III. 보육 및 저출산 정책
3. 저출산 대응 정책
가) 정책현황 및 쟁점사항
우리나라의 고령화 속도가 세계에서 유례를 찾을 수 없을 정도로 빠르게 진행되면서 노인부양이 사회적 문제로 대두되고 있으며, 저출산이 고령사회 문제를 더욱 심각하게 하고 있다. 저출산은 생산인구의 감소, 잠재성장률 저하 등을 초래해 노인인구 부양부 담을 가중시키고 있다. 통계청에 따르면 2000년에는 경제활동인구 9.9명이 노인 1명을 부양했지만, 2020년에는 4.7명이, 2050년에는 1.4명이 노인 1명을 부양할 것으로 전망 된다.
저출산의 위험성을 인식한 정부는 저출산에 적극 대응해 왔다. 본격적인 저출산 대 책은 2005년에 시작해 2008년과 2010년 말 2차례에 걸쳐 「저출산·고령사회기본법」을 보완해 2012년부터 <표 5>의 시행계획을 발표했다.8) 저출산 관련 법률 및 제도가 정비 됐지만, 실제 제공되는 서비스의 질은 낮고 육아휴직제도는 이용률이 매우 저조한 상황 이다. 결국 이 정책들의 저출산 극복효과는 매우 낮은 것으로 평가받고 있다.
<표 5> 주요 ‘제2차 저출산·고령사회 기본계획’ 과제
[일과 가정의 양립]□ 육아휴직급여 정률제 도입
- 현재 월 50만 원 정액제 육아휴직 전 임금의 40%인 정률제로 변경
□ 육아기 근로시간 단축 청구권 및 근로시간 저축휴가제 도입
- 육아기 근로시간 단축 허용 여부가 사업주의 재량에 맡겨져 있는 것을 특별한 경우 이외에는 허용 토록 의무화
8) 2005년 「저출산·고령사회기본법」을 제정하고 저출산·고령사회위원회 (위원장: 대통령)와 정책추진본부인 저출산·고령사회대책본부를 설치했으며, 2006 년 ‘제1차 저출산·고령사회기본계획’(2006~2010)을 수립하는 등 저출산 극복을 위한 법·제도적 기반을 마련했다. 2008년 12월, 방과 후 교실 확대, 육아
- 연장·야간·휴일근로를 적립하여 임금지급 대신, 이를 저축한 후 저축한 휴일 일수를 육아기 등 에 사용토록 함.
□ 산전후 휴가 분할사용
- 임신 기간에 응급상황 발생 시 산전후 휴가 분할사용 허용 추진
□ 배우자 출산휴가 유급화 - 무급 3일 → 유급 3일
- 필요시 5일까지 연장(추가기간 무급)
[결혼·출산 지원]
□ 분만 취약지역에 대한 보건의료 지원 강화
- 거점 산부인과 지정 및 운영, 각종 산부인과 서비스 제공 및 산모 응급 이송체계 구축 등
□ 신생아 집중치료실 확대
- 병원당 10개 병상 추가 운영에 필요한 시설·장비비 및 운영비 지원
□ 월평균 소득 150%이하 난임부부의 체외·인공수정 시술비 지원 - 1회 금액: 150만 원 → 180만 원
- 지원횟 수: 3회 → 4회
□ 임신·출산진료비 지원확대
- 부가급여 형태로 임신·출산진료비 지원
□ 월평균 소득 150% 이하 출산가정에 산모신생아도우미 서비스 강화 - 2주(12일) 지원 원칙
[양육부담 경감]
□ 지역아동센터 확대 및 내실화
- 지역아동센터 운영 지원 및 아동복지교사 지원
□ 청소년 방과 후 아카데미 확대 및 내실화
□ 초등 종일 돌봄교실 확대 - 방과 후부터 18시까지 운영
- 수강료는 수익자 부담이고, 저소득층 가정 자녀는 무료
□ 엄마품 온종일 돌봄교실 운영
- 아침부터 야간 부모 귀가시까지 돌봄서비스 제공 - 수강료는 수익자 부담이고, 저소득층 가정 자녀는 무료
□ 방과 후 돌봄서비스 인프라 구축
- 지역사회 내 방과 후 돌봄 연계모델 발굴, 지원
- 인근 지역아동센터에 지원하는 거점형 센터 및 특수목적형 센터 운영 등
자료: 보건복지부
저출산 대응 주요정책의 실효성을 높여야 한다는 요구가 높아지자, 대선후보들은 경 쟁적으로 저출산 대응책을 발표했다. 대부분의 공약이 기존 저출산 대응 정책들을 적극 개선하는 방향으로 제시됐다. 대표적 공약으로 ‘방과 후 자녀돌봄서비스 확대’, ‘임신과 육아를 위한 근로여건 개선’, ‘여성의 임신·출산 권리 보장’ 등을 꼽을 수 있다.
