농림부 규제개혁 평가
이 동 필
(한국농촌경제연구원)
Ⅰ. 서 론
일반적으로 규제란 법률이나 고시, 훈령 등에 근거하여 정부 또는 권한을 위임받은 비정부기관 이 기업이나 국민들의 행위에 제약을 가하는 것을 말한다. 이는 각종 지원혜택과 함께 정부의 역할수행이나 정책추진의 기본적인 수단이지만 한편으로 규제는 시장메커니즘에 대한 정부의 간섭을 의미하기도 한다.
농림부문의 규제는 크게 농림부소관 법 34개, 시행령 31개, 시행규칙 35개(고시와 예규, 훈령 133개)와 농진청소관 농약관련 고시 등으로 구성된다. 물론 이 밖에도 다른 부서 소관의 법률 이나 지방자치단체의 조례 등 에 근거한 규제도 있지만 원칙적으로 농림부문에 있어서 정부의 규제는 이들 법령에 근거를 두고 이루어지고 있다.
대부분의 행정규제는 속성상 이것이 과연 규제사무인지 여부를 판단하는 것과 적절한 규제의 단위를 명확히 구분하기 어렵다는 한계가 있다. 규제개혁위원회에 등록된 농림부문의 규제 중 에도 어느 것은 규제라고 분류하기 어려운 것이 있는가 하면, 사실상 규제이면서도 누락된 것, 그리고 막상 규제라고 파악하였더라도 규제의 단위가 잘못 설정된 사례도 없지 않을 것이다.
이는 시간에 쫓긴 나머지 구체적인 현장에서 과연 규제란 무엇이며, 어떻게 등록․관리하는 것 이 바람직 한 것인지에 대한 충분한 연구 없이 지나치게 원론적으로 접근하기 때문인 것으로 이해된다.
이상과 같은 위험에도 불구하고 규제의 수를 계산하고, 등록하는 것은 이것이 바로 규제를 심 사․평가해서 체계적으로 관리하는 시발점이 되기 때문이다. 1998년 10월 말 현재 농림부문의 규제사무는 농림부소관이 701건, 농촌진흥청 소관이 14건으로 모두 715건으로 파악되었다.
농림부문의 경우 대부분의 행정규제가 산업진흥을 위한 지원과 육성이라는 정책수단과 혼재되 어 있기 때문에 어떤 유형의 규제가 얼마나 되는지 파악하기 쉽지 않다. 관련 법의 성격을 기준 으로 농업부문의 규제를 분류해 보면 위생․검역부문이 200건으로 가장 많고 농림사업의 지원 및 육성과 관련된 규제가 151건, 농산물 유통 및 품질관리는 141건, 농용자재산업 진흥과 소비 자보호가 131건, 토지의 보존 및 이용관련 규제가 79건인 것으로 나타났다(<표 1> 참조).
이들 규제를 대상으로「행정규제개혁법」에 의해 1998년 규제개혁위원회가 추진한 규제개혁의
내용에는 크게 ① 부처별로 제출한「1998년 자체규제정비계획」의 심사, ② 법령의 제정이나 개정 시 신설․강화규제의 심사, ③ 여러 부처가 관련된 덩어리 핵심규제의 발굴 및 심사, 그리 고 ④ 법령 미근거 규제의 발굴 및 정비 등이 포함된다. 여기서는 지난해 규제개혁의 핵심사업 으로 추진한 부처별 자체 규제정비계획을 중심으로 개혁의 방향과 성과, 그리고 이에 대한 평 가와 앞으로의 과제에 대해 살펴보았다.
농림부와 산림청, 농진청이 제출한 규제정비계획을 기초로 소위원회와 분과위원회, 그리고 본 위원회의 심의를 거쳐 규제정비 내용을 심사하였다. 규제정비에 적용한 기준은 ① 진입․가격 규제 등 경쟁을 제한하거나 기업활동을 제한하는 규제는 우선 정비, ② 행정편의 위주의 사전 규제를 과감히 폐지하고, 원칙규제방식Positive system에서 예외규제방식Negative system으로 전환하여 사후관리 강화, ③ 동일목적의 중복규제 및 여러 부처에 관련된 규제의 통합 정비, ④ 법률에 근거하여 허가요건을 객관화․투명화하고 법적 근거가 없는 규제를 철폐, ⑤ 준수율이 낮은 규제는 철폐하거나 다른 수단을 강구하는 등 규제의 수단과 방법을 합리화, ⑥ OECD 등 국제기구나 선진외국의 규범에 미흡한 규제는 폐지하는 것을 원칙으로 하였다.
