지역사회와 민간단체, 시민 참여를 중심으로 하는 안전거버넌스 논의는 범죄통제와 안전증진 정책차원을 국가 중심에서 한편으로는 지역사회 차 원으로 초점을 맞추게 하면서, 다른 한편으로는 국제 차원으로 확장된 다.449)
1. 범죄방지와 안전
유엔의 안전거버넌스 논의에서 안전은 정의, 그리고 사회발전(social
development)과 서로 연관된 가치다. 국제사회는 안전을 생명과 신체, 재
산에 대하여 개인상호간, 집단적으로 실질적으로 가해지거나 위협되는 폭력 또는 폭력에 대한 두려움으로부터 자유롭게 살아갈 권리로 규정한 다. 안전과 불안은 개인과 공동체가 경험하는 피해정도와 피해에 대한
448) 전대욱/최인수, 회복가능한 지역공동체 및 안전거버넌스 조성에 관한 연구, 62.
449) Gordon Hughes, The Politics of Crime and Community, 11.
두려움의 정도에 달려있으며, 국가와 시민 모두 폭력을 방지하고 안전을 증진하는 노력을 함께 할 수 있어야 한다. 무엇보다 불안(insecurity)은 정 의에 반한다. 즉 직접적 폭력 뿐만 아니라 분쟁에 대한 두려움, 범죄피 해, 협박, 부패, 자유와 일상생활을 제한하는 강요행위가 자행되는 상태 이기 때문이다. 효과적이지 못하고 시민들이 보호받지 못하는
(inaccessible) 형사사법체계는 정의와 안전을 보장하지 못한다. 불안의 원
인은 법치의 붕괴, 무책임하고 비효율적인 국가안전기관, 높은 범죄율과 부패다.450) 안전거버넌스가 포괄하는 내용은 폭력감소, 성폭력 근절과 같 은 직접적 형사정책부터 안전환경 강화와 같은 안전정책, 법치 증진, 법 적 보호 기회보장의 확대, 불처벌(impunity) 최소화, 부패방지, 투명성 증 진과 같은 법정책에까지 이른다.451)
안전거버넌스의 핵심원칙은 2002년 유엔 범죄방지 가이드라인(Guidelines
for the Prevention of Crime)에 명시되어 있다. 범죄방지는 사회개발을 통
한 범죄방지, 지역사회에 기반을 둔 범죄방지, 상황적 범죄방지(situational
crime prevention)452), 재사회화 프로그램을 뜻한다.453) 이에 따라 정부는
모든 단위에서 효과적이고 사람중심인 범죄방지 전략을 개발하고, 그 실 행 및 평가에 필요한 제도적 틀을 구축하고 관리하는데 있어서 지도적 역할을 해야 한다. 또한 범죄방지를 위해서는 관련된 모든 사회경제 정 책(고용, 교육, 보건, 주거, 도시계획, 빈곤, 사회적 배제와 주변화)과 프 로그램을 통합적으로 고려해야 하되, 위험에 처한 지역사회, 가정과 아 동·청소년에 특별히 주목해야 한다. 그리고 범죄원인과 대응에 필요한 기법과 책임부담의 광범위한 본질을 감안할 때 효과적 범죄방지를 위해 서는 협력(cooperation)이 필수적이다. 정부기간 간, 지역사회 조직, 비정 부기구, 민간기업과 시민개인의 협업(partnership)도 필요하다.454) 정부가
450) UNODC, Accounting for Security and Justice in the Post-2015 Development Agenda,(Vienna: UNODC, 2013): 6-7.
451) UNODC, Accounting for Security and Justice in the Post-2015 Development Agenda, 24-25.
452) 본 논문의 제4장 제1절 II 참고.
