제8권 특집호 1999
김대중행정부의 규제개혁 평가
총 론 / 한광석 ··· 3
공정거래위원회 규제개혁 평가 / 한광석 ··· 23
금융감독위원회 규제개혁 평가 / 강철준 ··· 45
건설교통부 규제개혁 평가 / 배순석 ··· 69
과학기술부 규제개혁 평가 / 조동호 ··· 89
교육부 규제개혁 평가 / 권미수 ··· 101
노동부 규제개혁 평가 / 사공영호 ··· 117
농림부 산림청 규제개혁 평가 / 이동필 ··· 143
문화관광부 문화재관리청 규제개혁 평가 / 권미수 ··· 181
법무부 규제개혁 평가 / 사공영호 ··· 209
보건복지부 식품의약품안전청 규제개혁 평가 / 박길동 · 227
재정경제부 규제개혁 평가 / 강철준 ··· 291
정보통신부 규제개혁 평가 / 이명호 ··· 311
해양수산부 해양경찰청 규제개혁 평가 / 이승우 ··· 339
행정자치부 경찰청 규제개혁 평가 / 김태윤 ··· 379
환경부 규제개혁 평가 / 곽대종 ··· 415
국방부 외교통상부 통일부 규제개혁 평가 / 한선옥 ··· 435
규제개혁의 과제와 방향 / 김종석 ··· 453
총 론 3
총 론
한 광 석
(한국경제연구원)
정부규제는 1980년대까지 정부주도하의 급속한 경제발전을 이룩하기 위한 중요한 정책도구로 사용되었다. 그러나 정보화․세계화의 물결 속에 경제․사회가 복잡해짐 에 따라 정부의 정책실패는 증가하게 되었고 시대에 맞지 않는 구태의연한 경제․사회 제도는 개인과 기업의 발전을 방해하기에 이르렀다. 과거와는 달리 분권화된 민간부문 이 정보화 사회에서 복잡하고 수많은 정보를 효율적으로 처리하고 급변하는 경제․사 회환경에 적응하는 능력에 있어서 정부보다 훨씬 우월하게 되었다. 그리고 세계화에 따라 국경의 의미가 퇴색하고 개인과 기업은 세계 속의 무한경쟁에 직면하게 되었다.
이제 정부는 민간부문이 자율성과 창의성의 토대 위에서 세계적인 경쟁력을 갖도록 경제․사회환경을 조성하는 역할을 하는데 주력해야 할 것이다. 이러한 여건조성을 위해서 정부는 규제개혁에 최선을 다하는 것이 시급하다.
규제개혁은 과거에도 이루어졌으나 그 효과는 미미하였다. 그러나 현 정부는 시대적 요청을 깊이 인식하고 IMF 관리체제하의 경제위기를 극복하기 위하여 정부출범직후 규제개혁을 과거와는 전혀 다른 방식으로 추진하였다. 정부는 출범직후인 1998년 3월 규제개혁의 법적 장치로서「행정규제기본법」을 공포하고 이에 따라 1998년 4월 규제 개혁 추진기구로서 대통령직속의 민관합동기구인 규제개혁위원회를 발족하였다. 1998 년 6월부터 11월초까지 규제개혁위원회는 심사소위원회, 분과위원회, 본 위원회의 3단 계 심사절차를 통하여 정부 각 부처가 등록․제출한 자체 규제정비계획을 심사하여 규제총수 11,125건 중 5,430건(48.8%)을 폐지하고 2,411건(21.7%)을 개선하였다.1)
1) 이 규제개혁백서 통계(예 : 총수 11,125건)는 본 연구의 통계(예 : 총수 11,153건)와 약간의 차이가
총 론 5
이와 같은 정부의 적극적인 규제개혁 추진에 따라 규제총수의 절반정도가 감소되었 고 그 동안 성역으로 여겨지던 일부 규제들도 폐지되었다. 또한 여러 부처와 여러 법령 이 복잡하게 얽혀 있어 개혁이 어렵던 15개 분야의 핵심규제를 규제개혁위원회가 부처 간의 이해를 조정하여 효과적으로 개선하였다.
이렇게 규제개혁이 일차적으로 마무리되었고 현 정부의 출범이 1년이 지나 잔존규 제에 대한 제2차 규제개혁을 시작하려는 시점에서 제1차 규제개혁의 실질적 성과가 어느 정도인지 평가해 보는 것은 의미있는 작업일 것이다. 규제총수의 감소 등 수량적 인 결과에 의해서만 규제개혁의 성과를 평가할 경우 정부의 규제개혁은 상당한 성과를 달성한 것으로 볼 수 있다. 이와 같이 수량적으로 많은 규제들이 폐지 또는 개선되었음 에도 불구하고 규제개혁 체감지수는 여전히 낮다는 비판이 존재하고 있다. 그 이유는 첫째 규제개혁이 정부와 국회의 필요한 절차를 거쳐서 실질적으로 집행되는 데 상당한 시간이 필요하고, 둘째 일반국민과 기업이 직면하는 규제가 각각 다를 수 있으며, 셋째 규제개혁 후에도 새로운 규제가 추가되었을 뿐만 아니라, 넷째 각부처가 등록에서 누 락시키거나 여러 규제를 한 규제로 묶어 등록한 경우도 있기 때문이다.2)
그러나 이들보다 더 중요한 이유는 규제개혁위원회가 발표한 수량적인 규제개혁의 결과가 핵심적인 규제와 사소한 규제의 중요도와 규제수준을 모두 동일하게 간주하고 있다는 사실에 있을 것이다. 다시 말해서, 1998년 규제개혁에서 정비된 8천건에 가까운 규제에는 중요도나 규제수준이 낮아 규제개혁의 영향을 받는 국민이나 기업의 수가 적거나 일반국민과 기업의 부담을 크게 덜어주지 못하는 규제사안이 상대적으로 많았 기 때문에 등록규제의 70%를 폐지 또는 개선한 규제개혁에 대한 체감지수가 낮다고 할 수 있다.
본 연구는 정부가 발표한 규제개혁성과의 이와 같은 문제가능성 설명하기 위하여 정부 각 부처의 규제정비계획에 등록되어 있는 11,153건의 규제사안의 품질을 중요도 와 규제수준의 측면에서 평가하였고 이를 기초로 각 부처별 규제개혁의 과제와 방향을
있는데 그 주된 이유는 규제개혁백서에서 제외한 정보통신부의 심사보류규제 28건을 포함하였기 때문이다.
2) 예를 들어, 건설교통부 규제 중 건설산업기본법의 규제 7건을 포함한 123건의 미등록규제 가 추가로 등록되어 1999년 6월 말 현재 심사 중에 있다.
제시하였다.
Ⅱ. 연구방법
규제개혁을 평가하기 위해서는 객관적인 자료와 평가기준이 필요하다. 우선 본 연구 에서는 1998년 11월에 완료된 규제개혁위원회의 각 부처별 최종심사결과를 이용하여 현 정부규제의 규제총수와 규제내용을 조사하였다.3) 다음으로 평가기준으로 규제개혁 의 경제․사회적 비용과 편익을 고려할 수 있다. 과연 얼마만큼 중요하고 경제․사회 적 효과가 큰 규제개혁을 이룩하였는지를 평가하기 위하여 각 규제사안에 관한 규제개 혁의 경제․사회적 비용과 편익을 계산해야 하겠지만 1만 여건에 달하는 규제사안의 비용과 편익 또는 그 영향의 정도를 단기간에 분석적으로 평가한다는 것은 불가능한 작업일 것이다. 이에 대한 대안으로 전문가를 대상으로 개별사안에 대한 설문조사를 하는 방법도 고려해 볼 수 있으나, 1만 여건의 서로 다른 사안들을 설문조사하기 위해 서는 상당한 숫자의 전문가가 필요하고 거기에 따른 시간과 예산이 필요할 뿐만 아니 라 그에 상응하는 객관적인 결과를 기대하기도 어렵다고 생각되었다.
이러한 점을 고려하여 본 연구에서는 규제개혁심사 현장에 직접 참여했던 규제전문 가들의 경험과 식견에 의존하는 평가방법을 채택하였다. 즉, 규제개혁 현장에서 규제 사안을 일일이 검토하고 심사했던 규제개혁위원회 전문위원과 규제개혁위원회의 심 사소위원회에 참여했던 전문가들을 주축으로 규제개혁평가단을 구성하였고 평가위원 들이 심사에 참여했던 해당부처의 각 규제사안을 일일이 평가하였다. 규제개혁의 품질 을 측정하기 위하여 평가기준을 각 규제사안의 중요도와 규제수준으로 정했다. 규제전 문가들은 규제를 평가함에 있어 분석적인 평가기법를 사용하는 것이 아니라 전문가로 서의 경험과 식견에 의해 규제사안의 중요도와 규제수준을 평가하였다. 우선 각 규제 의 중요도를 최상(7점), 상(5점), 중(3점), 하(1점), 비규제(0점) 등 5단계로 분류하였고
3) 따라서 품질인증제도에 관한 규제 등과 같이 11월 초 이후 추가적으로 정비된 경우는 고려대상으로 하지 않았고 법률개정을 통해서 규제개혁이 이루어져야 할 경우도 국회통과 여부를 이 연구에서는 고려하지 않았다.