농림부의 경우 당초 제출한 계획에 의하면 전체적으로 690건의 규제사무 중 1998년 내에 310건을 폐지하고 114건을 개선하는 등 424건을 정비할 계획이었다. 그러나 규제개혁위원회의 검토과정에서 누락규제 32건을 새로이 발굴하고 규제라고 보기 어려운 내용 21건을 제외하여 농림부의 총 규제 수를 701건으로 확정하였다. 이를 대상으로 심의한 결과 규제폐지를 363건, 개선을 165건으로 각기 조정하여, 전체 규제의 75.4%인 528건을 폐지 또는 개선하기로 하였다. 한편 농촌진흥청은 농약의 등록시험기준과 방법에 관한 고시 등 14건의 규제사무 중 7건은 폐지, 6건은 개선하여 92.9%의 정 비율을 달성하였다.
<표 1> 농림관련 법령별 규제정비 실태
(단위 : 건)
부 문 법 령 명 규제총수 폐 지 개 선 존 치 비 고
공통
농어촌발전특별조치법 9 7 1 1 타법전환
농업재해대책법 2 - - 2
농업기본법 * * * * 폐지
한국농촌경제연구원육성법 2 2 - -
농업협동조합법 2 2 - -
축산업협동조합법 2 2 - -
소 계 17 13 1 3
농지 보전 개발
농지법 34 9 16 9
초지법 20 10 7 3
농어촌정비법 21 11 5 5
농진공 및 농지관리기금법 3 3 - -
농지개량조합법 1 1 - -
소 계 79 34 28 17
농산물 유통 가공
농안법 43 22 12 9
양곡관리법 28 14 7 7
가공산업육성 및 품질관리법 27 22 2 3 이원화
농산물가격유지법 6 6 * * 폐지
농수산물수출진흥법 22 22 - - 폐지
농산물검사법 15 8 4 3 타법전환
소 계 141 94 25 22
농용 자재
농약관리법(농진청 소관포함) 43 16 19 8
농업기계화촉진법 15 7 5 3
비료관리법 21 11 4 6
종자산업법 23 8 9 6
사료관리법 29 13 7 9
소 계 131 55 44 32
산업 육성
축산법 86 53 14 19
낙농진흥법 10 10 - - 타법대체
한국진도개보호육성법 16 8 4 4
인삼산업법 23 11 9 3
잠업법 16 16 - - 폐지
소 계 151 98 27 26
위생 검역
축산물가공처리법 43 10 7 26
가축전염병예방법 40 8 17 15
수의사법 44 23 12 9
동물용의약품등 취급규칙 57 31 7 19 (약사법)
식물방역법 16 6 5 5
소 계 200 78 48 74
산림청소관 업무를 포함한 농림부문의 경우 규제의 총수에 있어서는 보건복지부문에 이어 두 번째(농림부 단일 부서로는 보건복지부, 건설교통부, 해양수산부에 이어 네 번째)로 많다. 그러 나 상당부문의 규제가 제한된 토지자원의 보전이나 식품으로서 농산물의 안전성과 소비자 보 호, 동식물의 전염병 예방과 위생관리 등이 필요하다.
불가결한 규제를 제외하고는 대대적인 정비를 하였다. 하지만 아직도 많은 국민들이 규제개혁 의 결과를 피부로 느끼지 못하겠다는 등의 문제를 제기하고 있어서 여기서는 농림부문 규제의 실태와 주요 규제개혁의 내용을 살펴보고, 규제의 중요도와 특성별로 규제개혁의 정도를 정량 분석 하였다. 본격적으로 규제개혁을 추진한지 1년밖에 되지 않은 현 시점에서 1∼2명의 주관
적인 판단으로 규제개혁의 성과를 평가한다는 것 자체가 절대적으로 무리한 일이다. 그러나 비 록 제한적이기는 하지만 지속적이고 합리적인 규제개혁의 추진을 위하여 해결해야 할 당면과제 를 모색한다는 차원에서 본 연구가 이루어 졌음을 밝혀둔다.
