요소로 제시한다.159)
우량거버넌스는 원조제공국가나 국제기구가 선호하는 용어160)라는 점에 서, 정부의 행정관리 효율성 및 효과성을 위해 시장경쟁적 요소도입을, 경제개발의 법적 기반으로서 자유주의 법치질서 구축을 요구하는 측면이 있다. 한편 정부의 정당성과 공적 책임성을 확보하기 위해서는 독립된 시민사회 영역이 정책결정과 합의에 참여할 수 있도록 인권보장 법제도 와 투명한 정보공유를 요청한다.
좋은 협치에 기반한 협치적 형사정책 논의를 끌어가기 위해 거버넌스 및 우량거버넌스 논의로부터 좋은 협치적 요소를 가려내려면 전략적 관점
(strategic vision)161)과 문제현실 이해가 필요하다. 좋은 협치의 요건은 시
민참여의 제도적 보장, 문제해결지향 협업과 정책연결망, 공적 가치지향 과 협치 윤리다.
1. 시민과 지역사회 참여의 제도적 보장
좋은 협치를 위해서는 무엇보다 참여하는 시민이 있어야 한다. 시민참여 를 위해서는 정책과정에 주체적으로 자신 의견을 반영할 수 있는 역량이 필요하다. 그 역량은 가치공유, 정보접근, 권한부여에서 나온다.162) 이러 한 역량은 참여과정에서 또한 참여 결과로 길러진다. 때문에 좋은 협치 를 위한 국가 역할은 먼저 참여 기반과 절차를 제도적으로 보장하는데 있다. 이처럼 좋은 협치 요건인 참여, 투명성, 전략적 비전, 역량부여는 서로 연관된다.
159) 윤정길/강황선, 거버넌스이론의 이데올로기성 비판, 122-123.; UNDP, Governance and sustainable human development, 1997; Committee of Experts on Public Administration, Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration, paras.11-14.
160) Michael Edwards, 시민사회, 46.
161) 전략적 관점 그 차제도 우량거버넌스의 특징적 요소 중 하나다. 정부와 시민은 우량거버넌스와 인간발전에 대해 폭넓고 장기적인 관점을 공유해야 한다. 전략적 관점의 바탕이 되는 역사적, 문화적, 사회적 복합에 대한 이해도 공유해야 한다.
(UNDP, Governance and sustainable human development, 1997.)
162) 윤정길/강황선, 거버넌스이론의 이데올로기성 비판, 116.; UNDP, Governance and sustainable human development, 1997.
제도적으로 보장된 시민참여로 평가받기 위해서는 수용성(acceptance)과 과정 기준에 따라야 한다. 수용성 측면에서 참여자는 대표성을 가져야 하며, 참여 과정 자체는 독립적으로 시행되어야 한다. 참여는 과정 초기 부터 이루어져야 하며, 정책에 실제 영향을 미칠 수 있고, 결정과정은 투 명해야 한다. 또한 과정 측면에서는 정보 등 적절한 자원에 접근할 수 있어야 하고, 영향력 행사 범위와 기대결과 등 과업이 명확히 제시되어 야 한다. 의사결정 과정이 적절히 구조화되어야 하며, 결정 규모와 중요 성이 비용대비 효과성이 있어야 한다.163)
협치 맥락에서 참여는 시민권력 단계 의미에서 참여일 때 효과적이다.
즉 특정 집단 구성원이 현안에 대해 문제를 제기하고 관련 결정과정에서 최종결과에 대한 자신의 의견을 제시할 충분하고도 동등한 기회가 보장 되어야 한다. 참여는 직접 참여와 정당한 대표를 통한 참여가 있다.164) 이는 궁극적으로 민주적 참여의 문제다. 민주적 참여는 단순히 대의절차 참여를 넘어 의사형성과 결정구조 집중을 피하고 개인 자율을 가능케 하 는 참여적 요소를 포함한다. 이에 비해 민영화는 공식적 의사형성과 결 정구조를 회피한다. 따라서 공식적 절차를 통해 최소화될 불평등이 오히 려 강화된다.165)
정리하면, 정부와 시민의 관계에서 정책과 관련하여 시민참여 보장은 두 가지 의미가 있다. 정부 측면에서는 실질적인 시민 참여가 가능하도록 제도와 절차를 마련해야 한다. 시민 측면에서 참여는 ‘공동체에 대한 책 임의 인수(引受)’166)를 뜻한다. 즉 시민참여는 개별 시민으로서의 권리이 기도 하지만 다른 시민에 대한 책임이기도 하다. 시민참여는 지역사회 차원을 전제한다. 이에 관하여는 후술하는 공화주의와 관련하여 논의가 이어진다.
2. 문제해결지향 협업과 정책현안연결망 구축
163) 공동성/정문기 편, 한국 거버넌스 사례연구, 54-56.
164) UNDP, Governance for sustainable human development, 1997 165) Tobias Singelstein/Peer Stolle, 안전사회, 142-143.