총 론 7
규제수단의 강약에 따라 규제개혁 전과 규제개혁 후 각각에 대한 규제수준을 0점부터 5점까지 6단계로 평가하였다.
이 평가방법은 평가자의 주관에 의존할 수밖에 없기 때문에 객관적인 최소한의 평 가기준을 마련하고 이에 근거하여 각 분야에서 2인의 규제전문가가 독립적으로 평가 할 수 있도록 하였다. 여전히 한계가 있기는 하지만 시간과 비용의 제약 하에서 이것은 규제개혁의 품질을 평가하는 데 가능한 최선의 방법이라고 생각하였다.
Ⅲ. 평가기준
규제전문가로 구성된 규제개혁평가단이 각 규제사안의 품질을 평가하는 데 개인의 주관적 판단을 최대한 배제하고 평가의 신뢰도를 높이기 위하여 본 연구에서는 규제개 혁위원회 전문위원과 여타 규제전문가들의 의견을 수렴하여 평가기준을 마련하였다.
평가기준은 규제영향의 범위에 따른 중요도, 규제의 준수비용의 정도를 측정하는 규제 수준, 규제개혁에 대한 이익집단의 저항과 규제개혁의 필요성에 따라 분류한 규제의 특성 등으로 구성되었다.
1. 중요도
규제의 중요도는 규제영향의 범위, 즉 규제로 인한 비용과 그 규제에 의해 영향을 받는 피규제자수 등을 고려하여 5등급으로 구분하였다. 즉 우선 상(5점), 중(3점), 하(1 점)로 나누고 중요도 5점에 해당하는 규제 중 택지소유제한, 사업자단체설립허가 등 국민적 관심이 크고 논쟁이 많았던 것은 중요도를 더 높게 평가하여 최상(7점)으로 평가하였다. 또한 규제가 존재하든 폐지되든 상관이 없을 정도로 규제의 중요성이 거 의 없거나 수수료, 과태료, 연체료 등 행정질서법과 같이 명백히 규제가 아닌 것 등은 무규제로 처리하여 최하(0점)로 평가하였다. 또한 상위규제가 폐지되어 하위규제가 자 동으로 폐지되는 것은 상위규제의 중요도를 정상적으로 평가하고, 부수적인 하위규제 의 중요도는 상대적으로 낮게 또는 0점으로 평가하였다.
<표 1> 중요도 평가기준
평점 기 준
7점
- 다음에 해당하는 규제 중 규제영향의 연간비용이 100억 이상/피규제자수가 연간 100만 명 이상이 되는 규제로서 국민적 관심이 크고 논쟁이 많았던 규제
∙ 공정거래규제, 경제력집중억제 규제, 중소기업보호규제, 소비자보호규제
∙ 수도권집중억제 규제, 투기억제규제
∙ 외자도입규제
∙ 경쟁제한규제 : 인허가, 사업범위제약, 기술개발 및 경역혁신 제약
∙ 가격, 물량규제
∙ 고용의무 규제
∙ 환경보호 규제
∙ 산업안전/근로자보호규제
∙ 산업육성 및 보호 규제
5점
- 다음에 해당하는 규제로서 규제영향의 연간비용이 100억 이상/피규제자수가 연간 100만 명 이상이 되는 규제
∙ 공정거래규제, 경제력집중억제 규제, 중소기업보호규제, 소비자보호규제
∙ 수도권집중억제 규제, 투기억제 규제
∙ 외자도입규제
∙ 경쟁제한규제 : 인허가, 사업범위제약, 기술개발 및 경역혁신 제약
∙ 가격, 물량규제
∙ 고용의무 규제
∙ 환경보호 규제
∙ 산업안전/ 근로자보호규제
∙ 산업육성 및 보호 규제
3점
- 다음에 해당하는 규제로서 규제영향의 연간비용이 50∼100억/피규제자수가 연간 50∼
100만 명인 규제
∙ 경쟁제한규제 : 인허가, 사업범위제약, 기술개발 및 경역혁신 제약
∙ 가격, 물량규제
∙ 고용의무 규제
∙ 환경보호 규제
∙ 산업안전/ 근로자보호규제
∙ 산업육성 및 보호 규제
1점
- 다음에 해당하는 규제로서 규제영향의 연간비용이 50억 미만/피규제자수가 연간 50만 명 미만인 규제
∙ 행정절차적 규제
∙ 기타
0점
∙상위규제가 폐지되어 자동으로 폐지되는 것은 상위규제의 중요도를 정상적으로 평가하 고, 부수적인 하위규제의 중요도는 상대적으로 낮게 또는 0점으로 평가한다.
∙규제가 존재하든 폐지되든 상관없을 때는 중요도를 0점으로 한다.
∙명백히 규제가 아닌 것은 중요도를 0점으로 한다.
총 론 9
2. 규제수준
규제수준이란 특정 규제가 개인 또는 기업의 자유로운 의사결정을 얼마나 왜곡시키 는가 하는 정도를 나타내는 것이다. 다시 말해서 그 규제를 준수하기 위해서 피규제자 가 부담해야 하는 비용(준수비용)의 정도를 나타내는 것이다. 규제수준은 준수비용의 정도에 따라 최저 0점(무규제)으로 시작하여 최고 5점까지 평가하기로 하였다. 그러나 규제수준이 높다고 해서 규제개혁의 필요성이 강한 것은 아니다. 예를 들어 환경, 금융 감독 등에서 규제가 반드시 필요한 부문에서는 규제수준이 높다하더라도 규제를 유지 해야 하는 경우가 있을 수 있다.
규제수준의 변화로 규제개혁의 정도를 계산하기 위해 개혁 전 규제수준과 개혁 후 규제수준을 모두 평가하였다. 1999년 이후에 개선 또는 폐지될 예정인 규제는 존치규 제로 분류하여 개혁 전 규제수준과 개혁 후 규제수준이 같은 것으로 평가하였다. 또한 규제절차가 간소화(기간단축 및 연장, 서류간소화, 관행개선 등)되었으나 그 정도가 아 주 미미한 경우, 하부기관 또는 민간기관으로 규제가 위임되어 규제집행기관이 변경 또는 규제법령이 변경되었을 경우, 중복규제가 일부만 폐지되는 경우에는 규제수준은 변화가 없는 것으로 평가하였다.
<표 2>에서 진입규제와 기준설정을 전형적인 예로 들어 규제수준에 대한 평가기준 을 예시하였다. 그러나 용어자체보다는 실질적인 규제수준을 평가했다. 즉, 진입규제 또는 비진입규제에서 위와 같은 인허가, 승인, 등록 등의 용어가 사용되어 있다 하더라 도 규제의 내용을 파악하여 실질적인 규제수준을 평가했다. 예를 들어, 비진입규제에 서 승인은 제출 등의 낮은 수준의 규제에 해당하는 경우가 많으므로 이를 신중히 검토 하여 평가했으며, 변경사항 등록 등도 실질적으로 신고이므로 신고에 준하여 평가했 다. 이와는 반대로 신고로 되어 있지만 실질적으로 등록 또는 인허가에 해당하면 등록 또는 인허가에 준하여 평가했다. 또한 애매 모호한 표현으로 규제자의 재량권 남용이 우려되는 경우에는 규제수준이 상대적으로 높은 것으로 평가하였다.
<표 2> 규제수준에 대한 평가기준 예
평점 진 입 규 제 기 준 설 정
5점 ∙ 승인(인허가, 면허, 특허, 지정, 승락) ∙ 사실상 금지기준으로 작용할 경우 4점 ∙ 규제사항이 적은 승인
3점 ∙ 등록(검증, 확인, 증명) ∙ 절반정도 제약성 2점 ∙ 규제사항이 적은 등록
1점 ∙ 신고(제출, 교부, 보고, 통지) ∙ 기준은 있으나 거의 제약기능이 없을 경우
0점 ∙ 무규제 ∙ 무규제
3. 특 성
규제자(공무원), 피규제자(규제수혜자), 국민, 여론 등의 저항 정도와 개혁의 필요성 을 고려하여 규제의 특성을 Ⅰ∼Ⅳ 4가지 경우로 분류하였다.
규제의 실효성이 약하고 부작용이 심한 경우, 주식의결권 제한, 토지거래제한 등과 같이 규제로 인하여 기본적인 자유와 재산권의 침해받는 경우, 정치적인 이유 또는 국 민정서로 인해 규제의 왜곡이 심한 경우에 규제개혁의 필요성은 강한 것으로 평가하였 다. 개혁의 필요성은 소비자․기업․정부의 입장에서 판단하는 것이 아니라, 객관적인 입장에서 경제적 효율성 또는 후생증진을 위해 개혁이 필요한지의 여부를 평가하였다.