453) United Nations Guidelines for the Prevention of Crime, UN Economic and Social Council, resolution 2002/13 of 24 July 2002,Annex. para.6
454) United Nations Guidelines for the Prevention of Crime, paras.7-9.;
범죄방지의 일차적 책임은 감당하지만, 지역사회와 다양한 시민사회 단 위의 적극적 참여는 범죄방지정책의 우선순위 파악, 이행과 평가, 지속가 능한 자원확보에 중요한 역할을 한다.455)
2. 지속가능발전목표와 안전거버넌스
범죄방지정책은 체계구축과 실행에 필요한 충분한 자원의 지속적 확보를 필요로 한다. 정책자원확보와 실행, 평가, 그리고 계획된 성과 달성에 대 한 투명한 공적 책임성이 확보되어야 한다.456) 즉 범죄방지정책은 지속 가능한 정책이어야 한다. 동시에 지속가능한 발전을 위한 정책의 중요한 일부이기도 하다.
유엔의 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals)457)는 안전 (Safety)과 안보(Security)를 지속가능한 사회발전이라는 인류의 공동목표 실현의 차원에 연결되는 가치로 이해한다. 따라서 21세기 형사정책은 지속가능한 사회발전을 지향해야 하며, 형사정책 구체적 과제 또한 지속 가능발전목표 실천에 기여하도록 구성되어야 할 필요성이 있다.458)
지속가능발전을 위한 안전 목표는 시민사회 및 전문가 참여를 강조하고, 다양한 재원과 기술적 이행수단, 국제적 협업(global partnership)을 중시한 다. 정부뿐만 아니라 기업을 포함한 민간부문도 중요한 참여주체가 된
International Centre for the Prevention of Crime, International Report On Crime Prevention and Community Safety: Trends and Perspectives(ICPC,2010):1.
455) United Nations Guidelines for the Prevention of Crime, para.16.
456) United Nations Guidelines for the Prevention of Crime, para.10.
457) https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld ; 지속가 능발전목표는 2001-2015년 새천년발전목표 (Millenium Development Goals)에 이 어 2016년부터 2030년까지 추진할 새로운 발전목표로서 2015년 9월 25일 유엔 개발정상회의에서 채택되었다. 새천년발전목표를 계승하여 새로운 발전상을 제시 한다는 점에서 포스트-2015 발전의제 (Post-2015 Development Agenda) 또는 2030 개발의제(The 2030 Agenda for Sustainable Development)라고도 한다.
(Economic and Social Council, Resolution 2002/13, annex paras.9, 16.)
458) UNODC, Accounting for Security and Justice in the Post-2015 Development Agenda, 7.; 김한균, “지속가능발전을 위한 형사정책,” 형사정책연구소식 138 (한 국형사정책연구원, 2015): 23.
다.459) 특히 17개 지속가능발전목표 중에서 제16목표인 ‘평화롭고 포용적 인 사회증진 및 법적 보호의 보장과 효과적이고 책임성 있으며 포용적인 사회제도 구축’ (Promote peaceful and inclusive societies for sustainable development, provide access to justice for all and build effective, accountable and inclusive institutions at all levels)에는 사회 평온, 법치와 함께 거버넌스가 핵심주제다.460) 이를 국내적으로 이행하기 위한 과제는 폭력 및 사망률 감소, 법치주의 실현제도로서 사법 개선, 정책결정 및 집 행과정 투명성 강화, 정보공개 범위 확대, 사회문제 해결에 있어서 인간 존엄실현에 부합되는 제도 모색이다.461)
본래 지속가능발전은 경제와 환경 분야 의제였는데, 지속가능발전이 목 표로 하는 삶의 질은 안전 없이는 향상될 수 없고, 범죄방지 없이는 안 전의 질이 확보될 수 없기 때문에 범죄방지는 지속가능발전 전략의 일부 로 인정되기에 이른다. 지속가능발전의 책임을 지역사회가 공유해야 하 는 것처럼, 범죄방지에 대한 책임도 공유되어야 하고, 환경개선을 위해 협업과 공적 책임성의 전략이 필요하듯이 안전환경 확보를 위해서도 협 업과 공적 책임성의 전략이 필요하다.462) 실제 지속가능발전사회 개념이
459) 김한균, 지속가능발전을 위한 형사정책, 25.; 유웅조, “유엔 지속가능발전목표의 주요내용과 한국의 대응과제,” 이슈와 논점 1069 (서울: 국회입법조사처, 2015) ; 김인, “국내 이행 세부목표와 지표설정방향,” 「2030 개발의제 시대의 지속가능발 전목표와 이행전략」세미나, (국회입법조사처, 2015.10.8.))