Ⅱ. 농림부문의 주요 규제정비 실태
미처 1년도 되지 않는 짧은 기간에 농림부문의 규제 중 528건의 규제를 폐지하거나 개선하였 다. 워낙 규제의 수가 많기 때문에 개별 규제를 대상으로 무엇이 어떻게 정비되었는지 자세히 설명하기 어렵기 때문에 여기서는 농림부문 규제개혁의 방향과 원칙을 제시하고자 한다. 즉 농 림부문의 규제사무를 검토함에 있어서 국내․외적으로 급변한 산업․행정여건으로 실효성이 없어지거나 생산자의 경제활동을 과도하게 제약함으로써 농업생산성 제고와 자원의 합리적 이 용을 저해하는 규제는 과감히 정비하였다. 하지만 국민들의 먹거리인 농산물의 안정적 공급, 위 생 및 품질관리, 한정된 토지의 효율적 보전과 이용을 위한 규제는 철저하게 보호해야 한다는 점을 기본방향으로 설정하였다.
특히 규제를 정비하는 방법에 있어서 특징은 다른 어느 부처에 비해 농림부의 경우 법 전체를 통․폐합 한 경우가 많다는 사실이다. 예를 들어「잠업법」과 같이 그 기능을 다한 법률은 폐지 하였다. 또한 법률의 주요 내용이 시대적 여건에 맞지 않아서 근본적인 조정이 필요한 것들은 유사한 법률과 통․폐합 하였는데「농어촌발전특별조치법」과「농업기본법」․「농산물가격유 지법」․「농산물수출진흥법」등을 묶어「농업․농촌기본법」을 제정하였다든지,「농산물가공 산업육성 및 품질관리에 관한 법률」을 가공산업육성과 품질관리에 관한 내용으로 나누고, 품질 관리에 관한 내용은「농산물검사법」과 통합하여「농산물품질관리법」으로 재정비한 것이 그 예 이다.
농림분야의 규제정비에 적용한 원칙은 다음과 같다. 첫째, 자격이나 시설기준 등 영업활동을 사 전적으로 제한하는 규제는 원칙적으로 폐지․완화해서 사후적으로 관리하는 시스템으로 전환 하고, 둘째 행정 편의적이고 재량범위가 큰 법률조항을 정비하여 규제의 대상과 기준을 구체화 하여 행정의 투명성을 제고하며, 셋째 사업자의 자율적인 영업활동을 제한하는 규제와 농업기 반정비사업이나 기타 가공․유통 등 정책사업에 대한 진입장벽 철폐로 공정경쟁을 유도하며, 넷째 농민이나 생산자단체 등에 과도하게 의무를 부과하는 각종보고, 서류제출 등은 민원해소 차원에서 대폭 간소화 하고자 하였다.
농림부문의 규제는 크게 ① 토지자원의 보전 및 이용에 관한 규제, ② 농산물 가공 및 유통부 문의 규제, ③ 농용자재분야의 규제, ④ 농업관련산업에 관한 규제, ⑤ 식물방역 및 가축위생 관련규제, ⑥ 산림분야 규제 등으로 구분할 수 있다. 부문별로 주요 규제정비 내용을 살펴보면 다음과 같다.
1. 토지자원의 보전 및 이용에 관한 규제
토지자원에 관한 규제는 농림부문의 가장 기본적이고 핵심적인 규제라 할 수 있다. 한번 훼손 되면 재생이 어렵다는 토지자원의 속성과 식량안보라는 문제의 심각성 때문에 “한정된 토지자 원의 효율적인 보존과 이용을 위해 농지의 소유와 이용을 엄격히 규제해야 한다”는 오랫동안의 국민적 합의를 바꾸기는 어렵다. 그러나 비현실적인 규제를 대폭적으로 정비함으로써 토지의 이용을 둘러싸고 있는 여건변화도 적절히 수용하고자 노력하였다. 전체적으로「농지법」과「초 지법」,「농어촌정비법」등에 포함된 79건의 규제사무 중 43%는 폐지하고 35.4%는 개선하였 는데 주요 정비내용은 다음과 같다.