개혁필요성과 개혁저항에 대한 판단이 모호한 경우에는 각각 약한 것으로 평가하였다.
<그림 1>
개혁저항
강 약
개혁필요성
강 Ⅰ Ⅱ
약 Ⅲ Ⅳ
총 론 11
4. 규제정비율, 규제지수, 규제개혁률
이 연구에서는 실질적인 규제개혁의 정도를 측정․비교하기 위해 규제지수와 규제 개혁률 등을 정의하고 계산하였다. 규제지수는 해당부문 또는 전체규제가 우리 나라 경제․사회를 규제하는 정도를 나타내고 규제개혁률은 규제개혁 전․후의 규제지수 변화율을 나타낸다. 그 구체적인 계산방법은 다음과 같고 구체적인 예는 다음 쪽의 평 가표에서 다루었다.
(1) 규제정비율 : 규제정비율=100×(폐지건수＋개선건수)/총규제건수 (%)
(2) 전(후)규제지수는 중요도를 가중치로 고려하고 계산한 최고규제수준에 대한 상 대적인 규제수준 :
전(후)규제지수=100×∑[중요도×전(후)규제수준]/∑[중요도×5(최고규제수준)]
(3) 규제개혁률은 규제개혁전후 규제지수의 변화율 : 규제개혁률=100×[1-(후규제지수/전규제지수)](%)
(4) 전(후)단순규제지수는4) 중요도를 고려하지 않고 계산한 최고규제수준에 대한 상대적인 규제수준 :
전(후)단순규제지수 = 100 × ∑전(후)규제수준/∑5
(5) 단순규제개혁률은 규제개혁전후 단순규제지수의 변화율 : 단순규제개혁률=100×[1-(후단순규제지수/전단순규제지수)](%)
4) 여기에 ‘단순’을 붙인 이유는 중요도라는 가중치가 빠졌기 때문이다.
5. 평가표
다음의 평가표는 간단한 예로 규제개혁의 극단적인 경우를 상정하고 여러 평가지표 를 계산하였다. 총규제가 2건이고 첫째 규제는 존치되었고 둘째 규제는 폐지되었으므 로 규제정비율과 규제폐지율은 50%로 같다. 그러나 중요도가 7이고 규제수준이 5인 중 요성이 아주 크고 제약성이 강한 규제가 존치되었고 중요도가 1이고 규제수준이 1인 사소한 규제가 폐지되었을 때 상식적으로 규제의 50%가 개혁되었다고 말하기는 어렵 다. 그런데 중요도를 가중치로 한 규제개혁전과 규제개혁후의 규제지수는 각각 90, 87.5 로 규제개혁률은 2.8% 밖에 되지 않아 실질적인 규제개혁의 정도를 잘 나타내 주고 있 다. 중요도를 고려하지 않고 규제수준만 가지고 똑같은 계산을 했을 때 규제개혁 전 단순규제지수는 60에서 규제개혁 후 50으로 감소하여 단순규제개혁률은 16.7%가 된다.
<표 3> 평가표(예) 규 제
번 호 규 제 내 용 심사 결과 특성
중 요 도
규제수준
개선내용 및 평가이유 전 후
국세-1 주정제조면허제 신규면허 발급금지 존치 Ⅰ 7 5 5 진입규제이며 국민적 관심이 높은 사안
국세-27
부가가치세 과세 면세 유가공품 제조 자로서 매입세액 공제를 받고자 하는 자는 계측장치 설치의무
폐지 Ⅳ 1 1 0 실질적으로 의무사항 은 아님
1) 규제정비율 : 100×1/2=50(%)
2) 전규제지수 : 100×(7×5＋1×1)/(7×5＋1×5)=90 3) 후규제지수 : 100×(7×5＋1×0)/(7×5＋1×5)=87.5 4) 규제개혁률 : 100×(0.9-0.875)/0.9=2.8(%) 5) 전단순규제지수 : 100×(5＋1)/(5＋5)=60 6) 후단순규제지수 : 100×(5＋0)/(5＋5)=50
총 론 13
7) 단순규제개혁률 : 100×(0.6-0.5)/0.6=16.7(%)
Ⅳ. 규제개혁 평가
1. 규제정비 결과
규제개혁위원회가 적극적으로 규제개혁의 노력을 한 결과, 등록된 11,153건의 총규 제가 5,433건으로 감소하여 48.7%의 규제가 폐지되었고 또한 21.8%의 규제를 개선함 으로써 총규제 중 70.5%를 정비하였다. 이것은 1998년 11월초 규제개혁위원회의 최종 심사결과로서 그 이후 지금까지 규제개혁관련 법률안의 국회통과 여부는 고려하지 않 은 것이다.5) 또한 품질인증제도, 비업무용 토지제도 등과 같이 1998년 11월이후 정비 된 규제나 새로운 법령에 의해 추가된 규제도 고려되지 않았다.
<표 4> 규제정비결과
폐 지 개 선 존 치 규제정비 계
5,433 2,427 3,293 7,860 11,153
48.7% 21.8% 29.5% 70.5% 100.0%
주 : 이 결과는 규제개혁위원회 규제개혁백서 자료와 약간의 차이가 있다.
특히, 본 연구의 규제총수는 정보통신부의 심사보류규제 28건을 포함하였다.
이와 같이 수량적으로 많은 규제들이 폐지 또는 개선되었음에도 불구하고 규제개혁 체감지수는 여전히 낮다는 비판이 존재하고 있다. 그 이유는 첫째 규제개혁이 정부와 국회의 필요한 절차를 거쳐서 실질적으로 집행되는 데 상당한 시간이 필요하고, 둘째 일반국민과 기업이 직면하는 규제가 각각 다를 수 있으며, 셋째 규제개혁 후에도 새로 운 규제가 추가되었을 뿐만 아니라, 넷째 각부처가 등록에서 누락시키거나 여러 규제 를 한 규제로 묶어 등록한 경우도 있기 때문이다.
그러나 이들보다 더 중요한 이유는 규제개혁위원회가 발표한 수량적인 규제개혁의
5) 규제개혁백서에 의하면 총 340개의 규제개혁관련 법률안이 국회에 제출되었고 그 중 271개 법률안 이 1998년도에 국회를 통과하였으나 1999년 6월 말 현재 69개 법률안은 국회에 계류 중에 있다.
결과가 핵심적인 규제와 사소한 규제의 중요도와 규제수준을 모두 동일하게 간주하고 있다는 사실에 있을 것이다. 다시 말해서, 1998년 규제개혁에서 정비된 8천건에 가까운 규제에는 중요도나 규제수준이 낮아 규제개혁의 영향을 받는 국민이나 기업의 수가 적거나 일반국민과 기업의 부담을 크게 덜어주지 못하는 규제사안이 상대적으로 많았 기 때문에 등록규제의 70%를 폐지 또는 개선한 규제개혁에 대한 체감지수가 낮다고 할 수 있다.
본 연구는 이러한 가능성을 설명하기 위해 규제정비계획에 등록된 개별규제사안들 의 품질을 중요도와 규제수준의 측면에서 평가하였다.
2. 규제지수 및 규제개혁률
규제개혁 전 규제지수는 60.6이었으나 규제개혁 후 규제지수는 31.9로 감소하여 규 제개혁률이 47.3%로 나타났다. 중요도 등을 고려한 실제적인 규제개혁률이 50%이므 로 전체적으로 규제개혁은 잘 이루어졌다고 볼 수 있다. 다만 규제개혁률 47.3%는 규 제정비율 70.5%과 많은 격차가 있어 규제개혁의 실질적인 체감지수는 상대적으로 낮 을 수밖에 없다고 하겠다. 이것은 중요도와 규제수준이 낮은 규제사안이 상대적으로 많이 폐지 또는 개선되었다는 것을 시사하고 있다.
<표 5> 규제지수 및 규제개혁률
전규제지수 후규제지수 규제개혁률
60.6 31.9 47.3%
3. 중요도별 폐지, 개선, 존치율
중요도와 규제수준이 낮은 규제사안이 상대적으로 많이 폐지 또는 개선되었다는 것 을 <표 6>에서 더 명확하게 알 수 있다. 즉 이번 규제개혁에서 폐지 및 개선된 규제사안 들의 중요도는 상대적으로 높지 않게 나타나고 있다. 예컨대, 중요도 1점에 해당하는
총 론 15
규제의 폐지비율은 56.2%로 중요도 7점에 해당하는 규제의 폐지비율의 2배를 상회하는 등 중요도가 낮을수록 폐지비율이 높은 것으로 나타나고 있다.6) 반대로 규제의 존치비 율은 중요도가 높을수록 높게 되어 중요도 7에 해당하는 규제의 47%가 존치되었다.
