공정거래위원회 규제개혁 평가
한 광 석
(한국경제연구원)
Ⅰ. 서 론
1980년에 제정된 이후 공정거래법은 시장경제질서를 확립하는 데 중요한 역할을 해왔다. 경제 가 발전함에 따라 대기업이 정치․경제․사회에 미치는 영향력이 커지게 되면서 중소기업 등 경제적 약자를 보호하고 대기업의 시장지배력 남용을 억제하기 위하여 공정거래법은 보다 강력 한 규제로 작용하게 되었다.
시장이 정보화․세계화됨에 따라 기업의 경쟁력이 중요하게 되었고 이와 함께 기존의 공정거래법도 개혁할 필요성이 대두되었다. 그러나 공정거래규제에 대한 잘못된 인식으로 말미암아 공정거래법에 대한 규제개혁이 합리적으로 이루어지지 못했다. 공정거래법의 ‘공정거래’라는 용어로 인해 공정거 래법 안에 포함되어 있는 모든 내용은 바람직한 것으로 보일 수 있다. 또한 공정거래법의 목적도
“사업자의 시장지배적 지위 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고 부당한 공동행위 및 불공정행 위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써, 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모하는”것으로 되어 있어 대부분의 사람들에게 그 목적이 매우 이상적으로 보이기 때문에, 모든 공정거래제도는 규제가 아니라 시장질서를 위한 기본 규칙이라고 생각되기 쉽다. 사실, 규제개혁과정에서 공정거래위원회는 공정거래법이 시장질서를 위 한 최소한의 기본규칙이므로 규제가 아니라는 견해를 피력하였다.
이와 같은 규제자 및 일반대중의 인식, 대기업에 대한 일반대중의 비판적 정서, 이에 따른 정치 적 고려 등으로 정부는 공정거래규제에 대한 개혁을 다른 규제에 비해 상대적으로 등한히 하였 다. 공정거래위원회가 규제개혁위원회의 규제정비계획에 따라서 등록한 규제는 75개밖에 되지 않았는데 이 중 몇 가지 규제는 절차규정만 개선하였고 특수불공정행위에 관한 고시 중 일부를 폐지하거나 타법으로 이관하여 사실상 존치하는 행태를 보였다. 공정거래위원회는 등록규제 중 21.3%를 폐지하고 20.0%를 개선하여 총 41.3%의 규제를 정비했지만 중요도를 고려한 실질적 인 규제개혁률은 12.2%에 그쳐 총 35개 부처 중 최하위의 실적을 보이고 있다.
일반적으로 규제는 광의의 개념으로서 민간의 자유로운 활동에 정부가 개입하는 모든 종류의 제도를 말한다. 즉, 그 제도의 합리성과 정당성에 관계없이 법에 기록된 모든 규정은 규제로 분 류된다.1) 이 정의에 따르면 공정거래제도도 민간 경제주체의 자율적인 행위를 정부가 제한하는 1) 이러한 의미에서 볼 때 규제개혁에서 완전히 제외되어 있는 세금부과도 사실상 규제라고 할
것이므로 명백히 규제인 것이다. 경제규제를 만들 때에는 반드시 경제질서의 유지라는 최소한 의 목적이 있게 마련이다. 그러므로 우리가 유지해야 하는 경제질서란 무엇인가에 대한 질문에 대한 대답이 결정된 후에야 비로소 어떤 규제를 개혁해야 하는지 판단할 수 있을 것이다. 우리 가 추구하는 경제질서는 경쟁을 통해 효율성을 제고하는 시장경제질서이고 규제개혁은 규제체 계가 새로운 시장경제질서에 맞도록 불필요한 규제를 정비하는 것이다. 예를 들어 금융감독규 제는 경제질서를 위해서 반드시 필요한 규제이지만 금융감독위원회는 IMF 관리체제가 시작된 이후 정보화․세계화 추세의 시장경제에 맞는 금융감독체계를 위해 불필요한 규제를 많이 정 비하였다. 공정거래규제도 이 원칙에서 예외가 될 수 없다. 공정거래위원회도 정부주도의 경제 질서에서 만들어진 공정거래규제 중 많은 부분을 정보화․세계화 추세에 있는 시장경제와 부 합되도록 개혁해야 할 것이다.
미국의 공정거래정책은 1970년대까지 구조주의자들의 주장에 근거하여 사소한 수평결합 및 수 직적 결합과 재판매가격유지, 판매지역제한, 배타조건부거래, 연계판매 등의 수직적 거래제한도 진입장벽이나 산업집중률의 상승을 초래한다는 이유로 불법화였다. 그러나 1980년대 이후에는 공정거래정책이 경제적 효율성의 증진에 목적을 두고 수직적 결합, 수직적 거래제한, 시장구조, 가격차별에 대해서는 거의 간섭을 하지 않고 다소 완화된 기업결합 가이드라인을 통하여 수평 적 결합에 대한 규제를 하고 있다.2) 이러한 변화를 가져오는 전기를 마련하는 데 Bork, Demsetz, Posner 등의 공정거래정책에 대한 법경제이론들이 지대한 공헌을 하였다.3) 우리 나라 공정거래법을 1970년대 이전의 미국의 공정거래정책과 유사하다고 할 수 있다.4) 이 제 우리 나라의 공정거래정책도 미국 공정거래정책의 변화를 거울삼아 경제적 효율성의 증진을 목표로 삼고 엄밀한 산업조직론 및 법경제이론에 근거하여 필요없는 규제는 폐지하고 규제해야 할 사항도 가능한 한 경쟁촉진과 경제적 효율성 증진에 기여할 수 있는 유인일치적incentive compatible 규제를 도입하도록 해야 할 것이다. 특히, 계약위반에 관한 규제는 민법과 상법에 의해 처리하고 기업결합의 제한은 세계시장에서 해당기업의 위치를 고려해서 판단해야 할 것이 다. 또한 수직적 거래제한은 산업조직론 및 법경제이론에서 유효한 경쟁수단으로 인정하고 있 으므로 상위기업이 속해 있는 시장이 경합적일5) 경우 이에 대한 규제는 폐지해야 하며 대규모 기업집단에 대한 규제는 그 목적이 경쟁력의 증진이므로 정책실패와 부패가 발생할 수 있는 직 접적인 규제보다는 진입장벽을 제거함으로써 시장에서의 무한경쟁에 의해 대규모기업집단의 경쟁력과 효율성을 제고하는 것이 바람직할 것이다.
