앞서 살펴본 바와 같이 한국의 사회보험에서 참여에 의한 자치는 보험가입자의 대표자가 사회보험의 운영에 관한 각종 위원회에 참 여하여 심의 또는 의결하는 방식으로 나타나고 있다. 각종 위원회는 조직법상으로는 민주적인 통제를 가능하게 하는 인적 구성을 보이 고 있으나 대부분 심의 기능에 그치고 있어 실질적인 자치가 이루 어지고 있다고 보기 어렵다. 이하에서는 민주적인 통제의 차원에서 긍정적으로 평가할 사안과 제도적 개선이 필요한 사안을 각각 살펴 보기로 한다.
1. 건강보험정책심의위원회의 의결기능
건강보험정책심의위원회는 동수의 직장가입자 대표와 지역가입자 대표를 그 주요한 구성원으로 하는 피보험자의 대의기관으로, 직장 가입자의 보험료율과 지역가입자의 보험료부과점수당 금액을 의결 하면서 직장가입자와 지역가입자 사이에 보험료 부담의 집단적 형 평이 이루어지도록 하는 역할을 한다.325)
위 심의위원회의 이러한 의결 권한은 국민연금공단과 근로복지공
325) 헌법재판소 2013. 7. 25. 선고 2010헌바51 결정
단이 각각 급여를 결정하여 지급하는 국민연금(국민연금법 제25조 제3호), 산재보험(산재보험법 제11조 제1항 제3호)과 대조된다. 위 심의위원회가 요양급여와 비용 등 주요사항에 관한 의결권한을 갖 는 것은 바람직한 입법이라고 할 것이다.326) 국민건강보험에서 보험 자인 국민건강보험공단과 보험가입자 및 요양기관은 보험료, 요양급 여의 제공 및 요양급여 비용 결정에 관하여 서로 상충하는 이해관 계를 가지고 있으므로, 요양급여와 비용에 관한 3 당사자의 법적 이 해관계를 민주적으로 수렴하여 조화시킬 사회적 합의체가 요구되기 때문이다.327)
2. 주식 의결권 행사에 대한 통제 필요성
국민연금기금은 연금자산의 증식을 위하여 장기적 관점에서 연금 자산의 일부를 주식에 투자하고 있으며, 최근에는 주식투자를 지속 적으로 확대하여 왔다. 2008년 12월을 기준으로 국민연금기금이 주 식에 투자한 금액은 약 34조 원으로 전체 운용금액인 약 235조 원 의 14%에 지나지 않았으나, 2016년 5월을 기준으로 국민연금기금이
326) 의료보험법(2000년 1월 1일 폐지) 제5조 제1항이 규정한 의료보험심의위원회는 요양 급여의 기준 등에 관하여 자문에 응하는 기구이었고, 구 국민건강보험법(2006년 12월 30일 법률 제8153호로 일부 개정되기 전의 것) 제4조 제1항이 규정한 건강보험심의조 정위원회는 요양급여의 기준 등에 관한 심의 권한만 가지고 있었다.
327) 일부 논자는 위 심의위원회의 심의 ․ 의결 권한으로 인하여 정부와 보험자인 국민건강 보험공단이 건강보험사업의 운영에 대한 책임을 회피할 수 있으므로, 보험가입자의 대리 인인 국민건강보험공단이 보험가입자의 의견을 반영하여 보험료율과 요양급여비용 등에 관한 주요 사항을 결정하도록 하는 방향으로 국민건강보험공단의 역할을 강화하여야 한 다고 주장한다(권오탁, "국민건강보험법상 의사결정구조의 문제와 개선방안", 사회보장법 학 제5권 제1호, 2016. 6, 25-33면). 그러나 국민건강보험공단은 보험가입자의 자격을 관리하고 보험료를 부과 ․ 징수하는 기관이지 보험가입자의 대리인일 수 없고(같은 법 제 14조 제1항), 대통령이 이사장을 임명하는 등 정부의 영향력에서 자유로울 수 없어 공익 적 판단보다는 정책적 판단에 의지할 가능성이 높으므로, 위 주장에는 동의할 수 없다.
