구 분
평가자 Ⅰ 평가자 Ⅱ 평 균
전수준 후수준 개혁률 전수준 후수준 개혁률 전수준 후수준 개혁률 필요강/저항강
필요강/저항약 필요약/저항강 필요약/저항약
71.1 60.2 56.2 48.2
34.2 16.3 25.3 27.7
51.9%
72.9%
55.0%
42.6%
81.2 73.3 78.6 49.4
32.2 20.0 45.8 22.1
60.4%
72.7%
41.7%
55.4%
76.2 66.7 67.4 48.8
33.2 18.2 35.6 24.9
56.1%
72.8%
48.3%
49.0%
서 새로운 틀에 따라 전향적으로 접근해야 할 것이 많이 있다. 문제는 이와 같은 농정의 새로운 패러다임 속에서 정부와 민간단체의 역할이 재정립되고 이에 따라 농림부문의 규제정비가 이루 어져야 한다는 사실이다. 농림부문에 있어서 내용적으로 추가적인 규제개혁의 과제는 다음과 같다.
첫째, 농림부문중 최대의 규제사무는 농지와 초지, 그리고 산지를 포함한 토지문제에 대한 규제 를 무슨 기준에 의해, 어떻게 할 것이냐 하는 점이다. 사실 토지의 보존 및 이용관련 규제에 대 한 농림부의 입장은 농지의 타용도 전용의 경우 무조건 반대를 하거나 아니면 논의 그 자체를 회피하는 자세로 임해온 것이 사실이다. 그러나 산업구조가 고도화하면서 농가경제도 농업이외 의 다양한 산업과 복합화하고, 농촌의 거주형태도 농민뿐만 아니라 비농민들도 함께 살아가는 소위 혼주화 현상이 두드러지게 나타나고 있다. 특히 농촌에 젊은 노동력의 부족과 함께 그나 마 농업에 종사하며 농촌을 지키던 분들조차 고령으로 영농능력이 떨어짐에 따라 더 이상 농경 지를 영농목적에만 한정한다는 것이 어렵게 되었다. 이와는 달리 식량안보에 대한 필요성은 조 금도 감소하지 않고 있어서 농민들의 이해와는 달리 정부(농림부)가 농민들의 사유재산인 농지 의 타용도 전용을 강력하게 규제하지 않을 수 없다는 것이 오늘날 토지를 둘러싸고 있는 문제상황 이다. 따라서 늘어나는 토지수요를 충족시키기 위해서는 결국 농지나 초지, 또는 산지로부터 토지 를 공급받을 수밖에 없을 것이다. 문제는 어떻게 하면 제한된 토지자원을 계획적으로 보존하고 이용할 것이냐 이며, 이를 위해서는「농지법」과「초지법」및「산림법」은 물론「국토이용관리 법」등을 종합적으로 검토하여 토지이용제도를 전면적으로 정비할 필요가 있다. 아울러 부득이 하게 사유재산인 토지의 사용을 정부가 규제하는 경우 이에 걸맞은 보상이 따라야 할 것이다.
둘째, 식품과 관련된 규제의 종합적인 정비이다. 이번 농림부문의 규제개혁에서는「양곡관리법」과
「농산물가공산업육성 및 품질관리법」,「축산물가공처리법」등 국민들의 ‘먹거리’와 관련된 법 규의 대폭적인 정비가 있었다. 즉 양곡의 수급은 물론 가공과 유통을 자유롭게 하였다든지 농 산물가공공장과 특산단지 지정제도를 폐지함으로써 외형적으로 농림부문에서는 이렇다 할 규 제를 찾아보기 어렵게 되었다. 이는 보건복지부에서도 절반 이상의 식품위생관련 규제를 폐지 하는 것과 함께 기존의 농산물 가공이나 식품산업에 대한 정책의 틀을 전적으로 무너뜨리기 때 문에 과연 정부가 무엇을, 어떻게 해야 하느냐란 보다 근본적인 의문을 제기하고 있다. 양곡과 식량, 그리고 식품은 어떻게 다르며, 피자나 햄버거, 캔터키 프라이드치킨이 판을 치는 오늘의 식품산업의 구조변화 속에서 양곡의 수급관리란 무슨 의미를 가지고 있으며, 농어민이나 이들 생산자단체로 하여금 농산물가공이나 전통식품 사업대상자로 한정해 놓고 언제까지나 자본과 기술, 경영능력이 부족하다는 문제를 되풀이해야 할 것인지? 혹은 하나부터 열까지 규제일변도 로 되어 있는 식품행정으로는 세계시장을 대상으로 식품산업의 활성화를 기대하기 어렵다는 인 식이 확산되고 있다. 이와 같은 상황에서 식품의 개념을 전향적으로 재정립하고, 효율적인 식품 산업의 진흥과 식품의 위생관리를 위한 제도개선과 추진행정체계의 전면적인 정비가 필요하다.