이러한 관점에서 공정거래위원회는 정부의 진입규제를 포함한 진입장벽을 제거하여 시장경쟁 을 활성화하는 데 공정거래정책의 최우선목표를 두고 진입장벽이 제거됨에 따라 이와 관련된
수 있다. 예컨대, 특별소비세와 같은 특수목적세의 부과가 규제가 아니라고 할 수 있겠는가?
2) 이러한 공정거래정책의 변화는 법률개정에 의하지 않고 집행상 개혁으로 이루어졌다는 한계가 있다.
3) 예를 들어, Bork는 공정거래법이 수평적 거래제한, 즉 담합과 계획적 약탈만을 적용대상으로 삼고 정부에 의한 경쟁제한행위를 적용대상에 추가해야 한다고 주장하였다.
4) 실제로 공정거래위원회는 규제개혁과정에서 Chicago학파의 학설은 인정하지 않는다는 입장을 취했다. 이는 공정거래위원회가 자신의 이해관계에 따라 기존의 업무영역의 고수 내지는 확장 을 도모할 뿐, 정당한 경제이론적 고찰에 입각한 공정거래정책을 수행하지 않고 있음을 보여 준다고 할 수 있다.
5) 시장에 진입장벽이 거의 없어 임의의 기업이 진입 또는 퇴출할 수 있을 경우 시장은 경합적 (contestable)이라고 정의한다.
공정거래규제를 점차적으로 폐지해야 할 것이다.
Ⅱ. 주요 규제개혁 내용
공정거래위원회가 규제로서 등록한 규제는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법), 하 도급거래 공정화에 관한 법률(하도급법), 약관의 규제에 관한 법률(약관법) 등 3개 법률, 특수 불공정거래행위 관련된 10개의 고시, 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차관련 규칙, 법위반 사실의 공표에 관한 운영지침 등의 하위규정을 포함하여 공정거래법령에 49개, 하도급법령에 22개, 약관법령에 4개 등 총 75개의 규제로 나누어진다.
공정거래위원회 규제의 특성을 보면 우선 경쟁을 촉진하기 위한 규제로서 부당한 공동행위 금 지, 경쟁제한적 기업결합 제한, 불공정거래행위 금지 등 8개의 규제가 있다. 둘째로 경제력 집 중억제 및 중소기업․소비자보호를 위해 대기업 집단의 지정, 채무보증금지, 대기업 집단소속 금융사의 의결권 제한, 부당 하도급거래 방지, 불공정 약관조항의 사용금지 등 28개의 규제가 있다. 불공정거래 행위 중 민원사례가 빈번히 일어나는 경우에는 고시를 만들어 규제를 구체화 하고 있다. 특수불공정거래 행위를 금지하는 고시에는 가맹사업고시, 경품고시, 병행 수입고시 등 10개가 있다. 법령이행 확보를 위한 규제로 시정명령․과징금 부과 등 10개의 규제가 있고 공정거래의 실체적 규제를 집행하기 위한 절차적 조항으로 기업결합신고, 대기업 집단소속회사 의 주식소유현황 신고 등 19개의 규제가 있다.
1. 특수불공정 거래행위관련 규제정비
할인특별판매행위의 불공정거래 규제고시 등 특수 불공정 거래행위를 금지하는 규제는 경제적 환 경의 변화에 따른 정비의 필요성이 제기되어 정비가 이루어졌다. 우선 할인특별판매행위의 불공정 거래 규제(할인특매고시), 공공건설공사 저가입찰의 불공정거래 규제(공공건설고시), 학습교재 등 판매업의 불공정거래 규제(학습교재고시), 신문업의 불공정거래 규제(신문업고시) 등을 폐지하였고 주유소 등 석유판매업 공급자 표시의 불공정거래 규제(주유소고시)와 환경관련 표시․광고의 불공 정 거래규제(환경고시) 등은 공정거래법에서 새로 제정된 표시광고에 관한 법률(표시광고법)로 이 관되었다.
2. 절차적 규제정비
실체적 규제의 집행을 위한 각종 신고의무 등 절차적 조항은 사업자의 부담으로 작용하므로 이 를 정비할 필요성이 제기되었다. 이를 위해 첫째로 재판매가격을 유지할 수 있도록 지정․고시
된 상품(저작물 등)의 생산․판매자는 재판매가격 유지계약 사항을 30일 이내에 신고하도록 한 규제를 폐지하고, 둘째로 최근 1년간 국내공급액이 1,000억 이상인 상품․용역시장에서 일정한 점유율(1개 사업자 50%, 3개 이하 사업자 합계가 75%) 이상인 사업자를 매년 시장지배적 사 업자로 사전지정․고시하던 제도를 폐지하고, 개별사건 조사․심사시 시장지배력을 사후 판단 하도록 했으며, 셋째로 사업자단체의 설립신고를 폐지하여 공정거래위원회가 주무관청과 협조 하여 자료를 입수하도록 하였고, 넷째로 공정거래위원회로부터 시정권고․시정요청․시정명령 또는 과징금 납부명령을 받은 사업자에게 이행결과를 보고하도록 하던 것을 폐지하였으며, 다 섯째로 법위반자에게 법위반 사실을 신문 또는 사업장에 공포하게 한 후 10일 이내에 그 이행 사실을 공정위에 보고하도록 한 규제를 폐지했고, 여섯째로 공동행위인가를 받은 사업자가 매 6개월마다 출고실적, 가격동향 등을 보고하도록 하였는데 이를 폐지했으며, 일곱째로 사업자 또 는 사업자단체가 공정경쟁규약을 정하여 공정거래위원회의 심사를 거쳐 실시하는 경우 그 실시 상황을 보고하도록 한 규제를 폐지했다.