166) Nichola Lacey, State Punishment, (London:Routledge,1988) 장영민 역, 국가 형벌론, (한국형사정책연구원, 2012): 226
공공영역 참여를 위해서는 새로운 연대를 만들어 낼 수 있는 새로운 토 대와 통로가 필요하다.167) 정책현안연결망(policy issue network)은 특정 정책문제 해결과정에서 정책참여자들 사이 상호작용을 통해 해법을 산출 하는 제도적 틀이다.168) 우량거버넌스의 요소인 합의지향성169)은 정책연 결망의 중요한 가치이기도 하다. 좋은 협치를 위해서는 가장 좋은 정책 내용과 절차에 관하여 서로 다른 의견과 이해관계를 조정하여 폭넓은 합 의에 이르도록 해야 한다. 좋은 협치 요건 중 하나인 합의지향성
(consensus orientation)은 무엇이 공동선(共同善)인지, 지역사회와 주민에게
최선인 이익은 무엇인지, 이를 실현하기 위한 정책과 제도는 무엇인지가 중요한 전제다. 전략적 비전(strategic vision)도 필요하다. 삶이 질을 높이 고 평온을 유지하는 방향으로 개발하고 발전하기 위해 무엇이 필요한지 장기적 관점을 공유해야 한다.170)
일본에서는 1990년대 후반부터 ‘주민과 협동’을 사회적으로 논의하였다.
공공서비스 공급자와 소비자(수혜자) 쌍방이 서비스 형성과 공급과정에 참여하여 상호이해와 정보공유 결과로 서비스의 질을 높이고, 공급자와 소비자 공히 의식과 자질을 향상하는데 목적이 있다. 궁극적으로 시민의 식과 정부체계 혁신을 지향한다. 지역사회 단위 도시재생, 재택 복지 등 협업이 비교적 가능한 분야에서 주로 추진했다.171)
특히 협업의 당사자인 시민단체, 자치모임, 자원참여단체, 의료 종교 교 육 복지 분야 민간법인 등 공익(共益)단체와 협동조합, 경제단체 등 공익
(公益)단체를 비영리단체(NPO)로 규정하고, 그 활동을 법제도적으로 보
장하는 특정비영리활동촉진법 (特定非營利活動促進法)을 제정하였다. 민 간비영리단체라 함은 정부로부터 독립적이고, 수익을 구성원에게 분배하 지 않고 단체 활동 목적에 충당하며, 사회적 책임을 지는 체제로 존속하
167) Michael Edwards, 시민사회, 196.
168) 김석준 외, 거버넌스의 이해, 94.; “뉴거버넌스와 사회계약-시민, 정부, 시장간 역할과 책임의 모색”, 한국행정학보 34(4), (한국행정학회, 2000):35.
169) UNDP, Governance and sustainable human development, 1997.
170) 윤정길/강황선, 거버넌스이론의 이데올로기성 비판, 116.
171) 稻継裕昭, 일본 지방자치단체 거버넌스, 211.
는 형태를 의미한다. 비영리단체의 법적 기반 마련계기는 바로 1995년 한신대지진이다. 당시 다양한 비영리단체의 자원참여활동이 주목받으면 서 법제정에 이르게 되었다. 1998년 법 제정 이전에는 공익단체 설립허 가와 처분이 주무관청 재량에 맡겨져 있었다. 법 제정이후에는 복지, 재 난방지, 마을환경정비 등 문제에 특화된 비영리단체에 법인격을 부여하 고 지원한다. 시민의 필요가 다양화되고 공적 서비스에 요구되는 전문성 이 높아지면서 정부기관 대응만으로는 문제해결이 어려운 사안에서 비영 리단체와의 협업이 효과적으로 이루어지게 되었다.172)
정책현안 연결망은 단순한 민간협력 협의체를 의미하지 않는다. 정부가 민관협력 필요성과 중요성을 인식하면서도 협업과 연결망이 지향하는 목 표와 실행기반을 구체적으로 고민하지 않을 경우 성과를 기대하기 어렵 다. 기존 민간단체 협의체들을 모아서 또하나의 협의체를 만들거나, 전문 성이 필요한 연결망을 일반 자원참여시민으로 채우고 한 차례 위촉행사 와 연간 한두 차례 회의형식을 갖추는 경우도 적지 않다. 이같은 협의체 는 문제가 발생했을 때 연결망을 가동하기도 어렵고, 실제 협업을 하기 도 어렵다. 정책현안 연결망을 통해 민관협력을 실현하려면 문제대응이 실제 가능한 전문 민간자원을 시스템화 구축하고 지속적으로 상호작용을 통해 신뢰를 쌓아야 한다. 연결망은 정부기관이 나서서 지역유지와 기업 대표들을 모아 회의체를 만든다고 구축되지는 않는다. 예를 들어 안전 및 재난대응 정책연결망은 문제 발생시 안전분야 전문성 있는 민간자원 과 정부 안전관리담당 기관을 연결하여 대응할 수 있도록 정보공유, 예 산 및 인력지원을 포함한 협업체계를 의미한다. 실질을 갖추었는지 상징 적 기능만 하는지 이하 제3장의 안전거버넌스 논의 부분에서 ‘중앙재난 관리민관협력위원회’의 사례를 들어 평가해 보기로 한다.