III. 보육 및 저출산 정책
2. 무상보육
가) 정책현황 및 쟁점사항
정부의 적극적인 보육시설 확충과 지원정책에도 불구하고 정부 정책 수준은 여전히 국민의 요구 수준에 미치지 못하고 있으며, 서비스의 질에 대한 불만도 높은 상황이다.
양육과 보육부담을 줄이고 출산율을 높여야 한다는 사회적 요구가 커지자 여야 할 것 없 이 보육지원 확대를 약속하고 나섰다.
<표 2>는 현 정부 이전까지 시행돼온 양육수당과 보육지원 제도를 보여주고 있다.
현 정부 이전 양육수당 및 보육료 지원제도를 보면, 2012년까지 차상위계층을 대상으로 보육시설을 이용하지 않는 만 0~2세 유아들에게 양육수당을 제공했다. 만 0세에게 20 만 원, 만 1세에게 15만 원, 만 2세에게는 10만 원을 지급했다. 2013년부터는 이를 소득 하위 70%까지 확대할 계획에 있었다. 보육시설 이용 아동들에게는 전 계층을 대상으로 0세 39.4만 원, 1세 34.7만 원, 2세 28.6만 원을 지원했다. 그리고 만 3세~4세까지 소 득하위 70%를 대상으로 3세 19.7만 원, 4세 17.7만 원을 지원했으며, 5세는 어린이집 이나 유치원을 다닐 경우 소득수준에 상관없이 20만 원을 지원했다. 2013년부터는 전 계층을 대상으로 3세~5세 아동에게 22만 원의 보육료를 지급할 계획에 있었다.
<표 2> 현 정부 이전의 양육 및 보육지원 제도
(단위: 만 원)양육수당 보육료(일반어린이집 기준)
2012 2013 인수위발표 2012 2013 인수위발표
차상위 계층이하
차상위 계층이하
소득하위
70% 전계층 전계층 소득하위
70% 전계층 전계층
0세 20 20 10 20 39.4 39.4 39.4
1세 15 15 10 15 34.7 34.7 34.7
2세 10 10 10 10 28.6 28.6 28.6
3세 10 19.7 22.0 22
4세 10 17.7 22.0 22
5세 10 20.0 22.0 22
주) 1. 12세 이하 아동으로서 장애를 가진 아동의 경우 전 계층 대상으로 보육료를 지원하되 장애아 반에 편성된 아동은 39.4만 원을 지원하고 일반아동반에 편성된 아동은 반별 보육료 상한액을 지원함.
2. 3세~5세의 아동 중 유치원에 입학해 재원중인 아동의 보육료(유아학비)는 일반 어린이집 보육료 지원과 동일함. 단, 국공립 유치원 재원 아동은 월 6만 원을 지원함.
총선과 대선 과정에서 여야 모두 보육지원 확대를 공약했으나, 지원 대상에 이견을 보여 왔다. 여당은 0~2세 영아에게는 보육료 지원을 주장하고, 3~5세 유아에 대해서 는 누리과정 확대적용 등을 통해 교육비 지원수준의 조정 및 소득기반 차등지원을 주장 했다. 반면 야당은 0~5세 모든 영유아에 대해 보육료 전액을 지원하고, 12세 미만 모든 아동에게 양육수당을 지급하는 정책을 제시했다. 하지만 2013년 예산이 국회를 통과하 는 과정에서 예산확보를 명목으로 여당은 야당 요구를 수용해, 0~5세 모든 영유아 아동
에게 보육료 전액을 국가지원하고, 3~5세에게 누리과정 지원을 강화하기로 했다. 따라 서 여당은 실질적으로 야당의 무상보육을 수용한 것이다. 이에 따라 대통령직인수위에 서 확정된 보육료 및 양육수당 지원은 양육수당으로 0세는 20만 원, 1세는 15만 원, 2세
~5세는 10만 원을 지급하기로 결정했다. 또한, 보육시설을 이용할 경우 0세 39.4만 원, 1세 34.7만 원, 2세 28.6만 원, 3세~5세 22만 원을 보육료로 지급하기로 했다.
현 정부는 대선 과정에서 소득에 기반을 두고 차등지원을 약속했다. 하지만 예산 과 정에서 전 계층을 대상으로 지원을 확대함으로써, 재원확보 문제와 보편적 복지의 효과 성에 대한 논란은 지속될 전망이다. 보육은 중앙정부와 지방정부가 비용을 분담해 시행 한다. 이 때문에 관련 예산이 바닥을 보이고 있는 지방정부의 제도개선 요구가 높아질 것이다. 스웨덴에서조차 양육수당을 차등지원하는데 우리나라가 보편적 지원을 약속하 고 있어 무상보육의 지속가능성과 효과성에 대한 논쟁이 지속될 전망이다.