3. 기타부문 규제개혁 내용
공정거래위원회의 기타부문의 규제정비내용은 첫째, 기업결합 허용기준 중 ‘산업합리화 또는 국제경쟁력의 강화’기준을 효율성 증대효과가 경쟁제한 폐해보다 큰 경우와 부실기업을 인수하 는 경우로 구체화했으며, 둘째, 시장지배적 지위남용행위 중 기타 조항은 부당하게 경쟁사업자 를 배제하기 위해 거래하거나, 소비자의 이익을 저해할 우려가 있는 행위로 구체화했다.
Ⅲ. 규제개혁 평가
1. 정량적 평가
공정거래위원회의 규제정비방향은 첫째로 국제적으로 공통되는 경쟁법적 특성의 규제, 경제력 집중억제 및 중소기업․소비자 보호를 위한 규제 등은 신중하게 검토하고, 둘째로는 불공정거 래 규제의 투명성을 제고하기 위한 각종 고시 중 기업의 영업활동을 지나치게 제약하거나 여건 변화에 따라 정비가 필요한 규제를 폐지 또는 개선하며, 셋째로 실체적 규제의 집행을 위한 절 차적 조항은 대폭 정비하여 폐지 또는 개선하도록 하였다.
<표 1> 규제정비현황
(단위 : 건)
규제총수 1998년 정비 존치 또는 1999년 이후 정비
계 폐 지 개 선
75(100%) 31(41.3%) 16(21.3%) 15(20.0%) 44(58.7%)
공정거래법은 크게 독점규제와 거래규제로 나눌 수 있다. 독점규제는 다시 시장지배적 사업자, 기업결합, 그리고 경제력집중억제 등에 관한 것으로 구성되어 있고, 거래규제는 수직적․수평 적 거래 등에 관한 규제들로 구성되어 있다.
시장지배적 사업자 규제는 사전지정, 고시제도에서 사후 시장구조 조사 공표를 위한 자료제출 로 개선시킴으로써 등록규제 5건 중 절차적 규제 2건을 폐지하였고 기타 규제에 대한 개선 사 항은 아주 사소한 것이다. 특히 시장지배적 지위의 남용금지 조항은 거의 존치시켜 시장지배적 사업자의 불공정거래행위를 여전히 일반 불공정거래행위와 구별하여 특수하게 보고 있음을 알 수 있다. 기업결합에 대한 규제는 3건이 등록되었는데 이중 중복된 절차적 규제만을 폐지하고 기타 등록된 규제는 개선되었다고 하지만 개선사항이 거의 없다고 볼 수 있다. 등록된 12개의 경제력집중억제 규제, 즉 대기업집단에 대한 규제는 정부의 대기업집단에 대한 정책을 반영하 여 개선 또는 폐지된 규제가 전혀 없다. 특수불공정거래행위에 관한 10건의 고시 중 경품류제 공에 대해서는 규제범위를 축소하였고 할인특매행위, 공공건설공사의 저가입찰, 학습교재판매, 신문업에 관한 고시는 시의적으로 부적절하다고 판단되어 폐지하였고 주유소표시, 환경관련 표 시광고에 관한 규제는 공정거래법에서는 폐지되었으나 실제로는 새로 제정된 표시광고법으로 이관되었다. 그러나 가맹사업자와 대규모 소매업자의 불공정거래에 관한 규제는 개선하였으되 실질적 개선내용은 없다고 할 수 있다. 이 규제는 일반불공정거래행위 규제에서 다룰 수도 있 고 또한 규제내용도 사적 계약을 불필요하게 간섭하는 것으로 볼 수 있다. 재판매가격 유지행 위에 대한 규제는 존치되어 그 행위를 당연위법으로 판단하고 있으나 산업조직이론에 의하면 합리성의 원칙이 적용되어야 할 규제임이 분명하다. 마지막으로 전형적인 약자보호정책 규제인 하도급법은 개혁필요성이 있음을 인식하고 있음에도 불구하고 시기가 적절하지 않다는 이유로 규제개혁에서 중요하게 다루어지지 않았다.
2. 정성적 평가
각 규제의 중요도를 고려하여 계산한 공정거래위원회의 규제지수는 규제개혁 이전의 63.7에서 규제개혁 이후 55.9로 감소함으로써 12.2%의 규제개혁률을 보이고 있다. 그러나 이것은 중요도 를 고려하지 않고 규제건수로만 계산한 규제정비율 41.3%와는 현격한 차이가 있어 전체적으로 실질적인 규제개혁은 중요도 및 규제수준이 낮은 규제를 중심으로 정비가 이루어졌음을 알 수 있다. 따라서 기업이 체감하는 규제개혁의 정도는 낮을 수밖에 없을 것이다.
<표 2> 규제지수 및 규제개혁률
전규제지수 후규제지수 규제개혁률
63.7 55.9 12.2%
중요도별 규제의 폐지비율을 살펴보면 중요도가 높을수록 폐지비율이 낮아지고 있다. <표 3>
을 보면 중요도가 높은 0, 1인 규제의 폐지율은 각각 13.8%, 70.9%로 매우 높은 반면, 중요도 가 낮은 5, 7인 규제는 13.9%, 0.0%로 낮아짐을 볼 수 있다. 또한 존치의 경우는 이와는 반대 로 중요도가 높은 5, 7의 규제가 많은 비율로 존치됨을 볼 수 있다.
