I. 거버넌스의 의미
4. 거버넌스의 용례
거버넌스 개념 특성상 다양한 용례가 있다.74) ‘통치에서 거버넌스로(from government to governance)’는 규범적 의미에서 통치 형식변화에 관한 거 버넌스 논의를 가리킨다. ‘정부를 뺀 거버넌스 (governance without government)’는 상호의존 및 조정이 특징인 연결망(network)을 거버넌스 중심개념으로 보는 좁은 의미에서 거버넌스 논의 차원을 가리킨다.75) 조 직 목적을 효과적으로 실현하고 운영을 통제하는 논의에서 사용되는 거 버넌스는 규범적 개념이다. 법치, 참여, 투명성, 공개성 등의 조건을 전제 한다는 점 때문이다. 거버넌스는 다원적 주체 사이의 상호작용 연결망
(network) 안에서 공적 문제 해결에 협력하는 과정을 가리키는 개념으로
도 쓰인다.76)
72) 시민주의는 이하 제2장에서 논의할 공화주의(republicanism)의 다른 표현이기도 하다. (Philip Pettit, Republicanism, ‘한국어판 옮긴이 머리말’, 13면.)
73) 김석준 외, 거버넌스의 이해, 30-35.; 장지호/홍정화, 국내 거버넌스 연구의 동향, 105, 109.
74) 행정학 분야에서 논의되는 대표적 유형은 다음과 같다. R.A.W.Rhodes는 최소국 가론(minimal state), 법인 거버넌스(corporate governance), 신 공공관리(new public management), 우량 거버넌스(good governance), 사회사이버네틱 체계 (socio-cybernetic system), 자기조직적 연결망(self-organizing network)로 분류 한다.(R.A.W.Rhodes, The New Governance, 652-657.) B.G.Peters, The Future of Governing: Four Emerging Models. (Kansas: University Press of Kansas, 1997)은 시장모형, 참여모형, 신축모형, 탈규제모형으로 구분한다.
75) 최성욱, 한국의 거버넌스 연구경향에 대한 분석,111,114.; R.A.W.Rhodes, The New Governance, 653.
76) 稻継裕昭, 自治体ガバナンス, (放送大學敎育振興會, 2013), 안재헌 역, 일본 지
본 연구에서 협치는 규범적 개념의 거버넌스와 연결망 중심 거버넌스 개 념을 절충한 개념이다. 좋은 협치를 위한 가치와 윤리, 그리고 정책문제 해결을 위한 연결망을 중심개념으로 삼기 때문이다.
(1) 규범적 의미의 거버넌스
첫째, ‘신공공관리’ (new public management)는 관료제 대안으로서 기업가 정부(entrepreneurial government)77)를 지향하는 거버넌스 개념의 하나다.
민간부문 관리방식을 공공부문에 도입하려는 관리주의(managerialism), 그 리고 이를 이어 시장경쟁요소를 공공부문에 도입하려는 신제도주의경제 학(new institutional economics)에서 나온 개념이다. 경쟁, 시장기제, 소비 자, 성과 개념을 중시하면서, 더 작은 정부 대신 더 많은 거버넌스(more
governance)를 지향한다. 준정부조직(quasi-non governmental organization),
규제기관을 통해 국가통제를 공공통제 방식으로 전환한다. 비대한 공공 부문 개편에 성과를 거두기도 했지만, 지속적 성장가능성과 공정분배에 는 한계가 있다.78)
대표적 사례는 1980년대 영국 보수당 정부개선 정책이다. 당시 신공공관 리이론에 입각해 정부업무의 민영화 내지 민간위탁, 민간자본 유치를 통 해 공공서비스 공급체계를 다원화하고, 정부조직을 감축하였다. 공공서비 스의 생산 공급을 시장기제에 친숙한 민간부문으로 확대하고, 공공부문 과 민간부문의 경쟁을 조장함으로써 공공부문의 비효율성을 해결하려는
방자치단체 거버넌스, (서울:한울아카데미, 2014):12.
77) 기업가정부는 서비스공급자 사이의 경쟁을 증진한다. 정책결정을 관료가 아닌 지역사회가 맡을 수 있도록 시민에게 역량을 부여한다. 정부기관은 투입이 아닌 성과로 평가한다. 규정과 규칙이 아닌 목표와 사명에 따라 활동하며, 시민을 소비 자로 대하고 선택권을 준다. 서비스 제공에 그치지 않고 문제발생을 사전방지한 다. 권한을 분산하고, 참여적 관리(participatory management)를 수용한다. 관료제 보다 시장기제를 선호하며, 공공서비스 제공에 한정되지 않고, 공공 민간 시민자 원 부문을 포괄하여 공동체문제 해결에 결집하는 역할을 한다. (D. Osborne/
T.Gaebler, Reinventing Government (Reading: Addison-Wesley, 1992):20); 주 성수, 공공정책 가버넌스, 54-55.
