1. 현 정부 이전의 복지정책의 지속가능성 평가
박근혜 정부의 복지정책을 제외하고 기존 복지체계가 유지된다고 가정하더라도 우 리나라 복지지출은 빠른 속도로 증가할 전망이다. 박근혜 정부의 복지정책이 도입되 지 않고 2011년도 복지체계가 유지된다고 가정해 추정하면 총 정부지출 대비 사회복지 지출 비중은 2013년에 28.5%, 2015년 29.1%, 2020년 39.0%, 2030년 45.0%, 2050 년 54.6%에 달할 전망이다.2) GDP 대비로 보면 2013년에 7.0%, 2020년 16.3%, 2030 년 19.7%, 2050년 27.2%에 달한다. 여기에 정부재정 외로 운용되기 때문에 공식통계 에서 제외되는 건강보험과 장기요양보험을 합치면 총 정부지출 대비 사회복지지출 비중 은 2013년에 35.9%, 2015년 37.9%, 2020년 65.3%, 2030년 71.5%, 2050년 80.0%
에 달할 전망이다. GDP 대비 지출비중으로 환산하면 2013년에 10.3%, 2015년 10.4%, 2020년 20.2%, 2030년 24.5%, 2050년 33.3%로 추정된다. 이는 5년 이내에 현재 OECD 평균 총 정부지출 대비 사회복지지출 비중 51%를 상회할 것으로 전망된다.
조세부담률을 20.8%로 유지하면서 늘어나는 사회보장 지출에 필요한 재원을 국채 발행으로 조달하면 GDP 대비 국가채무 비중은 2020년에 31.8%, 2030년 44.9%에 달 하고 2035년에 60%를 넘어선다. 이에 2040년에 83%, 2050년 152.9%까지 증가할 전 망이다. 현행 복지체계가 유지되더라도 초고령사회로 진입하는 2027년부터 복지지출 이 급격히 증가하고 이에 따라 국가채무도 빠른 속도로 증가할 전망이다. 국가채무 수 준이 높다고 해서 지불가능성에 문제가 생기는 것은 아니지만 서로 상관관계가 매우 높
2) 이는 박형수·전병목(2009) 연구를 바탕으로 추정한 결과이다. 박형수·전병목(2009)과 다른 점은 한국경제연구원의 잠재성장률 전망치를 사용했다는 것과 2015년까지 기획재정부가 발표한 「2011년 ~ 2015년 국가재정운용계획」의 전망치를 사용했다는 점이다. 명목 GDP는 한국경제연구원의 잠재성장률과 박형
은 것은 사실이다. 따라서 60% 기준으로 복지재정 지불가능성을 평가한다면 2030년 중 반 이후 국가채무 지불가능성이 불확실해질 전망이다. 세금을 통해 재원을 조달하면 조 세부담률이 2016년부터 조금씩 증가하지만 2025년까지는 조세부담률 고정을 가정할 때 20.8%를 크게 벗어나지 않는 수준에서 유지될 전망이다.3) 하지만 사회복지지출이 빠르게 증가하는 2020년대 후반부터는 조세부담률도 빠르게 증가해 2030년에 22.1%, 2040년 24.8%, 2050년 28.2%에 달할 전망이다.
2. 현 정부 복지정책의 지속가능성 평가
대선 기간에 여당이 발표한 향후 5년간 복지공약 이행에 따른 소요재원은 연평균 27조 원에 달한다. 하지만 조경엽·유진성(2012)에 따르면 정부지출로 충당되지 않는 민간부담의 규제적 복지비용까지 포함하면 복지소요재원은 연평균 약 54조 원에 달할 전망이다. 본 절에서는 대선 기간 추가되거나 수정된 복지공약을 제외하고 총선 기간에 제시된 복지공약 만을 가지고 박근혜 정부의 복지정책 지속가능성을 평가하기로 한다.
조경엽·유진성(2012)은 간접비용을 포함하지 않은 복지공약 비용을 연평균 22조 원으 로 추정하고 있다. 이는 박근혜 정부가 대선 기간 동안 발표한 복지공약 비용보다 연간 약 5조 원씩 낮은 수준이다. 현 정부는 연도별 복지소요비용을 발표하지 않아 조경엽·
유진성(2012)의 자료를 바탕으로 박근혜 정부의 복지정책 지속가능성을 평가했다. 따라 서 본 연구는 박근혜 정부의 복지공약 비용을 적용한 분석에 비해 보수적인 결과를 보여 주고 있다.
<표 1>은 재원조달 방법에 따른 국가채무와 조세부담률 변화를 보여주고 있다. 현 정부의 복지공약에 소요되는 비용은 간접비용을 포함해 연평균 54조 원에 달하며, 간 접비용 미포함 시 연평균 약 22조 원에 달한다. 이를 국채발행을 통해 조달한다고 가정 하면, 2013년의 GDP 대비 국가채무 비중은 35.6%(33.3%), 2014년 36.7%(32.2%), 2015년 37.5%(30.9%), 2016년 41.4% (32.9%), 2017년 45.3%(34.9%)에 달할 전망
3) 본 연구는 국가채무 비중이 점진적으로 증가해 2050년에 60%에 달한다고 가정하였다. 따라서 조세부담률 수준은 국가채무 비중 경로를 어떻게 가정하느 냐에 따라 연도별 조세부담률에 크게 영향을 받는다.