<표 3> 중요도별 폐지, 개선, 존치의 비율
(단위 : %) 중 요 도
0 1 3 5 7 계
폐 지 13.8 70.9 34.3 13.9 0.0 21.3 개 선 0.0 0.0 29.5 24.9 27.0 20.0 존 치 86.2 29.2 36.2 61.3 73.0 58.7 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
이러한 결과는 중요도별 단순규제개혁률에도 잘 나타나고 있다. <표 4>를 보면 중요도 1의 규 제가 61.5%로 높은 단순규제개혁률을 보인 반면, 중요도가 7인 규제는 3.5%의 단순규제개혁률 을 보여주고 있다. 이것은 중요도와 규제수준이 높은 규제는 폐지나 개선이 거의 안되었음을 시사해주고 있다.
<표 4> 중요도별 전․후 단순규제지수, 단순규제개혁률
전단순규제지수 후단순규제지수 단순규제개혁률
0 40.2 36.8 8.5%
1 32.5 12.5 61.5%
3 44.4 35.1 20.9%
5 67.4 57.7 14.5%
7 81.4 78.6 3.5%
규제의 중요도와는 별개로 규제의 필요성과 규제개혁에 대한 저항의 정도에 따라 규제의 특성
을 분류해 보았다. 폐지비율 중에는 개혁필요성이 강하고 개혁저항이 강한 특성 Ⅰ규제가 가장 낮은 13.2%, 개혁필요성이 약하고 개혁저항도 약한 특성 Ⅳ규제가 가장 높은 49.5%의 비율을 나타내고 있는데, 개혁저항이 강한 특성 Ⅰ, Ⅲ규제는 낮은 폐지비율을, 개혁저항이 약한 특성
Ⅱ, Ⅳ규제는 상대적으로 높은 폐지비율을 보인다고 할 수 있다. 반면에 개혁필요성이 약하고 개혁저항이 강한 특성 Ⅲ규제가 가장 높은 69.8%의 존치비율을 보이고 있는데, 개혁필요성이 약한 반면 개혁저항은 강한 특성을 단적으로 보여주고 있는 것이다.
<표 5> 규제의 특성별 폐지, 개선, 존치 비율
(단위 : %) 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ 계
폐 지 13.2 28.0 15.1 49.5 21.3 개 선 35.1 17.0 15.1 14.8 20.0 존 치 51.7 55.0 69.8 35.8 58.7
계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
<표 6>은 규제의 중요도별로 그 특성을 분류한 것이다. 전체적으로 규제의 중요도가 약할수록 개혁필요성과 개혁저항은 약하고, 규제의 중요도가 높을수록 개혁필요성과 개혁저항이 동시에 강한 현상을 보여주고 있다. 특히 후자인 특성 Ⅰ규제의 경우, 중요도 5와 7의 비율이 87%를 상회하고 있는 것은 그 단적인 예라 하겠다.
<표 6> 규제의 특성별 중요도 분포
(단위 : %) 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ 계
0 0.0 17.0 22.0 34.4 19.3
1 1.5 2.6 4.5 19.9 4.7
3 11.2 43.0 39.8 37.6 29.4
5 63.9 34.7 22.5 4.8 36.0
7 23.4 2.6 11.1 3.2 10.7
규제의 특성별로 규제지수와 규제개혁률을 비교검토한 <표 7>에 따르면 개혁필요성과 개혁저 항이 동시에 약한 특성 Ⅳ규제가 가장 높은 36.0%의 규제개혁률을 보인 반면, 개혁필요성이
약하고 개혁저항이 강한 특성 Ⅲ규제가 가장 낮은 4.3%의 규제개혁률을 보이고 있다. 특히, 개 혁저항이 강한 특성 Ⅰ, Ⅲ규제는 각각 12.9%, 4.3%의 규제개혁률을 보여서 규제개혁이 생각 만큼 간단한 작업이 아니라는 것을 나타내주고 있다.
<표 7> 특성별 규제지수 및 규제개혁률
전규제지수 후규제지수 규제개혁률
Ⅰ 74.4 64.8 12.9%
Ⅱ 57.0 42.1 26.1%
Ⅲ 56.3 53.9 4.3%
Ⅳ 39.1 25.0 36.0%
Ⅳ. 규제개혁의 과제와 방향
정부주도의 경제개발과정에서 정부는 대기업을 보호, 지원하여 부의 분배가 대기업으로 편중되 었기 때문에 공정거래법은 1980년에 제정된 후 경제적 효율성의 증진보다는 경제적 약자의 보 호를 통한 부의 재분배에 주력하였다. 즉, 중소기업을 보호하고 대기업의 시장지배력 남용 등을 규제하기 위해 공정거래정책이 운용되었다. 그러나 정보통신의 발달, 자본시장․상품시장의 개 방 등으로 정보화․세계화가 진전됨에 따라 기업의 경쟁력이 중요하게 되었고 따라서 공정경 쟁정책은 약자보호보다는 정당한 경쟁을 통한 경제적 효율성 및 경쟁력의 제고에 초점을 맞추 어야 할 것이다. 정부가 개별 기업거래와 전략 등 시장에 직접 개입하는 것은 정치적 논리에 좌 우될 수 있을 뿐만 아니라 규제자의 정보의 한계로 인해 정책적 실패가 초래될 수 있다. 반면에 정부가 시장의 진입장벽을 제거하여 경쟁적인 시장을 조성한다면 기업은 경쟁압력 때문에 스스 로 효율적으로 행동할 수밖에 없을 것이다. 따라서 공정거래위원회는 시장의 진입장벽을 제거 함으로써 경쟁적인 시장을 조성하는 것을 최우선목표로 삼고 시장의 진입장벽을 조사하고 제거 하면서 이와 관련된 공정거래규제를 점진적으로 줄여 나아가야 할 것이다.