한국보건사회연구원의 실태조사(2006)에 따르면 자녀양육 중 가장 어려운 점은 보 육비용 부담이 57.7%로 가장 높게 조사되고 있다. 다음은 안심하고 맡길 곳이 없다는 것이 23%로 높게 조사됐다. 김두선(2009)은 저출산의 보다 근본적인 원인은 노동시장 의 변화, 즉 ‘고용불안정 증가로 인한 소득불안정’이라고 주장한다. 이러한 원인분석에 기초해 대통령직인수위원회는 다음과 같은 정책을 현 정부의 주요 저출산 정책으로 확 정했다. 첫째는 ‘방과 후 자녀돌봄서비스 확대’ 정책이다. 초등학교를 온종일 돌봄학교 로 무상운영하는 방안을 제시하고 있다. 현재 돌봄서비스는 1~3학년 초등학생을 대상 으로 진행되고 있다. 방과 후부터 부모 귀가(주로 오후 6시)까지 오후 돌봄만 제공하는 초등학교의 ‘초등돌봄교실’과 지자체 50곳이 적극 협력해 아침·저녁시간대 ‘엄마품 온 종일 돌봄교실’이 운용되고 있다. 현 정부는 이를 확대해 초등학교 전 학년을 대상으로 하겠다는 방침이다. 정규수업이 끝난 뒤 돌봄을 받지 못하는 학생을 초등학교가 오후 5 시까지 돌보는 ‘온종일 돌봄학교’를 도입해 급식 및 다양한 방과 후 프로그램을 무상 제 공하기로 한 것이다. 또한, 맞벌이 가정, 한부모 가정을 위해 오후 5~10시까지 연장 이 용할 수 있는 ‘온종일 돌봄교실’을 추가 운영하기로 했다. 적극적인 협력의지를 보인 50 개 지자체에서만 시행하던 저녁시간대 돌봄 서비스를 전국 초등학교로 확대 시행하기로 한 것이다. 학생의 숙제보조 및 독서활동 무상지원이 이에 포함된다. 온종일 학교의 적 용대상 확대는 현행 1~3학년에서, 2014년 1·2학년, 2015년 3·4학년, 2016년 5·6학 년까지 단계적으로 시행할 방침이다.
둘째는 ‘임신과 육아를 위한 근로여건 개선’ 정책이다. 여성근로자 임신기간에 근로 시간을 부분 단축하고, 남성근로자에게 100% 임금을 지급하는 1개월 출산휴가를 보장 할 계획이다. 여성근로자의 경우 ‘임신기간 근로시간 단축제’를 도입으로 임신 초기와 말기에 일일 2시간씩 근로시간을 단축할 수 있다. 이는 임신 초기 유산위험과 말기 조 산위험으로부터 일하는 여성들을 보호하는데 목적을 두고 있다. 임신 초기는 12주까지, 말기 36주 이후 기간에는 임신여성들의 일일 근로시간을 현행법상 8시간에서 2시간 단
축해 6시간으로 의무화했으며, 단축시간에 대해 임금삭감은 금지된다. 공공부문 및 대 기업에서 이를 우선 시행하고, 민간부문 및 중소기업까지 단계적으로 시행할 계획이며, 육아휴직은 초등학교 3학년 이하 자녀까지 휴직사용을 확대토록 하는 방안을 검토해 추 진할 예정이다. 남성근로자는 ‘아빠의 달’을 도입해 통상임금 100%를 보장(고용보험기 금에서 지급)받는 1개월간의 출산휴가를 부여하기로 했다. 현행 육아휴직 제도에 특례 를 신설해 배우자 출산일로부터 90일 이내 기간에 30일의 육아휴직을 신청하면 사업주 가 이를 허용해야만 한다.
