협치에서 시민참여는 정부의 독점적 국정운영이 시민과 역할을 공유하는 형태로 전환됨을 뜻한다.119) 상호협력과 참여 주체는 정부와 공공기관을 비롯해 시민, 자치조직, 민간단체, 기업 등 다양한 기능과 이해관계를 가 진다. 어떤 가치와 어떤 절차에 근거해 협력하고 참여하는지 규정되지 않은 채 단지 협력과 참여만으로는 좋은 협치가 보장되지 않는다. 시민 참여가 정책결정, 집행자에게 형식적으로 이용될 경우 오히려 문제를 키 운다. 협치 과정에서 참여의 질은 갈등관리 비용을 불필요하게 키울수도 효과적으로 줄일 수도 있다.120) 공공 문제를 해결하기 위한 협치 공간에 정부의 주도나 민간기업의 이해관계가 과도하게 개입되어서는 안된다.
뿐만 아니라 협치에서 시민참여가 도덕적 차원에 그쳐서도 안된다. 참여 하는 시민은 공익에 관심을 가지고 공적 문제를 민주적으로 심의하는 능 력을 가진 비판적 시민이다. 이러한 시민은 홀로 자유로운 개인이나, 시 장 행위자인 소비자, 또는 집단의 개별 구성원과 구별된다.
시민사회 중심적 협치 유형에 해당하는 참여적 정부 모형에서는 정치적 이고 민주적인 집단적 기제, 즉 참여를 추구한다. 공공부문에서 서비스를
118) 서울 도시재생 포털(https://uri.seoul.go.kr/surc/seoulInfo/aboutURC.do); 저이용 저개발중심지역, 쇠퇴낙후산업 지역, 노후 주거지역 등으로 특화하고 서울시 도시 재생지원센터의 지원하에 지역활동가, 지역주민회의, 지역기업과 협업하여 13개 지역에서 도시재생사업을 진행하고 있다. (https://uri.seoul.go.kr/surc/
propProgress/ businessOneStep.do, 2016년 11월1일 검색) 119) 공동성/정문기 편, 한국 거버넌스 사례연구, 54.
120) 공동성/정문기 편, 한국 거버넌스 사례연구, 48.
실질적으로 다루는 공무원과 고객인 시민들이 공공 프로그램의 실제에 대한 정보와 통찰력을 더 훌륭하게 갖고 있다고 본다. 따라서 정부의 기 능향상을 위해서는 정책결정과정에서 배제되어 있었던 일선 공무원, 시 민개인과 집단의 참여를 활성화해야 한다. 효과적 참여를 위해 공공정책 관련 정보를 공유해야 하며, 정책결정과 권한의 상향적 개방이 이루어져 야 한다. 공공정책의 결정은 시민과 정부 사이의 대화과정을 통해 이루 어져야 한다. 다양한 집단의 참여는 정책결정에서 공공-민간연결망 협의 를 강조하게 되고, 관료화와 사익추구를 막을 수 있다.121)
이는 필연적으로 민주화를 전제한다. 국가와 시민사회 사이에 불평등한 권력관계가 엄연히 존재하고 있는 상황에서는 다양한 주체간 참여와 협 력보다는 새로운 갈등과 문제를 일으킬 수 있기 때문이다. 뿐만 아니라 정보와 자원 측면에서 우위에 있는 기업이나 이익집단이 시민사회를 대 변하고 정부에 영향력을 행사할 경우 특정 이익이 공익을 해칠 위험이 있다. 거버넌스가 추구하는 가치가 오히려 위협받게 된다. 시민중심적 거 버넌스는 시민사회의 능동적 역량을 키워나가는 기회를 넓힌다는 점에서 는 의미가 있다. 122)
참여민주주의 이론에 따르면, 참여는 사회 의사결정 결과에 영향을 미치 려는 사회 구성원의 행동이다. 참여는 시민이 공동선에 근거한 원칙을 수용함으로써 자기개발과 성숙을 가능케 해 준다. 사회구성원의 공익 추 구 도구로서 가치도 있다. 참여민주주의 발전의 핵심공간은 공동선을 위 해 활동하는 조직이다. 참여민주주의는 시민참여를 통해 사회적 불평등 구조를 허물고 사회자원에 공평하게 접근할 수 있도록 한다.123) 그 근거 는 참여의 근접성 가설(proximity hypothesis)124)로 설명한다. 즉 시민이
121) 김석준 외, 거버넌스의 이해, 40-41.
122) 김석준 외, 거버넌스의 이해, 41-42.
123) 임의영, 행정의 새로운 개념으로서 거버넌스에 대한 비판적 고찰, 72-73.; 김미 경, “참여적 정부모형과 뉴거버넌스”, 사회과학연구 12, (상명대학교, 2000):7-8.;
Tobias Singelstein/Peer Stolle, 안전사회, 143.
