IV. 공정거래 관련법 집행 및 제재
2. 집단소송제
가) 정책동향
현재 공정거래법상으로는 사업자 등의 불법행위로 인한 피해 손해배상 규정만으 로 실질적 보상이 힘들고 불법행위 억제력도 상당히 낮은 수준이라는 비판이 제기되고 있다. 이에 따라 징벌적 손해배상제도와 아울러 공정거래법상 집단소송제도를 도입하는 방안이 함께 논의되고 있다. 대기업의 불법행위로 다수 소비자나 중소기업이 소액의 피 해를 보았을 경우 개별 피해자들은 소송을 제기할 인센티브가 적다. 따라서 대표기관이 나 대표당사자가 소송을 제기하고 그 효력을 관련 당사자 모두가 누릴 수 있도록 해야 한다. 바로 집단 소송 도입론의 주요는 소송영역에서 규모의 경제(judicial economy)를 달성해야 한다는 것이다. 이와 관련해 최근까지 국회에 발의된 법률 개정안의 주요 내용 은 다음과 같다.
<표 14> 공정거래법상 집단소송 도입 관련 법률 개정안
발의자 내용
정호준(민,‘13.1.10) · 불공정거래에 대한 집단소송제 도입
노회찬(진,‘12.9.12) · 부당공동행위, 불공정거래행위 등에 대해 집단소송제 도입 이만우(새,‘12.8.27) · 부당공동행위, 사업자단체금지행위에 대해 집단소송제 도입
나) 외국의 입법례 비교
미국은 집단소송을 인정하는 대표적인 나라다. 연방민사절차규칙 제23조에서 제외 신청형(opt-out) 방식의 집단소송을 인정하고 있다. 집단소송은 3배 손해배상제도와 결합해 미국 독점금지법 위반행위에 대한 강력한 억제수단으로 작용하고 있다. 하지만 그 남용의 폐해 및 과잉억제에 대한 우려 또한 상당하다. 이에 미국에서는 2003년 집단 소송에 관한 연방민사절차규칙 제23조를 수정해 집단 대리인의 선정 및 보수지급에 관 한 규정 구체화 등 집단소송 부작용을 줄이려는 노력을 해왔다. 특히, 많은 액수의 배상
금 지급판결을 쉽게 내리는 주를 찾아 원고들이 집단소송을 제기하는 것을 방지하기 위 한 목적으로 2005년에는 집단소송공평법(Class Action Fairness Act of 2005)을 제정 하기도 했다.13)
유럽연합에서도 집단배상(collective redress)에 관한 논의가 진행 중이다. 예를 들 면 2011년 유럽 집행위원회가 소비자의 집단적 피해구제에 관한 공개협의절차(public consultation)를 개최한 사례를 들 수 있다. 하지만 유럽에서 이런 논의는 소송 실익이 없는(meritless) 남소를 철저히 막으면서 집단적 소액 피해자들에 대한 손해배상이 쉽 도록 하자는 취지다. 이와 더불어 미국식 집단소송이 안고 있는 남용의 위험을 회피하는 데 주안점을 두고 논의되고 있다. 앞서 살펴본 징벌적 손해배상제도와 마찬가지로 미국 식 집단소송은 유럽의 법체계와 부합하지 않는 측면이 많다. 이 때문에 유럽 국가들은 미국식 집단소송을 그대로 도입하는 것에 대해 처음부터 반대하는 입장을 분명히 하고 있다.14)유럽은 과징금 등 주로 행정규제를 통해 기업의 공정거래법 위반행위를 억제하는 반면 미국은 사적소송이 이러한 행정규제 역할을 대신하고 있다. 유럽 내에서 집단소송 은 단순히 다수의 피해자 구제차원을 넘어 규제집행(regulatory enforcement)의 역할 을 하는 것으로 보고 있다.15) 다시 말하면 미국과 달리 경쟁당국에 의한 규제집행 중심인 유럽의 법체계 하에서 추가적인 집단소송 도입은 과잉집행에 해당된다는 주장이 많다.
