국민기초생활보장

가) 정책현황 및 쟁점사항

기초생활자격 조건이 획일적으로 적용됨에 따라 광범위한 사각지대가 존재해 왔다.

통합급여체계로 운용되는 국민기초생활보장제도는 탈수급 유인이 부족하다는 것이 문 제점으로 지적돼 왔다. 이에 정치권에서 수급기준 완화와 급여체계 개편을 통해 사각지 대를 해소하고 근로유인을 확대하는 방안을 놓고 여야 간 정책경쟁이 심화돼 왔다. 새누 리당은 차상위계층 기준확대, 부양의무자 기준완화, 재산소득환산제 개선, 통합급여체 계의 맞춤형 급여체계로 전환 등을 공약으로 제시해 왔다. 민주당은 한 발 더 나가 상대 적 빈곤선 도입과 최저생계비 상향 조정 등 획기적으로 기초생활보장을 개선하는 안을 제시해 왔다.

대통령직인수위원회의 국정목표는 최저생계비가 120%로 돼 있는 현행 차상위계 층 기준을 ‘중위소득 50%’로 확대 개편하는 것을 포함하고 있다.¹³⁾ 또한, 부양의무자에 대한 소득인정액 기준을 완화하고, 재산 소득환산제를 개선해 수급기준을 완화하기로 했다. 이에 부양의무자 가구의 소득인정액 기준을 ‘수급 신청가구의 최저생계비를 제외 한 후 부양의무자 가구의 소득인정액’으로 변경하고, 기준금액도 점차 상향 조정하기로 했으며, 일반재산에서 주거용 재산을 분리하고 주거환산율을 현행 4.14%에서 시장이자 율을 고려한 수준으로 인하하기로 했다.

지금까지 소득인정액은 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합친 금액으로 평가해 왔다. 소득평가액은 실제 소득에서 가구특성별 지출비용과 근로소득공제를 제외한 소득 이다. 재산의 소득환산액은 재산에서 기본재산액과 부채를 제외한 순재산에 소득환산율 을 곱해서 산출하게 된다. 현행 재산 소득환산제는 주택의 경우 기본공제 5,400만 원를 빼고 나머지 공지시가에 4.17%를 적용해 이를 소득으로 인정하고 있다. 이같이 산출된 소득인정액이 가구별 최저생계비 이하인 경우 국민기초생활보장의 수급권자가 된다. 우 리나라의 국민기초생활보장제도는 수급권자가 되면 <표 7>에 나타나 있는 생계비, 주거 비를 포함해 의료비, 교육비 등 52개 혜택을 받는 통합급여체계로 구성돼 있다.

13) 현재 차상위계층은 기초생활보장수급자가 받는 혜택 중 생계, 주거, 의료, 교육, 해산, 장려, 자활급여 등 7가지 혜택을 받는다.

<표 7> 국민기초생활보장의 최저생계비 기준과 생계비 및 주거비

주거비 주거급여³⁾ 90,636 154,327 199,645 244,963 290,281 335,599 380,917 현물급여 27,000 46,000 60,000 73,000 87,000 100,000 113,000

주: 1) 8인 이상 가구의 최저생계비 : 1인 증가시마다 286,084원씩 증가(8인 가구 :2,690,734원)

2) 현금급여기준은 최저생계비에서 현물로 지급되는 의료비·교육비 및 타법지원액(주민세, TV 수신료 등)을 차감한 금액으로, 소득이 없는 수급자가 받을 수 있는 최고액의 현금급여수준. 8인 이상 가구의 현금급여기준 : 1인 증가시마다 234,226원 증가(8인 가구: 2,202,994원)

3) 8인 이상 가구는 1인 증가시 13,000원 추가

대통령직인수위원회의 발표에 따르면 현행 통합급여체계는 생계급여·의료급여·

주거급여·교육급여 맞춤형 급여체계로 전환될 계획이다. ‘맞춤형 개별급여체계’의 선정 기준은 <그림 2>에서 보듯이 생계는 중위소득 30% 이하, 의료는 중위소득 38% 이하, 주거는 중위소득 40~50%, 교육은 중위소득 50% 이하로 두고 있다. 이에 따라 생계, 주거, 교육, 의료급여별로 차별해 지원할 예정이다.

<그림 2> 현 정부의 맞춤형 급여체계

자료: 제18대 대통령직인수위원회, 2013.2

맞춤형 개별급여체계

근로유인형 급여 및 복지서비스 연계 강화 생 계

▶중위소득

30%

의 료

▶중위소득

38%

주 거

▶중위소득

40~50%

교 육

▶중위소득

50%

통합급여체계

현금급여 중심, 현금급여는 제한적 탈수급시 지원 全無(All or Nothing) 소득인정액이 최저생계비 이하

생계, 주거, 의료, 교육, 해산, 장제, 자활 등 각종 급여 수혜

▶ 최저생계비는 중위소득의 38%, 현금급여 기준선 (생계+주거)은 31% 수준 ('12)

그동안 국민기초생활보장 제도가 통합급여체계로 운용됨에 따라 광범위한 사각지대 가 존재하고 탈수급 유인이 미약하다는 것이 문제점으로 지적돼 왔다. 이에 개별급여체

계로의 전환이 집중논의 돼왔고 현 정부도 이를 수용함에 따라 향후 논쟁완화에 기여할 것이다. 하지만 맞춤형 급여체계 전환만으로 국민기초생활보장제도의 문제 해결은 미흡 하다는 논쟁은 지속될 전망이다. 국민기초생활 보장의 기준선이 근로유인을 저해하지 않기 위해서는 최저임금, 노령연금, 국민연금의 급여수준보다 일정수준 낮아야 한다. 그 렇지만 현 정부의 정책이 적용되면 국민기초생활 보장지원 수준이 높아져 근로유인이나 국민연금가입 유인을 저해할 것이라는 논쟁은 지속될 것이다. 또한, 국민연금 가입동기 를 저해해 장기적으로 사각지대를 양산할 수 있다는 비판도 제기될 것으로 전망된다.