<표 6> 중요도별 폐지, 개선, 존치비율
(단위 : %) 중 요 도
0 1 3 5 7 계
폐 지 42.2 56.2 46.7 37.3 27.1 48.7 개 선 20.8 17.3 25.4 29.9 26.0 21.8 존 치 37.1 26.4 27.9 32.9 47.0 29.5 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
4. 중요도별 전․후단순규제지수 및 단순규제개혁률
<표 7>에서 중요도별로 단순규제지수와 단순규제개혁률을 살펴보면 중요도가 낮 을수록 단순규제지수가 낮고 단순규제개혁률이 높게 나타난다. 다시 말해서 중요도와 단순규제지수는 양의 상관관계가 있고, 중요도와 단순규제개혁률은 음의 상관관계에 있음을 알 수 있다. 중요도 1점에 해당하는 규제의 전(후)단순규제지수는 40.7(17.5), 단순규제개혁률은 57.2%이고 중요도 5점과 7점에 해당하는 규제의 전(후)단순규제지 수는 각각 75.0(42.1), 82.7(57.8), 단순규제개혁률은 각각 43.9%, 30.1%를 보이고 있다.
중요도 1점, 5점, 7점에 해당하는 규제의 구성비가 각각 43.8%, 11.5%, 3.0%임을 고려 할 때 중요도 1점에 해당하는 규제의 개혁률은 상대적으로 훨씬 높다고 할 수 있다.
이는 앞에서 주장한 중요도와 규제수준이 낮은 규제사안이 상대적으로 많이 폐지 또는 개선되었다는 것을 다시 한번 입증한다고 볼 수 있다.
6) 중요도 0점에 해당하는 규제에는 과태료 등 행정질서벌이 포함되어 있어 존치비율이 중요도 1점에 해당하는 규제의 존치비율보다 높게 나타났다.
<표 7> 중요도별 단순규제지수, 단순규제개혁률
전단순규제지수 후단순규제지수 단순규제개혁률 구성비
0 33.3 18.9 43.1% 12.3%
1 40.7 17.5 57.2% 43.8%
3 59.5 28.5 52.2% 29.5%
5 75.0 42.1 43.9% 11.5%
7 82.7 57.8 30.1% 0.0%
5. 특성별 폐지, 개선, 존치의 비율
특성과 규제정비결과와의 관계를 살펴보면, 개혁필요성이 강한 경우(특성 Ⅰ, Ⅱ)에 는 폐지율이 50%를 상회하고 있고 개혁저항이 약한 경우 폐지율이 더 높았다. 개혁필 요성이 약하고 개혁저항이 강한 경우(특성 Ⅲ)에는 존치비율이 46.7%로서 반정도가 존치되었다. 개혁필요성과 개혁저항이 모두 약한 경우(특성 Ⅳ)에는 폐지뿐만 아니라 존치비율도 높은데 사소한 규제들도 많이 폐지된 반면에 존치된 과태료와 같은 행정질 서벌 중 많은 부분이 이 특성으로 분류되었기 때문이라고 볼 수 있다.
<표 8> 특성별 폐지, 개선, 존치 비율
(단위 : %) 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ 계
폐 지 51.4 65.6 29.8 44.2 48.7 개 선 27.1 21.3 23.5 19.5 21.8 존 치 21.5 13.1 46.7 36.3 29.5
계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
총 론 17
6. 특성별 중요도의 분포
특성과 중요도의 관계를 살펴보면 개혁저항이 약한 경우(특성 Ⅱ, Ⅳ)에는 50% 이상 이 중요도가 1점 이하이고 개혁저항이 강한 경우(특성 Ⅰ, Ⅲ)에는 60% 이상이 중요도 3점 이상으로 나타났다.
<표 9> 특성별 중요도 분포
(단위 : %) 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ 계
0 3.8 6.4 15.3 17.7 12.3 1 27.9 46.8 24.7 53.5 43.8 3 34.0 33.4 40.3 22.7 29.5 5 26.3 11.4 16.0 4.8 11.5 7 8.1 2.0 3.7 1.3 3.0
계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
7. 특성별 전․후규제지수, 규제개혁률
개혁필요성이 강한 경우(특성 Ⅰ, Ⅱ)의 규제개혁률(각각, 49.8%, 67.2%)이 개혁필요 성이 약한 경우(특성 Ⅲ, Ⅳ)의 규제개혁률(각각, 28.7%, 37.8%)보다 높았고, 개혁필요 성이 높은 경우 개혁저항이 약할 때 규제개혁률이 더 높아 특성 Ⅱ에 해당하는 규제는 규제개혁률이 67.2%로 가장 높았다.
<표 10> 특성별 전․후규제지수, 규제개혁률
전규제지수 후규제지수 규제개혁률
Ⅰ 75.2 37.8 49.8%
Ⅱ 61.4 20.2 67.2%
Ⅲ 63.0 45.0 28.7%
Ⅳ 53.0 32.9 37.8%
8. 부처별 규제개혁률
부처별 실질적인 규제개혁의 정도를 알아보기 위해서 규제정비율과 규제개혁률을 비교하였다. 규제정비율과 규제개혁률의 차이 정도를 나타내는 괴리율이 특허청과 금 융감독위원회의 경우에는 10% 미만으로 아주 작고 공정거래위원회, 국세청, 환경부, 행정자치부, 법무부, 해양경찰청, 기상청 등의 경우에는 50% 이상의 괴리율을 보이고 있다. 이는 특허청과 금융감독위원회가 실질적인 규제개혁을 수행하였고, 반면 50%
이상의 괴리율을 보이고 있는 부처들은 그렇지 못하였음을 시사하고 있다. 50% 이상 의 괴리율을 보이고 있는 부처들은 공정경쟁, 안전, 환경 등 당분간 불가피하게 존치할 수밖에 없는 규제가 상대적으로 많은 부처로서 실질적인 규제개혁을 못했음을 알 수 있으나 각 부처별 평가를 보면 알 수 있듯이 아직도 개혁해야 할 핵심적인 규제들은 많이 남아 있다.
총 론 19
<그림 1> 부처별 규제정비율과 규제개혁률(1)
0. 0 10 .0 20 .0 30 .0 40 .0 50 .0 60 .0 70 .0 80 .0 90 .0
공정거래위원회 금융감독위원회 건설교통부 과학기술부 교육부 국방부 노동부 농림부 문화관광부 법무부 보건복지부 산업자원부 외교통상부 재경부 정보통신부 통일부 해양수산부 행정자치부 환경부
부 처 명 비
율
규 제 정 비 율 규 제 개 혁 률
<그림 2> 부처별 규제정비율과 규제개혁률(2)
0. 0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0
경찰청 관세청 국세청 기상청 농촌진흥청 문화재관리국 병무청 보훈처 산림청 식품의약안전청 조달청 중소기업청 철도청 통계청 특허청 해양결찰청
부 처 명 비
율
규 제 정 비 율 규 제 개 혁 률
<표 11> 부처별 규제개혁률(1)
정량적 평가 정성적 평가 괴리율
폐지율 개선율 존치율 정비율 개혁이전 규제지수
개혁이후 규제지수
규제 개혁률
1-(개혁률/
정비율) 공정거래위원회 21.3 20.0 58.7 41.3 63.7 55.9 12.2 0.70 금융감독위원회 50.0 20.8 29.2 70.8 60.4 21.1 65.0 0.08 건설교통부 50.7 25.2 24.1 75.9 69.6 32.0 54.1 0.29 과학기술부 50.7 12.4 36.9 63.1 47.9 24.8 48.2 0.24 교육부 52.2 20.2 27.6 72.4 52.9 23.7 55.3 0.24 국방부 73.9 10.9 15.2 84.8 50.9 25.0 50.9 0.40 노동부 50.2 22.9 26.9 73.1 46.1 25.1 45.6 0.38 농림부 51.6 23.7 24.7 75.3 58.3 27.7 52.5 0.30 문화관광부 49.5 23.8 26.7 73.3 53.9 27.7 48.7 0.33 법무부 12.5 36.4 51.1 48.9 52.3 40.1 23.3 0.52 보건복지부 50.6 15.7 33.6 66.4 64.9 33.4 48.6 0.27 산업자원부 51.7 26.1 22.2 77.8 63.9 31.5 50.8 0.35 외교통상부 15.0 37.5 47.5 52.5 39.5 28.0 29.1 0.45 재정경제부 50.5 26.1 23.4 76.6 67.6 31.6 53.3 0.30 정보통신부 49.2 18.9 31.9 68.1 69.7 39.7 43.1 0.37 통일부 42.1 26.3 31.6 68.4 40.9 21.5 47.4 0.31 해양수산부 54.2 21.9 23.9 76.1 59.0 28.7 51.4 0.32 행정자치부 44.2 24.6 31.2 68.8 55.8 40.0 28.3 0.59 환경부 34.7 26.7 