셋째, 비료․농약․농기계․사료․종자․동물약품 등의 농자재는 농업생산의 기반이 되는 요 소이고, 특히 농자재의 품질은 생산의 양과 질을 좌우하는 중요한 요소이다. 따라서 농자재산업 에 진입(제조․수출입․판매)하기 위해서는 일정한 시설․인력기준을 갖추어 허가․등록 또는 신고를 하도록 하고 성분등록, 출하 전 자체품질 검사, 유통과정 중의 검사 등을 의무화하는 등 품질관리를 위한 규제를 엄격히 운용해 왔다. 그러나 허가․등록․신고 등 각종 진입규제는 시
장경쟁을 제한하는 요소로 작용해 왔고, 품질․안전관리를 위한 엄격하고도 중복적인 규제는 영업활동의 자율성을 침해하여 농자재산업의 발전을 저해해 온 것이 사실이다. 즉 대부분의 자 재산업은 사업을 하기 위해서는 정부의 허가를 받거나 아니면 등록제를 실시함으로써 몇 개 업 체를 제외하고는 진입장벽이라는 특혜를 부여하고, 정부가 이를 구매해서 일괄적으로 공급하는 형식으로 유지해 왔다. 이를 위해 품목별로 별도의 법령을 정하여 정부가 개입해 왔으나 오늘 날에 와서는 시장질서와 경쟁원칙을 무시한 지나친 정부의 개입이 생산시설의 과잉이나 경쟁력 저하라는 새로운 문제를 야기하고 있는 것이다. 따라서 농업생산의 경쟁력과 직결된 농자재산 업에 대한 지원과 관리를 체계화하고 정부와 민간사업자의 역할을 재정립하여 자재산업의 육성 및 관리를 위한 정책의 기본 틀을 재정립할 필요가 있다.
넷째, 비단 농림부에 한정된 문제는 아니지만 특정한 종류의 규제사무에 대해 여러 부처나 다 양한 법령으로 중복규제하고 있거나 아니면 유사한 성격의 규제에 대해 각기 다른 법령을 기준 으로 제각기 규제하는 것, 그리고 같은 부처나 동일 법령체계 내에서도 규제의 성격상 법률이 나 시행령과 시행규칙, 고시나 훈령, 예규는 물론 심지어 지방자치단체의 조례에 이르기까지 중 복되거나 체계가 흐트러진 것을 재정립할 필요가 있다. 예를 들어 산림에서 생산되는 버섯종자 의 등록․관리는「산림법」에 의해 이루어지고 있으나 이는 버섯종균개발자의 권리를 보호하는 것인 만큼 당연히「종자산업법」으로 통합되어야 한다. 또한「식품위생법」상 인삼제품에 관한 규정은 인삼산업의 지원․육성․관리에 관한 모든 것을 규정한「인삼산업법」으로 통합되어야 하며,「축산법」과「가축위생관리법」,「축산물가공처리법」등 여러 곳에 산재해 있는 도축장의 위생처리에 관한 규정은 한 곳으로 통합․조정하여 가급적이면 법체계를 단순화하는 것도 앞 으로 추진해야 할 과제이다. 이밖에도 규제대상자가 전남 진도군에 한정되어 있는「한국진도개 보호육성법」은 법률로 정할 것이 아니라 진도군의 조례로 바꾸되 중앙정부는 지방자치단체가 이와 같은 지역특산 동식물을 지원․육성할 수 있는 법적 근거만 확보하면 될 것으로 생각한 다.
마지막으로 규제개혁의 성공적인 추진을 위해서는 규제사무의 발굴과 심사, 그리고 사후관리가 보다 체계적으로 이루어져야 한다. 즉 농림부문의 고시나 훈령, 예규 등 하위법령이나 지방자치 단체조례에 포함되어 미처 발견되지 않은 규제사무를 추가로 찾아내 합리적으로 이를 심사․
정비하고, 이 결과를 신속히 국민들에게 알리는 등의 사후관리가 필요한 것이다. 사실 그 동안 의 규제사무는 일부 핵심과제를 제외하고는 자체정비계획이나 신설․강화규제 사무를 막론하 고 해당 중앙부처의 의견에 크게 의존하고 있다.