첫째, 기계화를 위한 농지소유규모 확대 요구를 충족시키기 위하여 3ha로 제한되어 있던 농업 진흥지역 밖의 농지소유 상한을 5ha로 확대하였다. 물론 현재도 시장․군수가 농민들의 경영 능력을 고려하여 5ha까지 초과소유를 예외적으로 인정하고 있다. 농업진흥지역 밖의 경우 농업 목적으로 농지를 소유할 때 전혀 면적제한이 없는 농업진흥구역에 비하면 아직도 상당한 규제 가 있다고 하겠으나 여기에는 상대적으로 전용이 쉬운 농업진흥지역 밖의 농지를 농업적 용도 로 보전하려는 국가적 목표가 깊이 개입되어 있다. 하여튼 이번 조치로 농업진흥지역 밖에서도 기계화나 규모화의 길을 열고 한편으로는 이제까지 5ha까지 초과소유를 인정받는 과정상의 행 정낭비와 농민들의 불편을 해소하고자 하였다.
둘째, 개별경영주체간의 계약으로 처리되어야 할 농지임대차 조건, 즉 1∼3년으로 되어 있는 임대차기간과 지역 및 작물별 임차료 상한 설정, 그리고 상대방의 동의 없이 일방적인 임대차 계약해지 제한 등을 농지법에서 폐지하고, 실효성을 상실한 대리경작 방해금지 조항을 없앰으 로써 사회․경제적 여건변화에 따라 지켜지기 어려운 규제나 현실성이 없는 규제는 철폐하였 다.
셋째, 공장설립 승인을 받은 자와 같이 농지취득자격이 있는 자에 한하여 농지취득자격증명발 급 과정을 생략하고, 전용절차를 간소화하였다. 또한 초지의 양도․양수 등 권리변동이 있을 때 시장․군수에 신고하던 제도를 철폐하고, 초지전용허가 신청시 수수료를 폐지였다. 아울러 농 업법인․위탁경영자․임대인․농지전용허가를 받은 자 등으로 하여금 농지의 소유․거래․이 용 또는 전용 등에 관한 자료를 요구할 수 있도록 되어 있었으나 이를 폐지하고 필요시 행정기 관에서 직접 조사하도록 하여 국민들의 불편과 부담을 경감하였다.
넷째, 농어촌진흥공사와 농지개량조합연합회가 독점적으로 수행하던 농업토목사업 기본조사 및 환지업무 대행 등에 민간업자의 참여를 허용함으로써 공공사업에 대한 민간부문의 진입을 막는 장벽을 없애도록 하였다. 아울러 시장․군수․구청장이외의 자가 농지이용증진사업을 시행할 때 승인을 받던 제도를 폐지하여 사업시행자의 자율성과 사업추진의 효율성을 제고하였다.
2. 농산물 가공 및 유통분야의 규제
농산물 유통 및 가공분야의 규제는 양곡을 포함한 농산물의 수급과 가격안정, 농산물의 품질관 리, 그리고 농산물가공산업 지원 및 사후관리에 관한 내용을 포함하고 있다. 이 분야의 5개 법 령 중 사회․경제적 여건변화에 따라「농산물가격유지법」과「농산물수출진흥법」은 폐지하고,
「농산물가격안정법」과「양곡관리법」,「농산물검사법」, 그리고「농산물가공산업육성 및 품질 관리법」상의 141건의 규제사무 중 66.7%는 폐지, 17.7%는 개선을 하였다. 이 분야에 있어서 주요 규제개혁 내용은 다음과 같다.