124) Ronald Mason, Participatory and Workplace Democracy: A Theoretical Development in Critique of Liberalism, (Carbondale: Southern Illinois University Press,1982):76-84.; Carole Pateman, Participation and Democratic Theory, (Cambridge: University of Cambridge Press, 1970): 45.
주로 활동하는 공동체 공간이나 조직 참여경험은 다른 공동체 활동에로 옮겨간다. 일상 생활에서 참여경험은 결국 개인의 정치적 참여역량과 형 태에 큰 영향을 미친다. 공익을 추구하는 다양한 조직에 참여한 경험은 다양한 사회 문제들에 대한 민주주의적 사고와 실천 역량을 높이는데 기 여한다.
한편 신자유주의 이론에서는 개인이 자신을 기업처럼 경영하고 그 결과 를 전적으로 자기책임으로 감수해야 한다고 본다. 시민참여를 ‘투자적 시민사회’ 개념으로 이해한다. 시민이 자기 삶과 공동체 생활을 위해 제 공할 수 있는 모든 권한과 능력을 포함하는 자원을 투자할 책임이 있다 는 것이다. 이러한 자원에는 물질적 자원뿐만 아니라 자원참여와 같은 시간, 도덕적 사회적 자원, 지식과 같은 인지적 자원도 포함된다. 시민사 회의 중요한 표상으로서 투자는 사회 지속을 보장한다.125) 다만 공동체 의 공적 문제 해결을 위한 협치에서 책임을 강조하는 방향의 시민참여는 자기책임보다는 연대책임의 의미다. 도덕적 차원에서의 당위에 호소하는 시민참여는 현실성이 없다. 경제 개념을 차용한 시민참여 논의는 현실적 합성 측면에서 의미가 있다.
또한 시민참여와 참여민주주의의 핵심고리는 정보다. 정보가 투명하게 공개되고 공유되어야 한다. 특히 공공영역에서 시민의 책임 있는 참여를 위해서는 자유로운 정보 흐름, 그리고 정부와 시민 사이 적극적 대화가 보장되어야 한다. 정보 유통에 대한 제약은 공공영역을 심각하게 훼손하 고 공공정책에서 소외된 집단 배제를 악화시킨다.126) 권력의 분배가 불 평등하고 정보에 대한 접근이 불충분하거나 왜곡될 경우 공동체의 형태 와 가치가 왜곡될 위험이 있다. 공적 참여에서도 불평등은 엄연히 존재 한다. 더 부유하고 교육수준이 높은 시민일수록 사회운동, 시민조직에 참 여도가 높다.127) 물론 이러한 참여는 시민참여의 활성화를 이끄는 바람 직한 일이지만, 이들만의 참여, 그리고 참여의 차이는 지역사회의 의사결
125) 이문수, 통치, 통치성, 거버넌스 그리고 개인의 자유, 84-85.; Paul Nolte, 위험 사회와 새로운 자본주의,371-372.
126) Michael Edwards, 시민사회, 131. 195.
127) Michael Edwards, 시민사회, 99,105-106.
정과 집행과정을 독점하거나 왜곡할 수 있다. 시민조직 그 자체 관료화 또는 이익집단화 될 가능성도 있다.128) 범죄방지와 피해회복 정책의 경 우 가장 취약한 피해자 집단이 오히려 소외될 수 있다.
그리고 시민참여는 비참여적 상태에서 형식적 참여로, 그리고 시민권력 단계로 진전된다. 비참여적 상태에서 시민은 정부행정의 대상일 뿐이다.
정부기관 중심 위원회를 만들고 시민대표를 위원에 포함시키고 정부의 설명을 듣는 역할에 머물게 한다. 정부가 여론을 만들거나 시민참여 형 식을 취해 불만을 달래거나 정부가 노력했다는 명분을 만드는 행태다.
형식적 참여단계에서는 정보제공, 자문수렴, 회유가 내용이다. 시민참여 를 통해 정보를 제공하지만 일방통행이어서 정보공유보다는 홍보다. 자 문수렴은 공청회, 시민제안, 만족도조사, 주민의견조사 등을 통해 이루어 지는데, 참여도는 조사응답자수, 홍보물배포 규모, 교육 횟수로 측정된다.
시민사회 영향력이 커질수록 각종 위원회, 심의절차에 전문가와 시민위 원을 포함시킨다. 시민 의견을 청취하지만 정부가 사전 준비한 결론을 도출하는 방식으로 진행된다. 실질적 의미에서 시민참여로 평가하기 어 려운 단계다.129) 그런 점에서 한국사회에서 공공정책 분야 시민참여는 형식적 참여에서 더 진전이 필요한 상태다.