<표 8> 규제개혁의 절차와 방법상의 문제와 과제
구 분 규제사무의 발굴 규제사무의 심사 규제의 사후관리
현재는 무엇을, 어떻게 하고 있 는가?
∙부처의 자발적 신고
∙사무국의 발굴노력 (현장확인 등 포함)
∙전문연구기관 활용
∙규제신고센터
∙전문위원 활동
∙형식적인 부처의 심사과정
∙너무 포괄적인 규제개혁의 개념 과 원칙․기준
∙사무국 담당직원이 규제여부 판 단, 회의안건 작성
∙과도한 회의부담으로 실질적인 심사의 한계
∙규제사무 등록과 홍보의 상당부 분을 부처의 협조에 의존
∙규제개혁위원회 차원의 체계적 홍보 없음
이렇게 추진해 서 문제는 없는 가?
∙새로운 규제사무를 지속적으로 발굴하기 어려움
∙법안별, 부처별 일관된 기준(규 제의 개념, 등록단위, 정비방안 등) 적용 한계
∙무슨 규제가 어떻게 달라졌는지 알기 어려움
만약 바꾸어야 한다면 대안은 무엇인가?
∙규제신고센터 활성화
∙전문연구기관과 조사요원 활용
∙일선공무원들의 규제개선 과제 발굴 유인책 제공
∙학계와 산업계의 규제개혁 참여 분위기 조성
∙규제의 구체적 개념과 현실적인 정비원칙 확보
∙정비방법의 합리성 제고(예 : 전 문위원의 공동사전심사 등)
∙부처별로 자체심사제도 강화
∙심사과정에 전문성과 국민들의 여론반영 기회 확대
∙관련직원에 대한 교육․훈련 (규제 심사․관리전문가 양성)
∙변경된 규제사무의 정비 및 등록
∙일선공무원 및 일반국민들을 대 상으로 규제개혁의 필요성, 규제 사무 발굴과 심사과정에 동참, 규제개혁의 성과에 관한 주제별 교육 및 홍보
∙외국의 규제개혁사례 소개
국민들의 피부에 닿는 실감나는 규제정비를 위해서는 피규제자들이 현장에서 불필요하게 느끼 고 있는 규제를 적극적으로 찾아서 해결해 주어야 한다. 이렇게 하기 위해서는 관련업무 담당 공무원들과 전문연구기관을 활용한 규제사무의 발굴과 함께 피규제자들이 활발하게 규제를 신 고하는 제도, 즉「규제신고센터」의 운영을 활성화해야 한다. 자기문제를 자기만큼 알고 책임을 지고 실감나게 표현할 수 있는 사람이 어디에 있겠는가? 규제사무의 발굴을 보다 체계화하여 지속적으로 추진하는 것이야말로 규제개혁에 대해 농업인 뿐만 아니라 전 국민의 관심과 참여 를 끌어낼 수 있고, 이번 개혁작업을 일회성으로 치부되지 않도록 하는 첩경이 된다.
다음에는 발굴된 규제사무에 대한 합리적이고 과학적인 심사이다. 다시 말하면 이것이 과연 규 제사무인지 여부를 판단하는 데서부터 얼마나 중요한 규제이며, 어떻게 정비할 것이냐를 판단 하는 일이야말로 규제개혁위원회의 핵심적인 임무이다. 현실적으로 부처별로 한 두 명의 사무 국 직원이 규제사무 여부를 판단하고, 규제를 심사하여 정비방안까지 제시하고 있으나 만약 유 사한 규제사무가 법안마다, 혹은 부처마다 각기 다른 기준과 원칙으로 처리되고 있다면 현행 규제개혁의 절차와 방법에 대해 보다 근본적인 대책을 마련하지 않으면 안 된다.
이렇게 심사해서 처리한 규제정비 결과는 어떻게 관리되고 있는가? 법제처와 국회심사를 거쳐 최종적으로 정비내용이 확정되기 때문에 규제개혁위원회는 어떻게 정비되었는지조차 제대로 파악하기 어려운 체제를 갖추고 있다. 따라서 최종적인 규제정비의 내용을 받아 등록하고, 이를 지방자치단체나 일반인에게 적극적으로 알려줄 필요가 있다. 예를 들어 민원인들을 직접 상대 하는 지방자치단체의 창구 직원이 언제, 무슨 법령이, 어떻게 바뀌었는지도 모르고 민원을 처리