1. 시장지배적 사업자의 규제
시장지배적 사업자의 판단에 관한 규제는 조사 연구자료만을 위한 것이라면 문제가 되지 않을 것이다. 시장구조를 조사하기 위해 필요한 자료는 시장점유율을 계산하기 위한 해당기업의 매 출액만으로 한정하고 기타자료에 대해서는 요구할 수 없도록 해야 기업의 부담이 줄어들 것이 다. 시장지배적 사업자를 규제하는 정당성으로 흔히 드는 이유가 구조주의적 경제학자들이 주
장하는 경제적 잉여의 상실이다.6) 그러나 동태적 시각에서 본다면 정부에 의한 진입장벽이 없 는 한 시장지배적 사업자는 경쟁에서 살아 남은 효율적인 기업일 것이다. 그 기업이 시장지배 자가 되기까지 투자와 노력이 없었다면 그 상품이 시장에 존재하지 않을 수도 있고 그 상품을 현재의 가격에서 구할 수 없을 수도 있다. 또한 그 기업의 수익성은 기존 또는 신규경쟁자의 비 용절감, 품질향상 등을 유발시키며 이에 저항하는 시장지배적 사업자도 살아 남기 위해 이에 상응하는 투자와 노력을 해야할 것이다. 이러한 동태적 측면을 감안할 때 시장지배적 사업자의 폐해를 주장하는 것은 부당하다고 하겠다.7) 따라서 시장지배적 사업자라고 해서 일반기업과 구 별하여 불리하게 취급할 이유가 없다. 시장지배적 사업자는 공익이 아니라 주어진 시장상황에 서 기업의 이익을 위해 행동한다. 그런데 시장의 상황이 계속적으로 변화하는 상황에서 정부는 정보의 한계 때문에 무엇이 정당한지 알 수가 없을 뿐만 아니라 정당성의 기준도 모호할 수밖 에 없기 때문에 정부가 정당하다고 생각하는 가격이나 수량을 강요하는 것은 불가능하다. 만약 어떤 기업이 그만한 능력이 없음에도 불구하고 장기적으로 시장지배적 사업자가 되었다면 그것 은 정부가 그 산업의 진입장벽을 인위적으로 설치하여 그 산업을 보호했기 때문이다. 또한, 시 장지배적 사업자의 기존 또는 신규경쟁자에 대한 사기 또는 폭력에 의한 부당한 사업방해 행위 는 공정거래법이 아닌 민법, 상법, 형법 등에 의해 해결해야 할 것이다. 따라서 공정거래위원회 는 기업이 정당하게 시장지배력을 갖도록 해당 산업의 진입장벽을 낮추는 데 노력을 경주하되 시장지배적 지위의 남용행위에 대한 규제는 점진적으로 폐지해야 할 것이다.
2. 기업결합 규제
기업결합의 장점으로 경쟁적인 경영자시장, 효율적인 구조조정이 있음에도 불구하고 공정거래 위원회가 이를 제한하는 이유는 무엇보다도 경제력집중의 폐해이다. 경제력집중의 폐해논리에 대한 부당성은 앞서 시장지배적 사업자에 대한 규제에서 충분히 설명하였다. 따라서 시장지배 적 사업자의 규제의 경우와 마찬가지로 기업결합이 이루어지는 시장의 대내외 진입장벽이 충분 히 낮아서 능력있는 어떤 기업이 언제든지 해당시장에 진입하여 경쟁할 수 있으면 기업결합을 하는 기업들이 시장지배적 사업자가 되든 독점적 기업이 되든 이를 규제하지 않는 것이 바람직 할 것이다. 예를 들어 국제전화 서비스를 제공하고 있는 한국통신과 데이콤이 기업결합을 한다 고 해도 국내외 통신사업자들이 이 시장에 진입할 수 있다면 이를 제한할 이유는 전혀 없을 것 이다. 결론적으로 해당시장에 유의수준 이상으로 진입장벽이 있는 경우에는 진입장벽을 제거하 는 데 최선의 노력을 경주하면서 진입장벽의 정도를 기준으로 기업결합을 허용하는 명확한 가 이드라인이 필요할 것이다. 종국적으로 진입장벽이 유의수준이하일 경우에 기업결합에 대한 규 제가 있다면 그것은 반경쟁적인 규제일 것이다.
6) 경제학 원론에 나오는 독과점의 비효율성은 정태적인 측면일 뿐이다.
7) 산업조직론의 Bertrand 경쟁모형에 의하면 동질하거나 매우 동질한 제품의 경우에는 시장에 두 기업만 존재해도 가격경쟁에 의해 완전경쟁에 가까운 결과를 가져올 수 있다. 이 모형은 시장사업자 폐해의 주장에 대한 또 하나의 반대논리가 될 수 있을 것이다.
3. 대기업집단 규제
우리 나라 대규모기업집단의 구조는 우리 나라의 정치․경제환경하에서 형성된 것이다. 즉, 대 규모기업집단 구조(사업구조, 재무구조, 지배구조)는 현 경제제도하에서 대규모기업집단이라는 산업조직이 그 존속과 성장을 위한 최선의 구조이기 때문에 존재하는 것으로 볼 수 있다. 또한 그것이 일반적으로 효율적인 조직인지 아닌지에 대해 검증된 사실도 없다.
공정거래정책은 여러 가지 규제로 대규모기업집단을 직접 관리하기보다는 대규모기업집단이 시장에서 경쟁할 수 있도록 대규모기업집단이 속해 있는 산업의 진입장벽―정부에서 법적으로 보장하는 진입장벽 뿐만 아니라, 특히 관세율, 통관행정, 유통 등 대외진입장벽―을 제거하는 데 중점을 두어야 할 것이다.8) 시장의 경쟁압력에 의해서 대규모기업집단은 자율적으로 효율적 인 기업형태를 갖추기 위해 노력할 것이다. 이와 같은 공정거래정책은 정부의 시장개입으로 인 한 정책적 실패를 줄일 수 있고 대기업집단이 자신의 기업문화와 기업구조를 가지고 치열한 경 쟁 속에서 생존․성장할 수 있는 바람직한 시장환경의 조성에 기여할 것이다.