78) 윤정길/강황선, 거버넌스이론의 이데올로기성 비판, 117. ; 김정렬, 정부의 미래 와 거버넌스, 25-29.; R.A.W.Rhodes, The New Governance, 655.
정책이다. 신공공관리적 개선에 따라 성과관리를 위해 평가기능이 강화 되었다. 정책수행 능력에 초점을 맞춘 역량평가, 특정 프로그램 효과성을 측정하는 시책평가, 프로그램 집행과정을 점검하는 과정평가, 투입 대비 산출에 주목하는 성과평가, 고객 만족에 초점을 맞춘 만족도 평가, 이를 종합한 공공기관평가가 시행되었다.79)
둘째, ‘우량 거버넌스’ (good governance)는 세계은행(World Bank)이 국가 개발 기준으로 사용하는 개념이다.80) 유엔 차원에서 거버넌스는 국가업 무 관리를 위한 경제적·정치적·행정적 권력 행사로서 시민이 이익을 구 현하고 권리와 의무를 행사하는 제도와 절차 의미로 통용되어 왔다. 우 량 거버넌스 개념은 국가발전을 위한 정치적 경제적 사회적 자원 관리 방식으로서 투명성, 공적 책임성, 효율성, 법치를 강조한다는 점에서 거 버넌스를 내용적으로 이해하는 전환점이 된다. 81)
우량 거버넌스를 위해서는 효율적 공공서비스, 계약이행을 보장하는 독 립된 사법부와 법적 틀, 책임있는 공공기금 관리, 독립된 공공감사, 대의 제 의회, 정부의 법질서와 인권존중, 다원적 기관구성, 자유 언론이 필요 하다. 특히 효율적 공공서비스를 위해서는 경쟁과 시장기제, 공기업 민영 화, 공무원 감축, 중앙정부 권한분산, 비정부기구 활용확대가 필요하다고 본다. 신공공관리와 자유민주주의가 결합한 관점이라 평가된다.82)
셋째, ‘사회적 사이버네틱 체계’ (socio-cybernetic system) 이론83)은 상호작
79) 김석준 외, 거버넌스의 이해, 91-93.
80) World Bank, Governance: The World Bank’s Experience (Washington DC:World Bank Publication, 1994): xiv.
81) 주성수, 공공정책 가버넌스, 72.; Committee of Experts on Public Administration, Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration, para.6.
82) R.A.W.Rhodes, The New Governance, 656.; Committee of Experts on Public Administration, Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration, para.11-12.; World Bank, World Development Report: The State in a Changing World (New York: Oxford University Press, 1997):7.
83) 사회적 사이버네틱스는 일반체계이론에 입각하여, 전통적인 조정 통제되는 시스 템 보다, 조정과 결정 근거 규범의 본질, 판단결정 배후의 학습과정을 설명한다.
특히 다수 체계가 서로 조정관계인 경우 상호간 소통교류 본질에 초점을 맞춘다.