주식에 투자한 금액은 약 170조 원으로 전체 운용금액인 약 532조 원의 32.1%에 달하고 있다.328) 따라서 국민연금기금이 보유한 주식 의 장기적 가치가 훼손되지 않게 하면서 나아가 수익률도 제고하기 위해 보유 주식에 대하여 독립적이고 적극적인 의결권의 행사 요구 가 커지고 있다.329)
2014년도 국민연금기금 의결권 행사지침에 의하면, 국민연금기금 이 보유하고 있는 주식의 의결권은 국민연금공단이 기금운용본부에 설치한 투자위원회의 심의·의결을 거쳐 행사하되, 기금운용본부가 찬성 또는 반대하기 곤란한 안건은 의결권 행사 전문위원회에 결정 을 요청할 수 있다(위 지침 제8조 제1항, 제2항). 투자위원회의 위원 장은 기금운용본부의 본부장이 되고, 위원은 기금운용본부의 각 실 장, 센터장 등으로 구성되므로, 투자위원회에는 연금가입자의 참여 에 의한 통제가 미칠 여지가 없다. 이와 달리 운용위원회 산하에 설 치되는 의결권 행사 전문위원회는 정부, 사용자, 근로자, 지역가입자 등이 2명씩 추천하는 9명의 위원으로 구성되므로, 연금가입자들을 대표하는 자들의 참여가 보장된다. 그런데 의결권 행사 전문위원회 는 국민연금이 보유한 주식 의결권 행사에 관한 일반 원칙 및 세부 기준 등을 검토·결정하지만(국민연금기금운용지침 제5조 제5항),330) 기금운용본부나 운용위원회 위원장이 검토·결정을 요청하지 않는
328) 국민연금공단, 앞의 공표통계, 13면
329) 강윤식, 위경우, "국민연금 주주권 행사의 독립성 및 전문성 확보 방안", 한국증권학회 지 제44권 1호, 2015, 128면
330) 구체적으로는 다음과 같은 사항을 검토 ․ 결정한다.
1. 의결권 행사 일반 원칙 및 세부 기준 등 2. 기금운용본부가 행사한 의결권 행사 내역 3. 기금운용위원회 위원장이 요청하는 사안
4. 찬성 또는 반대를 판단하기 곤란하여 기금운용본부가 판단을 요청하는 사안 5. 배당에 관한 의결권 행사의 실효성 확보를 위한 사항
6. 그 밖에 주식 의결권 행사 전문위원회 위원장이 필요하다고 인정하는 사항
이상 적극적으로 의결권 행사에 관여하기 어렵다. 이에 따라 기금운 용본부가 정치적 이해관계 등을 고려하여 의결권 행사 전문위원회 의 결정을 회피할 가능성이 열려 있다. 이것을 막기 위해서는 국민 연금기금의 운용에 대한 민주적인 통제를 강화하고 국민연금이 보 유한 주식에 관한 독립적인 의결권 행사를 보장할 제도적 장치가 마련될 필요가 있다. 따라서 의결권 행사 전문위원회가 연금가입자 의 중대한 이해관계가 걸린 의결권 행사 사안에 관하여 필수적으로 관여하여 국민연금기금의 수익적 관점에서 찬성 또는 반대를 결정 할 수 있도록 국민연금기금 의결권 행사지침 등 관련 내부규정이 개정되어야 한다.331)
331) 의결권 행사 전문위원회는 “기금운용본부가 찬성 또는 반대하기 곤란한 안건은 의결 권 행사 전문위원회에 결정을 요청할 수 있다.”는 국민연금기금 의결권 행사지침 제8조 제2항을 “의결권 전문위원회 위원 3인 이상이 요청한 안건은 전문위원회에 결정을 요청 해야 한다.”라는 개정안을 제시하였다(「회의록도 안 쓰고 안건 검토는 부실” ... 국민연 금 의결권 행사 ‘주먹구구’」, 한국경제신문, 2016년 10월 10일,
<(http://www.hankyung.com>). 이에 대하여 보건복지부는 “2016년 4월 8일 개정안의 핵심내용과 계획을 운용위원회에 보고하였고, 의결권 행사는 현행 행사지침대로 투자 집 행에 책임이 있는 기금운용본부가 기금 이익 증대의 관점에서 독립적으로 행사해야 한다 는 반대의견도 있는 만큼 해외사례 조사, 관련 단체 의견 수렴 등을 통해 충분히 검토할
필요가 있다.”는 해명자료를 내놓았다{보건복지부 공식 블로그
(http://blog.naver.com/mohw, 최종 방문일 2016년 10월 27일)}.
제5장 사회연대의 법적 개념화를 위한 시론
제1절 정의로서의 연대
지금까지 본 바와 같이 사회보험은 역사적으로 사적인 연대가 제 도화된 형태로 사회적 위험에 대한 집단적인 해결책이다. 사회연대 에 기초한 사회보험은 능력에 따라 모여진 재화를 필요에 따라 재 분배함으로써 사회적 위험에 대응하였다. 결국 사회연대는 사회보험 의 구조를 결정한다. 제5장에서는 사회연대에 관한 연혁적 고찰과 사회보험의 법적 구조를 토대로 사회연대의 법적 개념을 구성하고 자 한다. 이를 위해서는 다음과 같은 사전적인 논의가 필요하다. 첫 째, 사회연대란 기본적으로 인간을 어떻게 바라보는가? 즉 연대가 상정하는 인간상은 어떠한 모습인가? 둘째, 규범적 영역에서 사회연 대의 위치를 어떻게 설정할 것인가?