나) 정책평가

맞춤형 급여체계로의 전환은 사각지대 해소와 탈수급 유인을 제고하는데 기여할 것 으로 평가된다. 하지만 수급기준 완화에 따른 필요재원이 대폭 증가할 것으로 예상돼 재 정부담이 가중될 전망이며, 수급기준 완화로 수급액이 증가하게 될 경우 탈유인 감소와 국민연금 가입동기를 더욱 약화시킬 전망이다. 공공부조 기준선이 근로유인을 저해하 지 않기 위해서는 저소득층 근로자의 소득을 고려해 설정돼야 한다. 이러한 이유로 대부 분 국가에서는 공공부조 기준선을 최저임금이나 노령연금 수준보다 일정수준 낮게 책정 하고 있다. 그동안 우리의 기초생활보장제도는 오히려 최저임금이나 최저연금보다 높게 기준선이 책정돼 왔다. 이에 따라 기초생활보장 수급자가 되면, 노동시장에 참여한 경 우보다 높은 소득을 보장받는 역전현상도 나타나고 있다. 이영환(2013)에 따르면 2012 년 최저임금은 주 40시간(월 209시간) 근로시 월 957,220원이지만, 4인 가구 최저생계 비는 1,495,550원, 3인 가구는 1,218,873원으로 가구 내 취업자가 1명일 경우 최저생계 비가 더 높게 된다. 또한, 2010년 현재 국민연금 가입기간이 20년 이상인 완전노령연금 수급자 57,460명 중 70% 이상이 2인 가구 최저생계비인 858,747원(2012년 906,830 원)보다 낮은 금액을 수급하는 실정이다. 이와 같은 역전현상은 현 정부 정책이 시행되 면 더욱 심화될 것으로 평가된다.

차상위계층 개념을 중위소득 50%로 확대함에 따라 차상위계층에 대한 지원도 대 폭 증가할 것으로 전망된다. 차상위계층은 기초생활보장수급자가 받는 혜택 중 생계, 주 거, 의료, 교육, 해산, 장려, 자활급여 등 7개의 혜택을 받는다. 차상위계층을 중위소득

50%로 확대하면 차상위계층 대상자는 현재보다 2배 증가해 약 1조 원의 추가재원이 필 요할 전망이다.¹⁴⁾

기초생활보장 수급자가 확대될 것으로 예상되나, 수급자와 비수급자 간의 형평성 문 제는 더욱 심화될 가능성이 높다. 재산 소득환산제 조정은 주택과 같은 특정재산 소유자 에게 유리하게 조정될 경우 역시 형평성과 도덕적 해이 문제를 일으킬 것으로 평가된다.

다) 정책방향

‘통합재정급여체계’에서 생계비, 주거비, 의료비, 교육급여 등 수급권자의 필요에 따 라 지급하는 ‘맞춤형 급여체계’로의 전환은 바람직한 것으로 평가된다. ‘맞춤형 급여체 계’로 전환함에 따라 필요한 국민이 필요한 혜택을 받게 함으로써 복지 체감도를 높이고 기초생활보장제도에서 벗어나려는 동기를 확대할 수 있을 것이다.

사각지대에 놓여있는 취약계층지원 강화는 필요성이 높지만 국민연금, 건강보험 등 1차 안전망의 기능약화를 가져올 정도로 강화해서는 안 된다. 우선 1차 안전망으로 보호 할 수 있는 범위를 최대한 확대해 2차 안전망으로 빠지는 국민을 최소화하는 노력이 선 행돼야 한다. 국민연금, 건강보험, 고용보험 등 1차 안전망 역할을 강화해 국민기초생활 보장에 기대지 않고도 안정된 생활과 건강한 삶을 유지할 수 있는 서민들이 늘어나도록 해야 한다.

또한, 차상위계층의 개념을 확대해 지급수준을 높임에 따라 재정부담이 가중될 것으 로 평가되는 상황에서 급여수준을 적정수준에서 결정할 필요성이 높다. 근로무능력자로 구성된 가구에 대해 부양의무자 기준을 완화하고 근로능력가구에 대해서는 현행 수준을 유지하는 것이 바람직하다. 상대적 빈곤기준 적용은 최저생계비 개념과 상충되는 상대 적 개념이다. 따라서 이를 배제하고 물가상승률 등을 고려해 현실에 맞게 최저생계비 기 준을 상향 조정하는 방향으로 정책이 수립돼야 한다. 기초생활보장 수혜자 중 근로능력 이 있는 수급대상자들이 노동활동에 적극 참여할 수 있는 동기부여를 위해 수급기간 제 한을 시행할 필요가 있다.