이처럼 유럽은 미국과 법체계가 다르고 집단소송 남용에 대한 우려를 크게 하고 있다. 이 때문에 만약 유럽에서 집단소송을 도입한다 해도 미국식 opt-out 방식은 따르 지 않을 전망이다. 그보다는 공인된 소비자단체 등이 대표소송(representative action) 을 주도하고, 개별 피해자가 적극적인 소송 참여의사를 밝혀야 비로소 원고에 포함되는 opt-in 방식을 선호할 것으로 보인다. 하지만 이마저도 분명치 않다. 최근 유럽에서는 집단적 구제(mass redress)를 위해 반드시 집단적 소송 형식만을 고려할 필요가 없다는 주장이 늘고 있다.16) 유럽에서의 집단적 구제 목적은 집단소송을 통해 달성하는 것보다
13) Edward A. Purcell, Jr. “The Class Action Fairness Act In Perspective: The Old And The New In Federal Jurisdictional Reform” 156 University of Pennsylvania Law Review1823 (2008)
14) Richard A. Nagareda, “Aggregate Litigation Across the Atlantic and the Future of American Exceptionalism”, 62 Vanderbilt Law Review. 1, 2-3 (2009) 참조. 미국식 집단소송(U.S.-style class action)에 대한 유럽의 대안들을 논의하며 미국식 집단소송은 유럽의 관점에서는 여전히 예외적 현상이라 고 보고 있다,
15) Professor Dr. Christopher Hodges, “Current discussions on consumer redress: collective redress and ADR”, ERA Forum, June 2012, Volume 13, Issue 1, pp 11-33
16) 대표적으로 Christopher Hodges and Rebecca Money-Kyrle, “Safeguards in Collective Actions”, The Foundation for Law, Justice and Society, 2012 참조
는 집단조정, 집단중재 같은 대안적분쟁해결제도(ADR) 등의 다른 다양한 소송 외적 방 안을 통해 모색해야 할 필요가 있다는 것이다.
다) 문제점과 평가
집단소송제도는 실질적 당사자 대등주의를 확보함으로써 기업으로부터 집단적 피해 를 보는 소비자들의 소송 수행상의 어려움을 줄여주는 긍정적 측면이 있다. 하지만 집단 소송에 연루된 기업은 소송결과와 상관없이 기업의 이미지 손상 우려가 있으며 소(訴)제 기 자체가 기업 주가 하락 등 위험 요인으로 작용하는 문제가 있다. 용이해진 소제기를 통해 모험적 소송이 남발되거나 단지 합의금(재판상 화해금)을 받기 위해 집단소송이 오 용될 위험이 상당히 크다. 피해자들에 대한 구제보다 변호사만 거대한 수익을 올릴 수 있어 약점이 있는 기업에 대해 오히려 공갈, 협박 수단으로 악용될 위험성도 상존한다.
또한, 기업들은 집단소송 피소위험에 대비해 소송회피를 위한 사전예방 및 사후 보상을 위한 보험 지출 등 상당한 비용을 투입해야 한다. 결국, 이런 기업의 비용지출은 소비자 에게 전가돼 가격경쟁력을 떨어트리는 부작용을 초래할 수 있다. 그리고 집단소송 대표 당사자가 고의 패소나 변호사 수임료만 확보하는 선에서 피고 기업과 화해할 때에는 기 판력 확장을 통해 선의의 집단구성원에게 피해가 발생할 수도 있다.
라) 정책방향
다수의 소액 피해자 구제를 위해 반드시 집단소송을 도입해야만 하는 것은 아니다.
다른 대안적인 구제제도들도 검토해 보아야 한다. 미국식 집단소송이 다수의 소비자 피 해구제를 위한 최선의 제도는 아니다. 미국에서조차 집단소송의 문제점에 대한 인식이 늘고 있는 추세이다. 특히, 우리와 비슷한 법체계와 공정거래법 집행시스템을 운영하 는 유럽에서 미국식 집단소송과 다른 집단배상 제도를 논의하는 상황도 예의 주시할 필 요가 있다. 입법을 통해 집단소송이 도입되면 제도를 둘러싼 이익집단이 견고하게 형성 되고, 향후 제도의 문제점이 심각해 이를 되돌리려 해도 그럴 수 없는 것이 작금의 정치
환경이다. 제도의 불가역성과 유럽의 정책논의 동향을 고려하면 지금 시점에서 미국식 집단소송 도입은 좀 더 신중할 필요가 있다고 판단된다.
현재 우리나라 현실에서는 집단소송보다 공적 규제(public regulation), 자율 규제 (self regulation), 대안적 분쟁해결제도(ADR) 등을 적절히 조화시키는 방안 모색이 필 요하다. 이런 방안들이 부작용은 줄이고 피해구제의 효과성은 높이는 더 나은 대안일 수 있다.17) 과거에도 집단소송 도입 논의가 있었으나 결국 준사법기관인 소비자분쟁조정위 원회에서 분쟁조정을 담당하도록 하는 집단적 분쟁조정제도를 도입하기로 한 바 있다.
집단적 분쟁조정제도는 소액의 다수 피해자가 분쟁조정의 직접당사자가 되지 않아도 피 해구제 효과를 볼 수 있다는 점에서 진일보한 제도다. 따라서 집단적 분쟁조정제도를 좀 더 활성화해 한편으로는 기업 불공정 행위에 대한 억지력을 높이고, 다른 한편으로는 소 비자 피해구제의 실효성을 높이는 대안을 강구할 필요가 있다.