38.6 61.4 64.2 48.1 25.0 0.59 경찰청 37.7 23.8 38.5 61.5 59.1 41.9 29.0 0.53 관세청 53.0 20.7 26.3 73.7 36.6 15.8 56.7 0.23 국세청 25.9 51.9 22.2 77.8 68.6 51.0 25.6 0.67 기상청 50.0 10.7 39.3 60.7 59.4 49.4 16.8 0.72 농촌진흥청 50.0 42.9 7.1 92.9 48.6 15.7 67.6 0.27 문화재관리국 50.0 1.5 48.5 51.5 48.8 28.3 42.0 0.18 병무청 6.9 31.0 62.1 37.9 23.6 18.2 23.1 0.39 보훈처 51.7 13.8 34.5 65.5 27.5 13.0 52.9 0.19 산림청 51.4 29.7 18.8 81.2 54.2 25.3 53.3 0.34 식품의약안전청 51.1 17.7 31.2 68.8 84.1 44.9 46.6 0.32 조달청 63.0 33.3 3.7 96.3 37.0 13.8 62.7 0.35 중소기업청 52.8 18.0 29.2 70.8 67.8 29.9 55.9 0.21 철도청 52.6 19.3 28.1 71.9 57.4 26.8 53.2 0.26 통계청 70.0 20.0 10.0 90.0 50.6 18.8 63.0 0.30 특허청 54.7 14.7 30.7 69.3 54.1 18.5 65.9 0.05 해양경찰청 50.8 29.0 20.2 79.8 43.4 26.9 38.0 0.52 전 체 48.7 21.8 29.5 70.5 60.6 31.9 47.3 0.33
총 론 21
<표 12> 부처별 규제개혁률(2)
규제정비율 규제개혁률
정비율
순위 부 처 정비율
규제 개혁율
순위 구분
규제 개혁율
순위
부 처 규제 개혁률
규제 정비율
순위 1 조달청 96.3 5
50%
이상
1 농촌진흥청 67.6 2 2 농촌진흥청 92.9 1 2 특허청 65.9 20 3 통계청 90.0 4 3 금융감독위원회 65.0 18
4 국방부 84.8 16 4 통계청 63.0 3
5 산림청 81.2 10 5 조달청 62.7 1
6 해양경찰청 79.8 26 6 관세청 56.7 13
7 산업자원부 77.8 17 7 중소기업청 55.9 19
8 국세청 77.8 30 8 교육부 55.3 16
9 재정경제부 76.6 11 9 건설교통부 54.1 11
10 해양수산부 76.1 15 10 산림청 53.3 5
11 건설교통부 75.9 9 11 재정경제부 53.3 9
12 농림부 75.3 14 12 철도청 53.2 17
13 관세청 73.7 6 13 보훈처 52.9 26
14 문화관광부 73.3 18 14 농림부 52.5 12
15 노동부 73.1 23 15 해양수산부 51.4 10
16 교육부 72.4 8 16 국방부 50.9 4
17 철도청 71.9 12 17 산업자원부 50.8 7
18 금융감독위원회 70.8 3
30%
≀ 50%
18 문화관광부 48.7 14 19 중소기업청 70.8 7 19 보건복지부 48.6 25
20 특허청 69.3 2 20 과학기술부 48.2 27
21 식품의약안전청 68.8 22 21 통일부 47.4 23
22 행정자치부 68.8 29 22 식품의약안전청 46.6 21
23 통일부 68.4 21 23 노동부 45.6 15
24 정보통신부 68.1 24 24 정보통신부 43.1 24
25 보건복지부 66.4 19 25 문화재관리국 42.0 32
26 보훈처 65.5 13 26 해양결찰청 38.0 6
27 과학기술부 63.1 20
30%
미만
27 외교통상부 29.1 31
28 경찰청 61.5 28 28 경찰청 29.0 28
29 환경부 61.4 31 29 행정자치부 28.3 22
30 기상청 60.7 34 30 국세청 25.6 8
31 외교통상부 52.5 27 31 환경부 25.0 29
32 문화재관리국 51.5 25 32 법무부 23.3 33
33 법무부 48.9 32 33 병무청 23.1 35
34 공정거래위원회 41.3 35 34 기상청 16.8 30
35 병무청 37.9 33 35 공정거래위원회 12.2 34
참 고 문 헌
규제개혁위원회,『1998년도 규제개혁백서』, 1999.
이승철․한선옥,『규제완화 정책 평가』, 한국경제연구원, 1996.
김재홍․김일중․김정호․박찬일․이승철․홍성종,『정책적 규제 비판 : 규제완화의 성역 개방을 위하여』, 한국경제연구원, 1994.
공정거래위원회 규제개혁 평가 1
공정거래위원회 규제개혁 평가
한 광 석
(한국경제연구원)
1980년에 제정된 이후 공정거래법은 시장경제질서를 확립하는 데 중요한 역할을 해왔다. 경제 가 발전함에 따라 대기업이 정치․경제․사회에 미치는 영향력이 커지게 되면서 중소기업 등 경제적 약자를 보호하고 대기업의 시장지배력 남용을 억제하기 위하여 공정거래법은 보다 강력 한 규제로 작용하게 되었다.
시장이 정보화․세계화됨에 따라 기업의 경쟁력이 중요하게 되었고 이와 함께 기존의 공정거래법도 개혁할 필요성이 대두되었다. 그러나 공정거래규제에 대한 잘못된 인식으로 말미암아 공정거래법에 대한 규제개혁이 합리적으로 이루어지지 못했다. 공정거래법의 ‘공정거래’라는 용어로 인해 공정거 래법 안에 포함되어 있는 모든 내용은 바람직한 것으로 보일 수 있다. 또한 공정거래법의 목적도
“사업자의 시장지배적 지위 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고 부당한 공동행위 및 불공정행 위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써, 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모하는”것으로 되어 있어 대부분의 사람들에게 그 목적이 매우 이상적으로 보이기 때문에, 모든 공정거래제도는 규제가 아니라 시장질서를 위한 기본 규칙이라고 생각되기 쉽다. 사실, 규제개혁과정에서 공정거래위원회는 공정거래법이 시장질서를 위 한 최소한의 기본규칙이므로 규제가 아니라는 견해를 피력하였다.
이와 같은 규제자 및 일반대중의 인식, 대기업에 대한 일반대중의 비판적 정서, 이에 따른 정치 적 고려 등으로 정부는 공정거래규제에 대한 개혁을 다른 규제에 비해 상대적으로 등한히 하였 다. 공정거래위원회가 규제개혁위원회의 규제정비계획에 따라서 등록한 규제는 75개밖에 되지 않았는데 이 중 몇 가지 규제는 절차규정만 개선하였고 특수불공정행위에 관한 고시 중 일부를 폐지하거나 타법으로 이관하여 사실상 존치하는 행태를 보였다. 공정거래위원회는 등록규제 중 21.3%를 폐지하고 20.0%를 개선하여 총 41.3%의 규제를 정비했지만 중요도를 고려한 실질적 인 규제개혁률은 12.2%에 그쳐 총 35개 부처 중 최하위의 실적을 보이고 있다.
일반적으로 규제는 광의의 개념으로서 민간의 자유로운 활동에 정부가 개입하는 모든 종류의 제도를 말한다. 즉, 그 제도의 합리성과 정당성에 관계없이 법에 기록된 모든 규정은 규제로 분 류된다.1) 이 정의에 따르면 공정거래제도도 민간 경제주체의 자율적인 행위를 정부가 제한하는 1) 이러한 의미에서 볼 때 규제개혁에서 완전히 제외되어 있는 세금부과도 사실상 규제라고 할
공정거래위원회 규제개혁 평가 3
것이므로 명백히 규제인 것이다. 경제규제를 만들 때에는 반드시 경제질서의 유지라는 최소한 의 목적이 있게 마련이다. 그러므로 우리가 유지해야 하는 경제질서란 무엇인가에 대한 질문에 대한 대답이 결정된 후에야 비로소 어떤 규제를 개혁해야 하는지 판단할 수 있을 것이다. 우리 가 추구하는 경제질서는 경쟁을 통해 효율성을 제고하는 시장경제질서이고 규제개혁은 규제체 계가 새로운 시장경제질서에 맞도록 불필요한 규제를 정비하는 것이다. 예를 들어 금융감독규 제는 경제질서를 위해서 반드시 필요한 규제이지만 금융감독위원회는 IMF 관리체제가 시작된 이후 정보화․세계화 추세의 시장경제에 맞는 금융감독체계를 위해 불필요한 규제를 많이 정 비하였다. 공정거래규제도 이 원칙에서 예외가 될 수 없다. 공정거래위원회도 정부주도의 경제 질서에서 만들어진 공정거래규제 중 많은 부분을 정보화․세계화 추세에 있는 시장경제와 부 합되도록 개혁해야 할 것이다.