(1) 지주회사
계열기업간 복잡한 출자관계를 순수지주회사와 자회사로 단순화시켜 기업지배구조를 투명화하 고, 기업구조조정을 촉진하기 위해 지주회사의 설립을 1999년 4월 허용하였다. 그러나 공정거 래법상의 지주회사 설립요건은9) 현실적으로 지주회사의 설립이 불가능할 정도로 엄격하다. 효 율적인 기업조직의 실현, 보다 용이한 구조조정 등 순수지주회사의 여러 가지 장점에도 불구하 고 공정거래위원회가 순수지주회사를 전면적으로 허용하는 것에 대해 반대하는 것은 지주회사 가 지배력을 강화하여 경제력이 집중되는 것과 자회사의 독립으로 인해 주주, 채권자, 근로자의 지위가 약화된다는 이유 때문이다. 지주회사의 설립요건을 완화 또는 폐지했을 경우 경제력집 중 문제는 공정거래법의 관련조항을 적용하고 여타 문제는 회사법, 상법, 증권거래법 등에서 다 루어져야 할 것이다. 특히, 경쟁적인 기업인수합병시장, 금융기관의 합리적인 대출심사, 금융감 독, 소액주주의 권리강화 제도 등이 경제위기 이후 도입되어 시행중이므로 지주회사의 설립요 건이 완화 또는 폐지된다고 해도 그것으로 인한 부작용은 거의 없을 것이다. 또한 선진국에서 특별한 제한없이 이 제도를 허용하고 있다는 사실에 주목한다면 엄격한 지주회사 설립요건은 외국기업들에 대한 우리 나라 기업들의 대외경쟁력을 약화시키는 규제임이 분명하다.
(2) 상호출자금지
출자는 투자의 한 형태로서 그에 대한 판단은 기업(또는 투자자)이 한다. 금융시장이 발달되지 않은 경우나 정보의 비대칭성이 있는 경우 피출자기업에 대해 많은 정보를 가지고 있는 기업
8) 국내시장의 개방은 해외시장에 대한 진입장벽철폐 요구와 같이 병행되어야 할 것이다. 국내 대규모기업집단이 시장지배력을 가지고 있는 산업에 대한 적극적인 국내시장개방은 대규모기 업집단에 대한 일반인들의 부정적 인식의 변화와 경쟁행태의 변화를 가져 올 가능성이 높다.
9) 지주회사는 자회사의 주식을 50% 이상 보유해야 한다.
(투자자)이 수익이 있다고 판단하면 출자를 하게 된다.
상호출자금지를 옹호하는 논리는 상호출자가 순환출자행위를 통해 실질적인 생산력의 증가를 수반하지 않는 가공자본을 증가시키고 자기자본 규모 기준에 의한 여신한도 설정제도 등으로 인해서 여신을 편중시켜 중소기업이 조달할 수 있는 금융자원을 잠식할 가능성이 있다는 것이 다. 그러나 투자자는 기업의 재무제표의 검토, 공시사항 등에 의해 기업의 실질자산가치를 정확 하게 판단한 후에 투자할 것이다. 마찬가지로 기업의 실제가치와 영업력을 고려하지 않고 단순 히 자기자본 규모에 의존하여 대출하는 것은 경쟁력없는 은행의 관행일 뿐 은행이 대출심사를 신중하게 하는 경우에는 상호출자에 의한 문제는 없을 것이다. 또한 부실한 피출자기업 때문에 건실한 출자기업이 같이 부실해진다는 주장도 설득력이 없다. 왜냐하면 피출자기업이 전혀 생 존할 가능성이 없음에도 불구하고10) 출자기업이 계속 출자관계를 유지한다면 그 출자기업의 주가가 하락하는 등 시장에서 도태될 것이고 따라서 상식적으로 출자기업이 합리적인 기업이라 면 그렇게 행동하지 않을 것이며 출자기업의 시장환경이 충분히 경쟁적이라면 그럴 여유조차 없을 것이다. 상호출자가 경제력 집중과 관련되어 있는 경우는 진입장벽의 제거를 통한 경쟁촉 진에 의해서 문제를 해결해야 한다. 다시 말해서, 상호출자가 문제가 아니고 기업의 투명성과 경쟁환경이 문제이므로 상호출자에 대한 직접적인 규제보다는 회계제도 및 공시제도를 합리화 하고 진입장벽을 제거하여 시장경쟁을 통해 효율적인 투자가 이루어지도록 해야 할 것이다.
(3) 대기업집단소속 중소기업창업투자회사의 주식취득․소유제한
대기업집단소속 창업투자회사의 주식취득 및 소유제한은 중소기업보호를 목적으로 하는 반경 쟁적 규제이고 창업투자회사의 수익성을 저해하는 규제이므로 경제적 효율성과 기업의 경쟁력 을 제고하기 위해서는 이 규제를 폐지하는 것이 바람직하다.
(4) 계열사에 대한 채무보증제도 금지
채무보증의 위험성은 이미 IMF체제를 거치면서 널리 인식되어 있다. 따라서 은행이 합리적인 대출심사를 한다면 기업의 채무보증규모도 해당기업의 신용도를 계산할 때 고려할 것이기 때문 에 채무보증은 은행과 기업이 자율적으로 결정해야 할 사항이다. 이를 위한 선결조건은 효율적 이고 엄격한 금융감독이 이루어져야 하는 것과 채무보증으로 인한 은행의 손실을 정부가 아닌 은행이 전적으로 책임지도록 해야 하는 것이다.
4. 부당한 공동행위의 금지
일반적으로 공동행위는 경제적 효율성을 저해하는 것으로 인식되어 있다. 그 이유는 공동행위
10) 피출자기업의 생존가능성에 대한 판단과 이에 따르는 책임은 출자기업을 포함한 투자자들과 피고용인들에게 달려 있다. 생존하는 것이 불가능하다고 판단되면 투자자는 투자금을 회수하 고 피고용자는 다른 일자리를 찾을 것이다.