셋째는 ‘여성의 임신·출산 권리 보장’ 정책이다. 산모와 신생아의 건강증진을 위한 산전 관리 지원과 의료비에 대한 경제적 부담완화에 초점을 맞추고 있다. 임신·분만 취 약지역에 의료지원을 단계적으로 확대해, 산부인과 외래 및 응급체계를 구축해 공공형 진료서비스를 제공하며, 고위험 임산부의 별도 진료경비지원과 함께 체계적인 관리가 가능한 고위험 분만 통합치료센터 설립을 추진할 계획이다. 저소득층 가구의 12개월 미 만 영아에게 조제분유·기저귀 지원 및 필수 예방접종의 본인 부담비 폐지항목을 확대 해 시행할 방침이다. 이와 더불어 난임부부 체외수정·인공수정 지원 대상 및 지원비 확 대, 임산부 영양플러스사업 지원도 확대해 나갈 방침이다.
나) 정책평가
자녀돌봄서비스를 전 학년·전국 초등학교에 걸쳐 전면 확대할 경우 기존(1~3학년 대상) ‘초등돌봄교실’의 단일 서비스에 소요되는 2,638억 원보다 훨씬 큰 지방비 부담이 발생하게 된다. 현행 자녀돌봄서비스 중 ‘초등돌봄교실’만 해도 7,086개 교실, 159,000 명 가량의 초등아동 보호 및 일부 급식지원 명목으로 2,638억 원(2012년 10월 기준)의 지방비가 지원예산으로 사용되고 있다.
특히, 영유아 무상보육비로 인해 이미 지자체들이 큰 부담을 안고 있다. 이에 저출 산 대책도 지자체 재정부담과 밀접하게 관련되는 만큼 지방재정 사정에 따라 정책의 실 행여부마저 달라질 가능성이 있다. 따라서 저출산 대책이 시행될 경우, 필요재원 마련을 위해 결국 다른 예산으로부터의 이전이나 세금인상으로 귀착될 수 밖에 없을 것으로 예 상된다.
휴가일수 상향 조정, 임금 보장, 지원금 인상 등의 결정은 기업에 큰 경영부담을 초 래할 수 있다. 예컨대, 통상임금의 100% 보장안은 고용보험기금을 통해 뒷받침되는 것 이므로, 결국 기업이 재정적 부담을 짊어지게 되는 구조다. 사업주가 무조건 수용하는 정부중심의 일방적 결정은 글로벌 경제위기의 해법이 불명확한 상황에서 경쟁력 제고 에 힘써야 할 기업에게 큰 부담요인으로 작용할 전망이다. 더불어 출산관련 법이 무리하 게 적용된다면 여성채용 기피현상으로 여성고용이 감소하는 부작용이 발생할 가능성이 높다.
여성 임산·출산부 혜택 강화는 여성고용 인력에 들어가는 사업주의 간접노동비용9) 을 가파르게 증가시킬 것이며, 남성배우자에 대한 혜택 강화까지 고려하면 사업주의 부 담은 급속도로 확대될 것이다. 근로자 10인 이상 기업이 한 해에 쓰는 간접노동비용 은 2012년 근로자 1인당 99만 7,000원으로, 2011년 대비 16.4%나 증가한 상황이다.10) 간접노동비용이 노동비용 총액에서 차지하는 비중은 2006년 20.8%, 2008년 21.9%, 2011년 23.0%로 지속해서 늘어나고 있다. 이는 1인당 GDP가 $44,111(2011년 기준 우리나라의 1.97배)11) 에 이르는 복지선진국 독일(2008년 기준 22%)과 비슷한 수준 이다.12)
저출산 대책이 당위성을 가지지만, 임신·출산·육아 복지공약이 법으로 강제되면 서 비효율성과 복지서비스의 질적 저하를 수반할 가능성이 있다. 법적제도 하에 만들어 진 프로그램 종류는 다양하지만, 연계성이 부족하고 연령별·수준별 지도도 어려워 질 적 향상을 도모하기 어려운 상황이다. 이 때문에 오히려 장기적으로 질 높은 사교육에 대한 수요욕구를 증가시킬 가능성이 있다. 대표적인 복지국가 사례에서 언급되는 선진 국들의 효율적인 가족정책이나 모성보호 정책에서 임신과 출산에 관련된 조건없는 강제 지원책은 그 예를 찾기 어렵다. 이들 국가에서는 임신·출산 관련 의료서비스는 공공성 을 고려해 저소득층에 한해 지원되고 있다. 서비스의 보편적 무상제공에 따른 부작용 등 을 고려하며 신중하게 접근하는 것이 일반화된 세계적 추세다.
9) 근로자에게 들이는 비용 가운데 현금급여를 제외한 지출로 절반가량이 복지와 관련되어 있음.
10) 고용노동부
11) IMF, 「World Economic Outlook Database, October 2012」