미국의 공정거래정책은 1970년대까지 구조주의자들의 주장에 근거하여 사소한 수평결합 및 수 직적 결합과 재판매가격유지, 판매지역제한, 배타조건부거래, 연계판매 등의 수직적 거래제한도 진입장벽이나 산업집중률의 상승을 초래한다는 이유로 불법화였다. 그러나 1980년대 이후에는 공정거래정책이 경제적 효율성의 증진에 목적을 두고 수직적 결합, 수직적 거래제한, 시장구조, 가격차별에 대해서는 거의 간섭을 하지 않고 다소 완화된 기업결합 가이드라인을 통하여 수평 적 결합에 대한 규제를 하고 있다.2) 이러한 변화를 가져오는 전기를 마련하는 데 Bork, Demsetz, Posner 등의 공정거래정책에 대한 법경제이론들이 지대한 공헌을 하였다.3) 우리 나라 공정거래법을 1970년대 이전의 미국의 공정거래정책과 유사하다고 할 수 있다.4) 이 제 우리 나라의 공정거래정책도 미국 공정거래정책의 변화를 거울삼아 경제적 효율성의 증진을 목표로 삼고 엄밀한 산업조직론 및 법경제이론에 근거하여 필요없는 규제는 폐지하고 규제해야 할 사항도 가능한 한 경쟁촉진과 경제적 효율성 증진에 기여할 수 있는 유인일치적incentive compatible 규제를 도입하도록 해야 할 것이다. 특히, 계약위반에 관한 규제는 민법과 상법에 의해 처리하고 기업결합의 제한은 세계시장에서 해당기업의 위치를 고려해서 판단해야 할 것이 다. 또한 수직적 거래제한은 산업조직론 및 법경제이론에서 유효한 경쟁수단으로 인정하고 있 으므로 상위기업이 속해 있는 시장이 경합적일5) 경우 이에 대한 규제는 폐지해야 하며 대규모 기업집단에 대한 규제는 그 목적이 경쟁력의 증진이므로 정책실패와 부패가 발생할 수 있는 직 접적인 규제보다는 진입장벽을 제거함으로써 시장에서의 무한경쟁에 의해 대규모기업집단의 경쟁력과 효율성을 제고하는 것이 바람직할 것이다.
이러한 관점에서 공정거래위원회는 정부의 진입규제를 포함한 진입장벽을 제거하여 시장경쟁 을 활성화하는 데 공정거래정책의 최우선목표를 두고 진입장벽이 제거됨에 따라 이와 관련된
수 있다. 예컨대, 특별소비세와 같은 특수목적세의 부과가 규제가 아니라고 할 수 있겠는가?
2) 이러한 공정거래정책의 변화는 법률개정에 의하지 않고 집행상 개혁으로 이루어졌다는 한계가 있다.
3) 예를 들어, Bork는 공정거래법이 수평적 거래제한, 즉 담합과 계획적 약탈만을 적용대상으로 삼고 정부에 의한 경쟁제한행위를 적용대상에 추가해야 한다고 주장하였다.
4) 실제로 공정거래위원회는 규제개혁과정에서 Chicago학파의 학설은 인정하지 않는다는 입장을 취했다. 이는 공정거래위원회가 자신의 이해관계에 따라 기존의 업무영역의 고수 내지는 확장 을 도모할 뿐, 정당한 경제이론적 고찰에 입각한 공정거래정책을 수행하지 않고 있음을 보여 준다고 할 수 있다.
5) 시장에 진입장벽이 거의 없어 임의의 기업이 진입 또는 퇴출할 수 있을 경우 시장은 경합적 (contestable)이라고 정의한다.
Ⅱ. 주요 규제개혁 내용
공정거래위원회가 규제로서 등록한 규제는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법), 하 도급거래 공정화에 관한 법률(하도급법), 약관의 규제에 관한 법률(약관법) 등 3개 법률, 특수 불공정거래행위 관련된 10개의 고시, 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차관련 규칙, 법위반 사실의 공표에 관한 운영지침 등의 하위규정을 포함하여 공정거래법령에 49개, 하도급법령에 22개, 약관법령에 4개 등 총 75개의 규제로 나누어진다.
공정거래위원회 규제의 특성을 보면 우선 경쟁을 촉진하기 위한 규제로서 부당한 공동행위 금 지, 경쟁제한적 기업결합 제한, 불공정거래행위 금지 등 8개의 규제가 있다. 둘째로 경제력 집 중억제 및 중소기업․소비자보호를 위해 대기업 집단의 지정, 채무보증금지, 대기업 집단소속 금융사의 의결권 제한, 부당 하도급거래 방지, 불공정 약관조항의 사용금지 등 28개의 규제가 있다. 불공정거래 행위 중 민원사례가 빈번히 일어나는 경우에는 고시를 만들어 규제를 구체화 하고 있다. 특수불공정거래 행위를 금지하는 고시에는 가맹사업고시, 경품고시, 병행 수입고시 등 10개가 있다. 법령이행 확보를 위한 규제로 시정명령․과징금 부과 등 10개의 규제가 있고 공정거래의 실체적 규제를 집행하기 위한 절차적 조항으로 기업결합신고, 대기업 집단소속회사 의 주식소유현황 신고 등 19개의 규제가 있다.
1. 특수불공정 거래행위관련 규제정비
할인특별판매행위의 불공정거래 규제고시 등 특수 불공정 거래행위를 금지하는 규제는 경제적 환 경의 변화에 따른 정비의 필요성이 제기되어 정비가 이루어졌다. 우선 할인특별판매행위의 불공정 거래 규제(할인특매고시), 공공건설공사 저가입찰의 불공정거래 규제(공공건설고시), 학습교재 등 판매업의 불공정거래 규제(학습교재고시), 신문업의 불공정거래 규제(신문업고시) 등을 폐지하였고 주유소 등 석유판매업 공급자 표시의 불공정거래 규제(주유소고시)와 환경관련 표시․광고의 불공 정 거래규제(환경고시) 등은 공정거래법에서 새로 제정된 표시광고에 관한 법률(표시광고법)로 이 관되었다.
2. 절차적 규제정비
실체적 규제의 집행을 위한 각종 신고의무 등 절차적 조항은 사업자의 부담으로 작용하므로 이 를 정비할 필요성이 제기되었다. 이를 위해 첫째로 재판매가격을 유지할 수 있도록 지정․고시
공정거래위원회 규제개혁 평가 5
된 상품(저작물 등)의 생산․판매자는 재판매가격 유지계약 사항을 30일 이내에 신고하도록 한 규제를 폐지하고, 둘째로 최근 1년간 국내공급액이 1,000억 이상인 상품․용역시장에서 일정한 점유율(1개 사업자 50%, 3개 이하 사업자 합계가 75%) 이상인 사업자를 매년 시장지배적 사 업자로 사전지정․고시하던 제도를 폐지하고, 개별사건 조사․심사시 시장지배력을 사후 판단 하도록 했으며, 셋째로 사업자단체의 설립신고를 폐지하여 공정거래위원회가 주무관청과 협조 하여 자료를 입수하도록 하였고, 넷째로 공정거래위원회로부터 시정권고․시정요청․시정명령 또는 과징금 납부명령을 받은 사업자에게 이행결과를 보고하도록 하던 것을 폐지하였으며, 다 섯째로 법위반자에게 법위반 사실을 신문 또는 사업장에 공포하게 한 후 10일 이내에 그 이행 사실을 공정위에 보고하도록 한 규제를 폐지했고, 여섯째로 공동행위인가를 받은 사업자가 매 6개월마다 출고실적, 가격동향 등을 보고하도록 하였는데 이를 폐지했으며, 일곱째로 사업자 또 는 사업자단체가 공정경쟁규약을 정하여 공정거래위원회의 심사를 거쳐 실시하는 경우 그 실시 상황을 보고하도록 한 규제를 폐지했다.
3. 기타부문 규제개혁 내용
공정거래위원회의 기타부문의 규제정비내용은 첫째, 기업결합 허용기준 중 ‘산업합리화 또는 국제경쟁력의 강화’기준을 효율성 증대효과가 경쟁제한 폐해보다 큰 경우와 부실기업을 인수하 는 경우로 구체화했으며, 둘째, 시장지배적 지위남용행위 중 기타 조항은 부당하게 경쟁사업자 를 배제하기 위해 거래하거나, 소비자의 이익을 저해할 우려가 있는 행위로 구체화했다.
Ⅲ. 규제개혁 평가
1. 정량적 평가
공정거래위원회의 규제정비방향은 첫째로 국제적으로 공통되는 경쟁법적 특성의 규제, 경제력 집중억제 및 중소기업․소비자 보호를 위한 규제 등은 신중하게 검토하고, 둘째로는 불공정거 래 규제의 투명성을 제고하기 위한 각종 고시 중 기업의 영업활동을 지나치게 제약하거나 여건 변화에 따라 정비가 필요한 규제를 폐지 또는 개선하며, 셋째로 실체적 규제의 집행을 위한 절 차적 조항은 대폭 정비하여 폐지 또는 개선하도록 하였다.