의 결과가 독점기업의 경우와 같기 때문이다. 특히 독점기업이나 기업결합과 다르게 취급되는 이유는 독점기업이나 기업결합의 경우처럼 효율성을 제고함이 없이 정태적인 의미에서 경제적 비효율성을 초래하기 때문이다. 그러나 시장에 불확실성이 많은 경우에는 경쟁기업의 행위를 관측하기가 어렵기 때문에 공동행위를 하기가 쉽지 않고, 또한 진입장벽이 없는 경우에는 새로 운 기업의 진입이 가능하기 때문에 공동행위를 유지하는 것은 더욱 더 쉽지 않다. 따라서, 시장 이 경합적일 경우에는 공동행위를 금지할 필요는 없고 시장에 진입장벽이 유의수준 이상으로 존재하거나 진입규제가 반드시 필요한 경우에만 공동행위가 금지되어야 할 것이다.11)
11) 이 때는 예외조항인 현재 시행령 제 24조의 공동행위 인가를 폐지해야 한다.
5. 일반불공정거래행위 규제
(1) 거래거절과 차별적 취급
소비자는 재화와 용역을 사고 팔 때 거래상대방을 선택할 자유가 있다. 이 선택은 반드시 거래 거절과 차별적 취급을 수반한다. 마찬가지로 기업도 자신의 최대수익을 위해서 생산품을 누구 한테 팔 것인지 어디에서 노동, 자본 등 투입물을 구입할 것인지 선택할 자유가 있다. 이 과정 에서도 거래거절과 차별적 취급은 필연적인 것이다. 예를 들어, 가격차별은 기업이 가격이라는 정당한 수단을 이용하여 이윤을 최대화하려는 전략이다. 가격차별로 인해 소비자의 잉여가 줄 고 기업의 이익이 증가하는 것은 분배의 문제이지 공정성의 문제는 아닌 것이다. 따라서 거래 거절과 차별적 취급을 금지하는 것은 기업의 이익추구라는 시장경제의 가장 기본적인 경제적 행위를 금지하는 것이므로 이 조항은 폐지해야 한다.
(2) 부당염매와 부당지원
시장에서 공정한 경쟁이란 기업들이 정당한 수단을 이용하여 경쟁기업으로부터 고객을 빼앗아 오는 것이라고 볼 수 있다. 시장에서 정당한 수단이란 사기, 물리적 폭력 등을 제외한 가격 및 수량 전략, 광고전략, 연구개발전략 등을 포함하는 것이다. 기업이 정당한 수단을 임의로 사용 하여 경쟁기업을 괴롭히는 것, 즉 경쟁자를 배제하고 시장지배적 사업자가 되려고 노력하는 것 이 바로 시장경쟁인 것이다.
어떤 기업이 평균비용보다 낮은 가격을 책정하여 경쟁관계에 있는 기존기업을 일시적으로 퇴출 시킬 수 있을 수는 있으나 그 기업의 시장점유율이 큰 경우 이로 인한 손실이 클 것이다. 또한 해당산업의 진입장벽이 충분히 낮아 시장이 경합적이라면 경쟁기업을 퇴출시킨 후에 독점적 지 위를 유지하려고 해도 새로운 기업이 계속 진입하려고 하기 때문에 생산기술의 발전없이 이 전 략을 장기적으로 수행할 수도 없을 것이다.
한편 부당고가매입 등 부당한 인적․물적 지원은 흔히 부당한 내부거래라고 알려져 있다. 부당 한 인적․물적 지원으로 수혜기업은 단기적으로 이익을 실현할 수 있을 지 모르지만 그로 인해 경쟁력이 결여되기 쉽다. 따라서 시장환경이 나빠져 시혜기업이 더 이상 지원을 해 주지 못할 때 수혜기업이 속해 있는 산업이 경쟁적이면 그 수혜기업은 부실기업이 되기 쉽다. 또한 시혜 기업도 시장에서 평균적으로 살 수 있는 가격보다 비싼 가격으로 상품을 구입하는 등 수혜기업 을 지원하는 비효율적 경영을 한다면 결국에는 주식시장이 기업의 가치를 반영하여 시혜기업의 주식가격이 떨어지게 되고 더구나 해당산업이 경쟁적이라면 시혜기업이 생존하기 위해 그러한 비효율적 행위를 할 여유도 없을 것이다.
결국 부당염매와 부당지원은 비효율적인 경제행위로서12) 이에 대한 결과는 기업이 스스로 책
12) 부당내부거래는 효율적인 경제행위일 수 있다. Coase에 의하면 시장거래에 따른 거래비용이 클 때 이윤극대화를 추구하는 기업은 시장거래보다 기업내 거래를 선호하게 된다고 한다. 우 리 나라의 경우 정경유착, 사회의 부패구조, 법치주의 및 계약제도의 미확립, 금융시장의 왜곡 등에 의해 시장거래비용이 크다면 대규모기업집단의 내부거래는 효율적이라고 볼 수 있다.
임져야 하고 수익을 추구하는 경쟁력있는 기업은 그 행위를 할 유인이 전혀 없기 때문에 이에 대한 규제는 불필요할 것이다.
(3) 부당한 고객유인
고객유인의 목적은 경쟁기업을 배제시키고 이익을 증가시키려는 것이다. 시장에서 고객을 유인 하기 위한 보통의 마케팅 전략은 항상 정당하고 따라서 이를 사용해서 발생한 이익도 항상 정 당하다. 그러나 위계에 의한 고객유인은 사기에 해당하므로 이것은 형법에 의해 해결해야 할 것이다.