나) 정책평가
조경엽·유진성(2013)의 최근 추계에 따르면 무상보육에 필요한 소요재원은 양육 수당 1.23조 원과 보육료 6조 원을 합한 총 7.23조 원에 달한다. 따라서 2012년도의 보 육 및 아동수당 지원제도를 전 계층으로 확대하려면 2012년도 예산 2.49조 원에 추가로 4.74조 원에 달하는 추가재원이 필요하다. <표 3>에서 보듯이 국회에서 결정된 2013년 도 예산은 보육료 2조 5,982억 원과 양육수당 1,026억 원으로 총 3조 4,792억 원이 편 성됐다. 하지만 2012년 예산대비 2013년 예산은 보육료로 2,069억 원이 증액되고 양육 수당은 7,784억 원이 증액돼 총 9,853억 원 증액에 그치고 있다. 현재 3.75조 원의 추 가재원이 필요한 상황인데, 이는 지방정부의 부담으로 돌아갈 전망이다.
이처럼 무상보육은 중앙정부뿐 아니라 지방정부 분담금 증액으로 이어진다. 심각한 예산부족을 겪는 일부 지자체를 중심으로 정책시행의 어려움이 제기될 것으로 보인다.
2012년도 중앙정부와 지방정부를 합친 총 보육료 및 양육수당 예산은 5.05조 원에 달 했다. 이중 중앙정부가 49.3%를 부담했고, 나머지 50.7%는 지방정부가 부담했다.6) 그 동안 지원 대상에서 제외됐던 소득상위 30%가 차지하는 비율은 서울 42%, 경기 35.4%
에 달해, 전국 평균 23%를 상회하고 있다. 특히, 서울의 분담률은 80%에 이르고 있어 다른 지자체에 비해 부담이 큰 폭으로 증가할 것으로 전망된다. 서울은 올해 8월 정도면 관련 예산이 바닥날 것으로 예상돼 정책의 지속가능성을 장담하기 어려운 상황에 직면 하고 있다.
<표 3> 보육료 및 양육수당 예산 추이
(단위: 억 원)2011 결산 2012 예산 2013
증감1)
예산안 예산 증감
영유아보육료 20,003 23,913 21,623 25,982 4,359 2,069
양육수당 916 1,026 6,272 8,810 2,538 7,784
주: 1) 2012년 예산대비 2013년 예산 증가액임.
자료: “국회에서 확정된 2013년 예산 주요 내용”, 기획재정부 보도자료 2012.12.31. 국회예산정책처 2013년도 예산안 부처별 분석 V, 2012.10.
무상보육은 무상급식과 함께 보편적 복지와 선별적 복지 논쟁의 중심에 있어 왔다.
선별적 복지는 재정부담이 크지 않고 낮은 비용으로도 높은 효과를 기대할 수 있다는 장 점이 있다. 하지만 서비스 대상자가 한정되다 보니 낙인효과를 유발해 사회적 위화감을 조성한다는 것이 문제점으로 지적돼 왔다. 무상급식이나 무상보육과 같이 보편적 복지 는 사회구성원 누구라도 최소한의 기초생활을 보장해 중산층과 빈민층의 완충장치 역할 을 담당한다. 이는 사회 안전성을 도모할 수 있다는 점에서 장점으로 꼽혀왔다지만 재 정부담이 크고 효율성이 떨어져 경제성장을 저해한다는 지적을 받아 왔다. 따라서 선별 적 복지를 지지하는 사람은 비용 효과성을 강조하는 반면 보편적 복지를 주장하는 사람 은 사회적 효과성을 강조해 왔다.7) 대부분의 나라에서 보편적 복지와 선별적 복지는 함 께 시행되고 있다. 공공부조의 경우 선별적 복지를 중심으로 시행되고 있으며, 사회보험 제도는 보편적 복지를 중심으로 시행되고 있다.
대부분의 국가가 보육 및 양육지원에 대해 다양한 목표를 가지고 있고, 보육서비스 와 가정 내 보육지원과의 관계를 명확하게 설정해 지원하고 있다. 스웨덴에서도 양육수 당은 영유아에 한정해 소득계층별로 차등지원하고 있다. 일부 국가에서는 현금으로 지 급되는 양육수당이나 아동수당은 실질적 보육환경 개선보다 가계 소득보존에 그치고 있고, 재정의 어려움만 가중시킨다고 보고 이를 축소하는 경향을 보이고 있다. 일본은
7) 사회적 효과성은 특정 집단이 수치감을 느끼지 않고 낙인으로 인한 차별 대우를 받지 않아 사회적 일체성 및 인간의 존엄성을 달성하는 것을 의미한다.
2009년 민주당의 핵심공약으로 ‘어린이 수당’을 제시하고 소득, 국적에 제한없이 아동 연령 15세까지 매월 26,000엔(한화 약 35만 원)을 지급할 것을 내세웠다. 하지만 예산 과정에서 재원확보가 불가능하자 결국 소득계층별 차등지원 및 지원액 축소로 변경해 사실상 철회했다는 점을 주지할 필요가 있다. 앞서 언급한 바와 같이 우리나라도 무상보 육을 위한 예산이 7.23조 원에 달하고 있어, 비용 대비 무상보육의 효과성은 낮은 것으 로 평가된다.