<표 1> 규제정비현황
(단위 : 건)
75(100%) 31(41.3%) 16(21.3%) 15(20.0%) 44(58.7%)
공정거래법은 크게 독점규제와 거래규제로 나눌 수 있다. 독점규제는 다시 시장지배적 사업자, 기업결합, 그리고 경제력집중억제 등에 관한 것으로 구성되어 있고, 거래규제는 수직적․수평 적 거래 등에 관한 규제들로 구성되어 있다.
시장지배적 사업자 규제는 사전지정, 고시제도에서 사후 시장구조 조사 공표를 위한 자료제출 로 개선시킴으로써 등록규제 5건 중 절차적 규제 2건을 폐지하였고 기타 규제에 대한 개선 사 항은 아주 사소한 것이다. 특히 시장지배적 지위의 남용금지 조항은 거의 존치시켜 시장지배적 사업자의 불공정거래행위를 여전히 일반 불공정거래행위와 구별하여 특수하게 보고 있음을 알 수 있다. 기업결합에 대한 규제는 3건이 등록되었는데 이중 중복된 절차적 규제만을 폐지하고 기타 등록된 규제는 개선되었다고 하지만 개선사항이 거의 없다고 볼 수 있다. 등록된 12개의 경제력집중억제 규제, 즉 대기업집단에 대한 규제는 정부의 대기업집단에 대한 정책을 반영하 여 개선 또는 폐지된 규제가 전혀 없다. 특수불공정거래행위에 관한 10건의 고시 중 경품류제 공에 대해서는 규제범위를 축소하였고 할인특매행위, 공공건설공사의 저가입찰, 학습교재판매, 신문업에 관한 고시는 시의적으로 부적절하다고 판단되어 폐지하였고 주유소표시, 환경관련 표 시광고에 관한 규제는 공정거래법에서는 폐지되었으나 실제로는 새로 제정된 표시광고법으로 이관되었다. 그러나 가맹사업자와 대규모 소매업자의 불공정거래에 관한 규제는 개선하였으되 실질적 개선내용은 없다고 할 수 있다. 이 규제는 일반불공정거래행위 규제에서 다룰 수도 있 고 또한 규제내용도 사적 계약을 불필요하게 간섭하는 것으로 볼 수 있다. 재판매가격 유지행 위에 대한 규제는 존치되어 그 행위를 당연위법으로 판단하고 있으나 산업조직이론에 의하면 합리성의 원칙이 적용되어야 할 규제임이 분명하다. 마지막으로 전형적인 약자보호정책 규제인 하도급법은 개혁필요성이 있음을 인식하고 있음에도 불구하고 시기가 적절하지 않다는 이유로 규제개혁에서 중요하게 다루어지지 않았다.
2. 정성적 평가
각 규제의 중요도를 고려하여 계산한 공정거래위원회의 규제지수는 규제개혁 이전의 63.7에서 규제개혁 이후 55.9로 감소함으로써 12.2%의 규제개혁률을 보이고 있다. 그러나 이것은 중요도 를 고려하지 않고 규제건수로만 계산한 규제정비율 41.3%와는 현격한 차이가 있어 전체적으로 실질적인 규제개혁은 중요도 및 규제수준이 낮은 규제를 중심으로 정비가 이루어졌음을 알 수 있다. 따라서 기업이 체감하는 규제개혁의 정도는 낮을 수밖에 없을 것이다.
<표 2> 규제지수 및 규제개혁률
공정거래위원회 규제개혁 평가 7
전규제지수 후규제지수 규제개혁률
63.7 55.9 12.2%
중요도별 규제의 폐지비율을 살펴보면 중요도가 높을수록 폐지비율이 낮아지고 있다. <표 3>
을 보면 중요도가 높은 0, 1인 규제의 폐지율은 각각 13.8%, 70.9%로 매우 높은 반면, 중요도 가 낮은 5, 7인 규제는 13.9%, 0.0%로 낮아짐을 볼 수 있다. 또한 존치의 경우는 이와는 반대 로 중요도가 높은 5, 7의 규제가 많은 비율로 존치됨을 볼 수 있다.
<표 3> 중요도별 폐지, 개선, 존치의 비율
(단위 : %) 중 요 도
0 1 3 5 7 계
폐 지 13.8 70.9 34.3 13.9 0.0 21.3 개 선 0.0 0.0 29.5 24.9 27.0 20.0 존 치 86.2 29.2 36.2 61.3 73.0 58.7 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
이러한 결과는 중요도별 단순규제개혁률에도 잘 나타나고 있다. <표 4>를 보면 중요도 1의 규 제가 61.5%로 높은 단순규제개혁률을 보인 반면, 중요도가 7인 규제는 3.5%의 단순규제개혁률 을 보여주고 있다. 이것은 중요도와 규제수준이 높은 규제는 폐지나 개선이 거의 안되었음을 시사해주고 있다.
<표 4> 중요도별 전․후 단순규제지수, 단순규제개혁률
전단순규제지수 후단순규제지수 단순규제개혁률
0 40.2 36.8 8.5%
1 32.5 12.5 61.5%
3 44.4 35.1 20.9%
5 67.4 57.7 14.5%
7 81.4 78.6 3.5%
규제의 중요도와는 별개로 규제의 필요성과 규제개혁에 대한 저항의 정도에 따라 규제의 특성
나타내고 있는데, 개혁저항이 강한 특성 Ⅰ, Ⅲ규제는 낮은 폐지비율을, 개혁저항이 약한 특성
Ⅱ, Ⅳ규제는 상대적으로 높은 폐지비율을 보인다고 할 수 있다. 반면에 개혁필요성이 약하고 개혁저항이 강한 특성 Ⅲ규제가 가장 높은 69.8%의 존치비율을 보이고 있는데, 개혁필요성이 약한 반면 개혁저항은 강한 특성을 단적으로 보여주고 있는 것이다.
<표 5> 규제의 특성별 폐지, 개선, 존치 비율
(단위 : %) 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ 계
폐 지 13.2 28.0 15.1 49.5 21.3 개 선 35.1 17.0 15.1 14.8 20.0 존 치 51.7 55.0 69.8 35.8 58.7
계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
<표 6>은 규제의 중요도별로 그 특성을 분류한 것이다. 전체적으로 규제의 중요도가 약할수록 개혁필요성과 개혁저항은 약하고, 규제의 중요도가 높을수록 개혁필요성과 개혁저항이 동시에 강한 현상을 보여주고 있다. 특히 후자인 특성 Ⅰ규제의 경우, 중요도 5와 7의 비율이 87%를 상회하고 있는 것은 그 단적인 예라 하겠다.
<표 6> 규제의 특성별 중요도 분포
(단위 : %) 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ 계
0 0.0 17.0 22.0 34.4 19.3
1 1.5 2.6 4.5 19.9 4.7
3 11.2 43.0 39.8 37.6 29.4
5 63.9 34.7 22.5 4.8 36.0
7 23.4 2.6 11.1 3.2 10.7
규제의 특성별로 규제지수와 규제개혁률을 비교검토한 <표 7>에 따르면 개혁필요성과 개혁저 항이 동시에 약한 특성 Ⅳ규제가 가장 높은 36.0%의 규제개혁률을 보인 반면, 개혁필요성이
공정거래위원회 규제개혁 평가 9
약하고 개혁저항이 강한 특성 Ⅲ규제가 가장 낮은 4.3%의 규제개혁률을 보이고 있다. 특히, 개 혁저항이 강한 특성 Ⅰ, Ⅲ규제는 각각 12.9%, 4.3%의 규제개혁률을 보여서 규제개혁이 생각 만큼 간단한 작업이 아니라는 것을 나타내주고 있다.
<표 7> 특성별 규제지수 및 규제개혁률
전규제지수 후규제지수 규제개혁률
Ⅰ 74.4 64.8 12.9%
Ⅱ 57.0 42.1 26.1%
Ⅲ 56.3 53.9 4.3%
Ⅳ 39.1 25.0 36.0%
Ⅳ. 규제개혁의 과제와 방향
정부주도의 경제개발과정에서 정부는 대기업을 보호, 지원하여 부의 분배가 대기업으로 편중되 었기 때문에 공정거래법은 1980년에 제정된 후 경제적 효율성의 증진보다는 경제적 약자의 보 호를 통한 부의 재분배에 주력하였다. 즉, 중소기업을 보호하고 대기업의 시장지배력 남용 등을 규제하기 위해 공정거래정책이 운용되었다. 그러나 정보통신의 발달, 자본시장․상품시장의 개 방 등으로 정보화․세계화가 진전됨에 따라 기업의 경쟁력이 중요하게 되었고 따라서 공정경 쟁정책은 약자보호보다는 정당한 경쟁을 통한 경제적 효율성 및 경쟁력의 제고에 초점을 맞추 어야 할 것이다. 정부가 개별 기업거래와 전략 등 시장에 직접 개입하는 것은 정치적 논리에 좌 우될 수 있을 뿐만 아니라 규제자의 정보의 한계로 인해 정책적 실패가 초래될 수 있다. 반면에 정부가 시장의 진입장벽을 제거하여 경쟁적인 시장을 조성한다면 기업은 경쟁압력 때문에 스스 로 효율적으로 행동할 수밖에 없을 것이다. 따라서 공정거래위원회는 시장의 진입장벽을 제거 함으로써 경쟁적인 시장을 조성하는 것을 최우선목표로 삼고 시장의 진입장벽을 조사하고 제거 하면서 이와 관련된 공정거래규제를 점진적으로 줄여 나아가야 할 것이다.