(4) 거래강제, 거래상 지위의 남용, 구속조건부 거래, 사업활동 방해
기업들 사이의 계약은 서로 계약내용을 알고 있다는 점에서 공정하지만 기업의 능력이 서로 다 르기 때문에 필연적으로 불평등할 수밖에 없다. 거래강제, 거래상 지위의 남용, 구속조건부 거 래 등이 해당기업간에 계약조건으로 되어 있을 경우에는 법을 위반한 것이 아니기 때문에 공정 거래법의 대상이 될 수 없다. 반대로 그것들이 계약조건으로 되어 있지 않은 경우에는 이 문제 는 민법과 상법에 의해서 해결할 수 있으므로 공정거래법에서 제외시켜야 한다. 사업활동 방해 에 관한 규제도 민법, 상법, 형법 등에 의해서 가해자 대한 처벌과 피해자의 보상이 가능하기 때문에 공정거래법에서 제외하는 것이 바람직하다.
(5) 경품류 제공행위에 대한 규제
경품류의 제공은 우선 광고효과가 있기 때문에 수요를 유도하여 경쟁을 촉진하는 측면이 있다.
또한 그것은 상품가격을 당첨확률을 계산한 경품의 기대수익만큼 할인하는 것이기 때문에 가격 할인에 의해 경쟁을 촉진하는 행위이다. 따라서 경쟁을 촉진하는 기업의 마케팅 전략을 규제하 는 것은 반경쟁적일 수밖에 없을 것이다.13)
7. 재판매가격유지 금지
재판매가격유지행위의 원천적 금지는 경제적 효율성 제고와 소비자 잉여의 확대를 위해서 폐지 되어야 한다. 재판매가격유지행위는 유통경로에서 제조업자와 판매업자가 모두 독점상태에 있 는 경우 이중 독점가격책정double marginalization의 문제를14) 해소하여 소비자에게 그렇지 않
13) 공정거래위원회나 소비자보호단체는 경품류제공이 가져올 수 있는 결과-과소비, 경품액의 상 품가격에의 전가, 백화점입점업체의 부담 등-를 폐해라고 주장하고 있다. 그러나 그것은 소비 자, 백화점입점업체가 불확실성을 고려한 의사결정의 문제이지 정당성의 문제가 아닌 것이다.
정부나 소비자단체가 해야 하는 것은 경품류 제공이 어떤 결과를 가져오는 지에 대한 올바른 대소비자 경제교육정도 일 것이다. 또한 사행심의 조장을 또 다른 폐해라고 주장하는 것은 애 매모호한 규범을 주장하는 것일 뿐이다.
은 경우에 비해 낮은 가격과 보다 많은 공급량을 유지하도록 하는 것이 명확히 밝혀져 있다. 이 외에도 오늘날에는 재판매가격유지행위가 소비자가 필요로 하는 정보제공을 확대하거나 제품 의 품질에 대한 인증을 강화하는 수단용으로 사용되고 있음이 밝혀지고 있다. 더구나 미국의 경우 이미 최고가격을 지정하는 재판매가격유지행위는 경쟁촉진적이라는 판결을 법원이 행한 바 있다. 결국 재판매가격유지는 기업이 판매업자에 의한 외부성을 배제함으로써 경쟁기업과 유효하게 경쟁할 수 있도록 하는 전략이자 소비자에게 이익을 주는 효과를 가지고 있다. 다만 유통업자들의 담합이나 독점적 유통업자들의 시장지배력에 의해서 제조업자들에게 강요된 재 판매가격 유지행위는 반경쟁적이므로 이를 규제하는 것이 필요할 것으로 보인다. 그러나 생산 자 시장이 경합적일 경우에는 이 규제도 폐지해야 한다. 따라서, 재판매가격유지를 당연위법화 하고 있는 현재의 공정거래법상의 규정은 사안별로 판단하도록 하는 합리성의 원칙rule of reason에 의해서 대체될 수 있어야 한다.
8. 하도급법 등 기타 사적 계약에 대한 규제
대규모소매업자의 불공정거래행위 금지 규제, 가맹사업자의 불공정거래행위 금지 규제, 하도급 법의 모든 규제 등은 자유로운 사적 계약을 통해 해결해야 하는 문제이다. 예를 들어, 대기업에 거래를 전적으로 의존하는 중소기업이 대기업과 계약을 하고 대기업이 계약을 위반하는 행위를 했을 경우 만약 중소기업이 경쟁력이 없다면 대기업의 계약위반행위를 감수하고 계속 대기업과 거래를 하거나 그 대기업과의 거래를 포기할 위험을 무릅쓰고 민사소송으로 손해배상를 청구하 여 이에 대응을 해야할 것이다. 그렇게도 못한다면 중소기업 주주들은 기업을 처분하고 그 자 금을 자본시장에 투자하거나 다른 회사에 고용되어야 할 것이다. 만약 그 중소기업이 경쟁력이 있다면 대기업은 그러한 계약위반행위를 하지 않을 것은 자명하다. 중소기업이 불이익을 당했 을 경우 이에 대한 해결방법이 있음에도 불구하고 공정거래법에서 경쟁력없는 중소기업을 보호 하는 규제를 계속 유지하는 것은 우리 나라 중소기업의 경쟁력을 약화시키는 것이다. 이러한 중소기업을 보호하는 규제를 폐지해야 보다 신중하게 중소기업을 창업할 것이고 시장에서도 경 쟁력있는 기업만이 살아 남을 것이다. 따라서 경제의 효율성 또는 경쟁력제고를 위해서 하도급 법 등 기타 사적 계약에 대한 규제는 폐지하는 것이 바람직하고 계약을 위반하는 행위에 대해 서는 민법 및 상법에서 해결하도록 해야 할 것이다.
14) 이에 대해서는 Tirole(1988) p.174를 참조하기 바람. 간단하게 설명하면 재판매가격유지행위 를 금지하는 경우, 독점생산자는 한계원리(한계수입=한계비용)에 의해 소매상에 대해 독점공 급가격을 결정하며 독점소매상은 여기에 다시 한계원리를 적용하여 생산자공급가격보다 높은 가격을 결정한다. 이 소매가격은 일반적으로 재판매가격보다 높게 된다.
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