사회적 사이버네틱스 일부로 구성된 주체지향적 체계(actor-oriented systems) 접
용하는 사회-정치적 다스림의 형식을 거버넌스라 한다. 다원중심적
(polycentric) 사회에서 국가든 시장이든 단일 중앙권력에 의한 통제는 어
렵다. 그래서 사회-정치적 거버넌스는 전통적인 정부체계와 사회적 자치 조직이 보완적 역할을 하는 상호작용 형태를 창출하고, 책임과 결과를 공유하도록 한다. 개별 정책마다 복수 행위자가 공동 목적에 따라 상호 의존 협력하면서, 공공, 민간, 시민자원 부문의 경계가 흐릿해 진다. 정책 성과는 중앙정부가 지방자치단체, 자원조직, 민간부문 등과 상호작용한 결과가 된다.84)
넷째, ‘민주적 거버넌스’ (democratic governance)는 정부가 시민사회로 하 여금 사회문제 해결의 적극적 역할을 할 수 있도록 제도를 개선함으로써 정부에 대한 불신과 민주주의 위기를 극복할 수 있다고 본다. 참여, 투명 성, 법치, 권력분립, 기회균등, 언론자유 등의 민주주의 원리 자체를 하나 의 거버넌스로 보기도 한다.85)
다섯째, ‘지역사회 거버넌스’ (community governance)는 사회문제 해결의 책임이 중앙정부에서 지역사회로 옮겨가면서 전통적인 시민참여가 복원 되는 변화를 반영한다. 시민이 살아가는 지역에서 정부, 기업, 지역사회 조직과 시민이 협의하여 정책을 결정, 집행한다. 시민에게 정보를 공개하 고 참여를 개방하며 투명하고 책임성 있게 시민의 삶에 영향을 미치는 정책이 실현되도록 한다. 정부 관료와 전문가가 주도하는 질서 관계에서 정책결정을 내리기 보다는, 다양한 정책 이해당사자와 시민이 참여해서 의견을 상호 조정하는 과정을 특히 중시한다. 시민 거버넌스(citizen
governance), 자치 거버넌스(self-governance)라고도 한다. 86)
근방식은 사회과학적 사고에서 개인과 사회, 자유의지와 결정론 간 거시-미시 간 극을 메워준다. 즉 개인 행동과 분리된 자체 목적을 추구하고 자체규율되는 사회 모형과 개인을 체계안정성 기준에 종속되는 것으로 보는 사회모형 사이의 대립을 해소하는 접근방식이다. (Felix Geyer/Johannes Zouwen, “Socio cybernetics”
Handbook of Cybernetics (New York:Dekker, 1992):95-124.)
84) 윤정길/강황선, 거버넌스이론의 이데올로기성 비판, 118.; R.A.W.Rhodes, The New Governance, 657-658.
85) J.March/J.Olsen, Democratic Governance (New York: Free Press, 1995):
183-240. ; Committee of Experts on Public Administration, Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration, para.30.;
주성수, 공공정책 가버넌스,66.
(2) 좁은 의미의 거버넌스
첫째, ‘최소국가’ 의미에서 거버넌스는 중앙집권적 국가의 수직적 통제보 다는 사회제도간 수평적 관계 속에서 사회문제를 해결해 나가는 행정을 뜻한다. 정부 역할이 문제관련자들 사이에서 조정하는 제삼자(third-party
government)로 축소되는 현상을 설명하는 개념이다.87) 정부 지출 축소가
불가피한 현실을 감안하여 정부 개입 정도와 형식을 축소하면서 시장 또 는 시장적 수단을 공공서비스 제공에 활용한다는 명분으로 제시되기도 한다. ‘더 작은 정부(less government)’론의 정치이념적 의미가 담기기도 한다.88)
둘째, ‘자기조직적 연결망’ (self-organizing networks)으로서 거버넌스는 정 부 뿐만 아니라 민간, 자원부문까지 아우르는 다양하고 복잡한 서비스 제공 조직 연결망 관리를 뜻한다. 연결망은 광범위한 사회적 조정 형태 이며, 자기조직적89) 연결망은 자주적이고 자기통치적(self-governing)이다.
연결망 형태의 거버넌스는 사회적 평가, 신뢰, 상호성과 상호의존성을 강 조한다. 연결망은 통치구조로서 관료행정 질서나 시장의 절충형태가 아 닌 독자적 대안으로서 공공, 민간, 시민자원 부문의 영역을 넓힌다. 그리 고 통합된 연결망 자체로 정부의 조정 없이도 독자적 정책을 개발하고 환경을 조성할 수 있게 된다.90) 시장지향적인 영미국가의 거버넌스 이론
86) Christopher Gates, “Community Governance” Future 31, (Amsterdam:
Elsevier,1999):521-522.; Richard C. Box, Citizen Governance: Leading American Communities into the 21st Century, (Thousand Oaks: Sage, 1998): 5-12.; 주성수, 공공정책 가버넌스,96-99.
87) Committee of Experts on Public Administration, Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration, para.2.
88) R.A.W.Rhodes, The New Governance, 653-654.
89) 자기조직성은 자기재생산(autopoiesis) 개념에서 나온다. 자기재생산 법이론에 관하여는 노진철, “불확실성 시대의 제 위험과 국가의 위험관리: 루만의 사회체계 이론의 관점에서”, 법과 사회, 47 (법과사회이론학회, 2014):9-37.; 남기윤, “오토 포이에시스 시스템과 法人理論”, 저스티스, 72 (한국법학원, 2003): 78-106 참조.
90) 윤정길/강황선, 거버넌스이론의 이데올로기성 비판, 119.; R.A.W.Rhodes, The New Governance, 658-659. Rhodes는 자기조직적 연결망으로서 거버넌스가 국가 와 시민사회의 경계를 허물고, 국가를 정부와 사회행위자들로 구성된 조직간 연