1. 시장지배적 사업자의 규제
시장지배적 사업자의 판단에 관한 규제는 조사 연구자료만을 위한 것이라면 문제가 되지 않을 것이다. 시장구조를 조사하기 위해 필요한 자료는 시장점유율을 계산하기 위한 해당기업의 매 출액만으로 한정하고 기타자료에 대해서는 요구할 수 없도록 해야 기업의 부담이 줄어들 것이 다. 시장지배적 사업자를 규제하는 정당성으로 흔히 드는 이유가 구조주의적 경제학자들이 주
자가 되기까지 투자와 노력이 없었다면 그 상품이 시장에 존재하지 않을 수도 있고 그 상품을 현재의 가격에서 구할 수 없을 수도 있다. 또한 그 기업의 수익성은 기존 또는 신규경쟁자의 비 용절감, 품질향상 등을 유발시키며 이에 저항하는 시장지배적 사업자도 살아 남기 위해 이에 상응하는 투자와 노력을 해야할 것이다. 이러한 동태적 측면을 감안할 때 시장지배적 사업자의 폐해를 주장하는 것은 부당하다고 하겠다.7) 따라서 시장지배적 사업자라고 해서 일반기업과 구 별하여 불리하게 취급할 이유가 없다. 시장지배적 사업자는 공익이 아니라 주어진 시장상황에 서 기업의 이익을 위해 행동한다. 그런데 시장의 상황이 계속적으로 변화하는 상황에서 정부는 정보의 한계 때문에 무엇이 정당한지 알 수가 없을 뿐만 아니라 정당성의 기준도 모호할 수밖 에 없기 때문에 정부가 정당하다고 생각하는 가격이나 수량을 강요하는 것은 불가능하다. 만약 어떤 기업이 그만한 능력이 없음에도 불구하고 장기적으로 시장지배적 사업자가 되었다면 그것 은 정부가 그 산업의 진입장벽을 인위적으로 설치하여 그 산업을 보호했기 때문이다. 또한, 시 장지배적 사업자의 기존 또는 신규경쟁자에 대한 사기 또는 폭력에 의한 부당한 사업방해 행위 는 공정거래법이 아닌 민법, 상법, 형법 등에 의해 해결해야 할 것이다. 따라서 공정거래위원회 는 기업이 정당하게 시장지배력을 갖도록 해당 산업의 진입장벽을 낮추는 데 노력을 경주하되 시장지배적 지위의 남용행위에 대한 규제는 점진적으로 폐지해야 할 것이다.
2. 기업결합 규제
기업결합의 장점으로 경쟁적인 경영자시장, 효율적인 구조조정이 있음에도 불구하고 공정거래 위원회가 이를 제한하는 이유는 무엇보다도 경제력집중의 폐해이다. 경제력집중의 폐해논리에 대한 부당성은 앞서 시장지배적 사업자에 대한 규제에서 충분히 설명하였다. 따라서 시장지배 적 사업자의 규제의 경우와 마찬가지로 기업결합이 이루어지는 시장의 대내외 진입장벽이 충분 히 낮아서 능력있는 어떤 기업이 언제든지 해당시장에 진입하여 경쟁할 수 있으면 기업결합을 하는 기업들이 시장지배적 사업자가 되든 독점적 기업이 되든 이를 규제하지 않는 것이 바람직 할 것이다. 예를 들어 국제전화 서비스를 제공하고 있는 한국통신과 데이콤이 기업결합을 한다 고 해도 국내외 통신사업자들이 이 시장에 진입할 수 있다면 이를 제한할 이유는 전혀 없을 것 이다. 결론적으로 해당시장에 유의수준 이상으로 진입장벽이 있는 경우에는 진입장벽을 제거하 는 데 최선의 노력을 경주하면서 진입장벽의 정도를 기준으로 기업결합을 허용하는 명확한 가 이드라인이 필요할 것이다. 종국적으로 진입장벽이 유의수준이하일 경우에 기업결합에 대한 규 제가 있다면 그것은 반경쟁적인 규제일 것이다.
6) 경제학 원론에 나오는 독과점의 비효율성은 정태적인 측면일 뿐이다.
7) 산업조직론의 Bertrand 경쟁모형에 의하면 동질하거나 매우 동질한 제품의 경우에는 시장에 두 기업만 존재해도 가격경쟁에 의해 완전경쟁에 가까운 결과를 가져올 수 있다. 이 모형은 시장사업자 폐해의 주장에 대한 또 하나의 반대논리가 될 수 있을 것이다.
공정거래위원회 규제개혁 평가 11
3. 대기업집단 규제
우리 나라 대규모기업집단의 구조는 우리 나라의 정치․경제환경하에서 형성된 것이다. 즉, 대 규모기업집단 구조(사업구조, 재무구조, 지배구조)는 현 경제제도하에서 대규모기업집단이라는 산업조직이 그 존속과 성장을 위한 최선의 구조이기 때문에 존재하는 것으로 볼 수 있다. 또한 그것이 일반적으로 효율적인 조직인지 아닌지에 대해 검증된 사실도 없다.
공정거래정책은 여러 가지 규제로 대규모기업집단을 직접 관리하기보다는 대규모기업집단이 시장에서 경쟁할 수 있도록 대규모기업집단이 속해 있는 산업의 진입장벽―정부에서 법적으로 보장하는 진입장벽 뿐만 아니라, 특히 관세율, 통관행정, 유통 등 대외진입장벽―을 제거하는 데 중점을 두어야 할 것이다.8) 시장의 경쟁압력에 의해서 대규모기업집단은 자율적으로 효율적 인 기업형태를 갖추기 위해 노력할 것이다. 이와 같은 공정거래정책은 정부의 시장개입으로 인 한 정책적 실패를 줄일 수 있고 대기업집단이 자신의 기업문화와 기업구조를 가지고 치열한 경 쟁 속에서 생존․성장할 수 있는 바람직한 시장환경의 조성에 기여할 것이다.
(1) 지주회사
계열기업간 복잡한 출자관계를 순수지주회사와 자회사로 단순화시켜 기업지배구조를 투명화하 고, 기업구조조정을 촉진하기 위해 지주회사의 설립을 1999년 4월 허용하였다. 그러나 공정거 래법상의 지주회사 설립요건은9) 현실적으로 지주회사의 설립이 불가능할 정도로 엄격하다. 효 율적인 기업조직의 실현, 보다 용이한 구조조정 등 순수지주회사의 여러 가지 장점에도 불구하 고 공정거래위원회가 순수지주회사를 전면적으로 허용하는 것에 대해 반대하는 것은 지주회사 가 지배력을 강화하여 경제력이 집중되는 것과 자회사의 독립으로 인해 주주, 채권자, 근로자의 지위가 약화된다는 이유 때문이다. 지주회사의 설립요건을 완화 또는 폐지했을 경우 경제력집 중 문제는 공정거래법의 관련조항을 적용하고 여타 문제는 회사법, 상법, 증권거래법 등에서 다 루어져야 할 것이다. 특히, 경쟁적인 기업인수합병시장, 금융기관의 합리적인 대출심사, 금융감 독, 소액주주의 권리강화 제도 등이 경제위기 이후 도입되어 시행중이므로 지주회사의 설립요 건이 완화 또는 폐지된다고 해도 그것으로 인한 부작용은 거의 없을 것이다. 또한 선진국에서 특별한 제한없이 이 제도를 허용하고 있다는 사실에 주목한다면 엄격한 지주회사 설립요건은 외국기업들에 대한 우리 나라 기업들의 대외경쟁력을 약화시키는 규제임이 분명하다.
(2) 상호출자금지
출자는 투자의 한 형태로서 그에 대한 판단은 기업(또는 투자자)이 한다. 금융시장이 발달되지 않은 경우나 정보의 비대칭성이 있는 경우 피출자기업에 대해 많은 정보를 가지고 있는 기업
8) 국내시장의 개방은 해외시장에 대한 진입장벽철폐 요구와 같이 병행되어야 할 것이다. 국내 대규모기업집단이 시장지배력을 가지고 있는 산업에 대한 적극적인 국내시장개방은 대규모기 업집단에 대한 일반인들의 부정적 인식의 변화와 경쟁행태의 변화를 가져 올 가능성이 높다.
9) 지주회사는 자회사의 주식을 50% 이상 보유해야 한다.