이다.4) 이는 현 정부의 복지정책이 적용되지 않는 기준 전망보다 2.5%p(0.2%p) ~ 13.6%p(3.3%p) 높은 수치이다.
현 정부가 끝나는 2017년 이후부터는 더 이상 새로운 복지제도가 도입되지 않는다 고 가정하면, 2020년에 GDP 대비 국가채무 비중은 55.6%(39.3%)에 달하고, 2030 년 99.4%(65.3%), 2050년 256.3%(193.9%)에 달할 전망이다. 기준 전망과 비교할 경우, 현 정부의 복지공약이 도입되면 장기적으로 GDP 대비 국가채무는 2030년에 51.5%p(19.3%p) 증가하고 2040년 74.2%p(28.9%p), 2050년 93.4%p (36.9%p) 증가 할 전망이다. EU 재정협약을 기준으로 평가하면 현 정부 복지공약은 2022년(2030년) 부터 60%를 넘을 것으로 전망된다. 따라서 기준전망보다 15년(7년) 일찍 EU 재정협약 기준을 초과할 것으로 평가된다.
현 정부의 복지공약 비용을 세금으로 조달한다고 가정하고 추정한 조세부담률 변화 를 살펴보기로 하자. <표 1>에 나타난 기준시나리오와 같이 GDP 대비 국가채무 비중은 2015년까지 「2011년 ~ 2015년 국가재정운용계획」과 동일하며, 2016년부터 점진적으로 증가해 2050년까지 60% 수준에 도달한다고 가정했다. <표 1>에서 보듯이 현 정부 복 지공약에 소요되는 비용을 세금으로 조달할 경우 조세부담률은 2013년에 23%(20.7%) 에 달하고 2017년 24%(22.1%)에 달한다. 기준전망보다 세부담이 3.8%p(1.5%p)
~ 3.1%p(1.3%p) 추가로 증가할 전망이다. 이후 조세부담률은 점진적으로 증가해 2020년에 24.3%(22.2%), 2030년 24.9%(23.3%), 2040년 27.3%(25.9%), 2050년 30.3%(29.1%)에 달할 전망이다.
<표 1> 복지공약 이행 시 국가채무와 조세부담률 변화
(단위: GDP 대비 %)국가채무 변화 조세부담률 변화
간접비용 포함 간접비용 비포함 간접비용 포함 간접비용 비포함
2012 34.3 34.3 19.3 19.3
2013 35.6 33.3 23.0 20.7
2014 36.7 32.2 23.1 20.9
2015 37.5 30.9 23.0 20.9
2016 41.4 32.9 23.3 21.4
2017 45.3 34.9 24.0 22.1
2020 55.6 39.3 24.3 22.3
2025 75.6 50.0 24.0 22.2
2030 99.4 65.3 24.9 23.3
2035 128.7 86.7 26.0 24.4
2040 163.7 114.5 27.3 25.9
2045 206.2 150.2 28.8 27.5
2050 256.3 193.9 30.3 29.1
본 결과는 다음 두 가지 측면에서 과소 추정됐을 가능성이 높다. 첫째는 본 연구가 2015년까지 「2011년 ~ 2015년 국가재정운용계획」이 차질 없이 이행된다고 가정하는 점 이다. 하지만 현재 국가채무와 조세부담률이 「2011년 ~ 2015년 국가재정운용계획」보다 크게 높아진 상황이다. 또한, 박근혜 정부의 복지사업에 필요한 소요재원이 본 연구에서 이용한 한국경제연구원의 추정치보다 높다는 점도 본 연구 결과가 과소 추정될 수 있는 원인으로 작용한다.
그럼에도 현 정부 복지공약이 이행될 경우 조세부담률과 국가채무가 빠르게 증가해 재정의 지속가능성을 크게 저해할 것으로 전망된다. 복지혜택과 부담수준은 국민적 합 의가 필요한 상황이다. 하지만 분명한 것은 과도한 복지공약은 재정 악순환을 초래해 결 국 복지혜택이 필요한 국민에게, 필요한 시점에, 필요한 만큼 혜택이 충분히 돌아가지 못한다는 것이다. 사회복지에 대한 과도한 지출은 성장 둔화와 세입기반 약화로 이어져 재정건전성을 약화시키게 된다. 남유럽 재정위기에서 봤듯이 한번 늘어난 국가채무는
눈덩이처럼 순식간에 커져 국가존립을 위협하기도 한다. 현 정부는 재정의 악순환에 빠 지는 것을 막고 재정 선순환 구조를 정착시키는데 초점을 맞춰야 한다. 이를 위해서는 복지정책에 대한 합리적인 평가가 선행돼야 한다. 현 정부의 복지정책에 소요되는 정확 한 비용을 과학적으로 추계할 필요가 있으며, 각 세부 항목별 복지정책에 대한 효율성과 효과성을 보다 면밀히 검토해 우선순위를 명확히 정하고 시행해야 한다.