조경엽·유진성(2012)에 따르면 무상복지정책은 선별적 복지정책보다 더 많은 재원 이 소요되지만, 소득재분배 효과는 훨씬 낮은 것으로 평가된다. 조경엽·유진성(2012) 은 무상급식, 무상보육, 반값등록금 등을 전 가구 대상으로 시행하면 정책시행 이전보다 지니계수가 0.0076~0.0084 포인트 감소하는 것으로 나타난다고 조사했다. 하지만 이 를 소득분위 하위 70%까지만 제공하는 경우 지니계수가 0.0110~0.0113 포인트 낮아지 는 것으로 나타나 선별적 복지에서 소득재분배 효과가 더 큰 것으로 평가하고 있다.
조경엽·유진성(2012)은 보육, 급식, 등록금 지원 대상이 저소득층에서는 상대적으 로 적어 무상복지정책에 따른 실질적 혜택은 저소득층보다 중산층 및 고소득층에게 귀 착된다는 것을 노동패널데이터를 이용해 실증적으로 보여주고 있다. <표 4>에서 보듯이 무상보육은 소득하위 30% 대비 상위 30%가 받는 수혜금액 비율은 1.623배에 달하는 것으로 추정하고 있다. 따라서 보육지원을 전 계층으로 확대할 경우 소득재분배는 오히 려 악화될 전망이다.
<표 4> 무상보육의 분위별 수혜금액(표본자료)
1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위 수혜액 3,409 8,948 22,336 25,930 30,612 20,832 21,978 24,725 15,641 16,043
상위 30%(8분위+9분위+10분위)/하위 30%(1분위+2분위+3분위) = 1.623
주: 조경엽 유진성 “무상복지의 소득재분배 효과” (2012) 재인용.
무상보육을 통해 저출산을 해결하고 사회적 일체감을 높이겠다는 정책목표 달성에는 근본적 한계가 있다. 양육비용 부담완화로 출산을 장려한다는 측면에서 보면 무상보육은 가구소득이 낮을수록 긍정적일 수 있다. 하지만 중상층 이상의 추가 출산에 미치는 영향은 매우 낮은 것으로 나타나며, 낙인효과를 제거하고 사회적 일체감을 높인다는 측면에서도
무상보육은 중상위계층에게 추가적인 사교육 여력을 제공하는 결과를 불러올 수 있다. 결 국 이는 다시 유아교육 및 보육서비스의 계층적 차이를 유발할 가능성을 높이는 것이다.
최광·이성규(2010)가 주장한 바와 같이 무상복지는 조세·복지 중첩문제를 심화시 켜 경제적 비효율성을 일으키기도 한다. 자기가 낸 세금을 복지로 돌려받는 조세·복지 중첩문제가 심화되면 세금을 걷는 과정에서 나타나는 자원배분의 왜곡뿐 아니라 행정비 용 및 국민협력 비용 등 경제적·비경제적 비용을 유발하게 된다. 따라서 모든 계층에게 무상보육을 시행하고자 한다면 고소득층에게 보육지원을 하는 대신 차라리 동일한 액수 만큼 세금을 과세하지 않는 것이 보다 효율적인 정책이라 할 수 있다.
무상복지는 일반조세로 재원이 조달되기 때문에 과잉수요의 원인이 되며, 과잉수요 는 복지서비스의 질적 저하를 초래하게 된다. 실제 가정보육이 가능한 경우에도 보육시 설 이용유인을 제공함으로써 맞벌이 부부 등 시설이용이 불가피한 수요자에게 불편을 불러오고 있다.
다) 정책방향
핵가족화와 여성의 경제활동 참여가 확대되면서 출산율이 세계 최저 수준에 머물러, 보육지원 확대정책의 타당성이 인정되고 있다. 하지만 전 소득계층 대상으로 지원이 결 정됨에 따라 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부 재정부담을 가중시키고 있다. 특히, 고소 득층 비율이 높거나 지방분담 비율이 높은 지역의 재정악화는 우려수준에 달하고 있으 며, 무상보육 정책의 지속적인 시행을 장담할 수 없는 상황이다. 또한, 무상보육이 과잉 수요를 일으켜 보육서비스가 불가피한 수요자에게 불편을 초래하고 서비스의 질 저하를 일으키고 있다. 현재 우리나라 소득계층별 인구구조에서 무상보육 혜택은 저소득층보다 중산층과 고소득층에게 높은 것으로 나타나고 있다. 그러므로 무상보육은 소득재분배에 기여하지 못하는 것으로 보인다. 이와 더불어 조세·복지 중첩문제로 야기되는 비효율 성도 큰 것으로 평가되고 있다.
따라서 다른 나라와 같이 양육수당은 영유아에 한정해 지원하고, 보육료는 소득계 층별로 차등지원하는 방향으로 개편돼야 한다. 저출산 대책으로 보육지원을 확대하고자 한다면 저소득층 지원을 확대하는 것이 바람직하다. 낙인효과로 인한 차별대우 시정과