460) 제16목표의 10개 세부목표 및 2개 이행수단 목표는 다음과 같다. 16.1 모든 형 태의 폭력과 사망률 감소; 16.2 아동학대와 착취 등 모든 형태의 아동대상 폭력 근절; 16.3 국내적 국제적 법치주의 증진과 사법서비스 접근성 보장; 16.4 2030 년까지 불법자금과 무기유통 감축, 불법자산환수 강화, 모든 형태 조직범죄 대처;
16.5 모든 형태의 부패 및 뇌물 감소; 16.6 효과적이고 책임성 있으며 투명한 제도 발전; 16.7 대응적이고, 포용적이며, 참여적이고 대변적인 의사결정 확보;
16.8 글로벌 거버넌스 제도에서 개발도상국 참여 확대강화; 16.9 2030년까지 출 생등록을 비롯한 법적 신분 부여; 16.10 국내법 및 국제규범에 따른 기본적 자 유 보호와 공적 정보접근권 보장; 16.a 테러와 범죄 대처와 폭력방지를 위한 모 든 단계, 특히 개발도상국에서의 역량 구축을 위한 국제협력 및 국내유관기관 강 화; 16.b 지속가능발전을 위한 차별방지법과 정책 집행 및 증진. 지속가능발전목 표의 형사정책 연관성에 관하여는 김한균, 지속가능발전을 위한 형사정책, 26-27.
461) 정혜주, “국내 이행과제”, 「2030 개발의제 시대의 지속가능발전목표와 이행전 략」세미나, (국회입법조사처, 2015.10.8)
462) John Glasson/Paul Cozens, “Making communities safer from crime: An undervalued element in impact assessment”, Environmental Impact
범죄방지와 연결된 경우가 후술할 범죄예방 환경설계(Crime Prevention
Through Environmental Design)463)다. 안전하고, 주민 스스로 안전하다는
믿음이 있고, 타인도 안전하다고 인정하는 지역사회가 지속가능발전사회 다.464)
따라서 안전거버넌스는 지속가능하게 발전하는 사회여부를 보여주는 지 표로서, 인간존엄 실현에 부합되는 방향으로 범죄를 비롯한 사회문제 해 결을 제도화할 것과 형사정책을 포함한 안전정책의 공적 책임성 및 투명 성을 요청한다.
제4절 형사정책의 협치적 재구성
앞서 안전거버넌스 논의로부터 협치적 형사정책의 방향을 지속가능한 안 전공동체, 민주적 안전거버넌스 관점에서 살펴보았다. 형사정책을 협치적 으로 재구성한다는 의미는 무엇일까? 20세기 말부터 21세기 초기까지 영 국(잉글랜드 및 웨일즈) 형사사법개편과 형사정책 변화양상은 범죄의 대 중정치화와 위험사회 형법 현상이 안전기획으로 수렴되고, 그와 관련하 여 예방과 관리, 민관협력을 주요내용으로 하는 개편과 변화를 도출해 내는 상황을 비교적 일관되게 명시적으로 보여준다. 영국의 형사사법 개 편전략과 정책은 형사정책의 효과성과 신뢰도를 높이는데 목표를 두고 있으며, 위험예방과 관리, 민관협력의 진전된 형태로서 시민참여나 민영 화까지 검토하는 방향으로 나아갔다.
이러한 변화의 중심개념은 ‘거버넌스’로서 국가와 시민사회 및 시장과의 관계변화, 사회로부터 공동체(지역사회)로의 관점이동, 지역내 위험과 안 전관리에서 개인과 집단책임의 강조, 공공서비스와 정책형성 및 집행에 서의 새로운 관리형태 등장이 특징이다. 형사사법 개혁에서도 중앙집권 적 위계적 구조보다 연결망으로 강조하는 형태로 거버넌스의 특징이 반
Assessment Review 31 (Elsevier, 2011):26-27.
463) 본 논문의 제4장 제1절 II.
464) Paul M.Cozens/Greg Sarille/David Hillier, CPTED: a review and modern bibliography, Property Management 23(5), (Emerald Publishing,2005): 343.