첫째, 그 동안 지방자치단체 및 농․수․축협에 한정되어 있던 도매시장 및 공판장의 개설자의 자격제한을 각기 민간인과 작목반 등의 생산자단체까지 확대하고, 도매법인에 의한 상장거래를 원칙으로 하는 도매시장에 도매상제를 도입하여 거래방법을 다양화하였다. 도매시장법인은 원 칙적으로 농수산물의 판매업무이외의 사업의 겸업을 금지하였으나 포장․가공․저장․수출입 등의 사업을 겸할 수 있도록 허용하였다. 또한 도매시장 거래는 경매 또는 입찰방식으로 하도 록 되어 있음에도 불구하고 다른 도매시장 또는 공판장에서 이미 결정되어 직출하 된 농산물의 경우는 정가매매나 수의매매를 확대하도록 하였다. 이밖에도 매매참가자 등록제도와 경매사 임 면에 대한 승인제도를 폐지하고, 도매시장 또는 공판장이 개설된 특별시나 광역시에서 도매시 장 또는 공판장의 유통과정을 거치지 아니하고 판매하거나 이를 목적으로 매수하는 행위를 금 지 또는 제한 할 수 있던 제도를 폐지하였다.
둘째, 곡가조절용 정부관리양곡을 매입하는 양곡매매업자․가공업자․농협 등에 대해 판매지 역․판매대상자․판매방법을 제한하고, 매입가격과 판매가격의 차액의 최고한도를 지정하던 제도를 폐지하였다. 아울러 그 동안 등록제로 운영되던 양곡매매업(도소매업, 소매업, 중매업) 을 신고제로 바꾸고, 양곡가공업중 도정업도 등록제에서 신고제로 완화하였으며, 일정규모 이 하의 도정搗精은 신고의무도 면제하였다. 또한 정부양곡을 수송․보관․하역하거나 포장재를 공급하는 자를 지정하던 제도를 폐지하여 상호계약에 의해 추진하도록 하였다.
셋째, 모든 농산물에 대해 형식적으로 이루어지던 정부의 농산물검사를 원칙적으로 자율화하고, 검사장소도 검사기관이 일방적으로 지정하는 것이 아니라 피검자들이 희망하는 장소에서 검사 를 하도록 하였다. 아울러 과거에는 검사장에 수검자나 대리인이 입회하지 않으면 검사를 중단 할 수도 있었으나 이번 개혁을 통해 수검자나 대리인의 희망에 따라 입회여부를 결정할 수 있 도록 하였다. 또한 개별적으로 수출하는 농산물에 대해 국가의 의무검사제도를 폐지함에 따라 상품견본으로 수출입할 때 검사를 면제받고자 하는 자가 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 관 할 검사기관에 신청하고, 검사 면제된 상품견본을 해외에 발송하고자 할 때는 상품견본검인신 청서와 견본을 검사기관에 제출하던 제도를 철폐하였다.
넷째, 산지가공공장과 특산단지 지원을 위한 지정제도를 폐지함으로써 농산물 가공 및 유통사 업에 대한 진입장벽을 완화하였다. 즉 가공사업지원대상자로 지원을 받고자 하는 자는 농림부 장관의 지정을 받아 관할 시장․군수에게 사업계획서를 제출하여 승인을 얻는 절차를 거치도 록 되어 있었으나 이를 폐지하여 지원대상자 선정절차를 단순화하였다. 이제까지는 1년이 넘게 걸려 온갖 심사와 복잡한 절차를 거쳐 지원대상자로 선정이 되더라도 정작 담보능력이 부족하
면 금융기관으로부터 지원을 받지 못하였으나 앞으로는 지원대상자로서 일정한 자격요건만 갖 추면 바로 지원을 받을 수 있도록 할 계획이다.
3. 농용자재분야의 규제
상업농화가 진전될 수록 비료․농약․농기계․종자․사료․동물약품 등과 같은 농용자재의 중요성이 커진다. 그 동안 이들에 대한 관심은 하나의 독자적인 산업으로서보다는 생산에 부수 된 영농자재로써 수급안정과 품질관리, 그리고 농가에 대한 공급지원에 맞추어져 있었기 때문 에 경제논리를 떠나 정부가 지나치게 깊이 개입하고 결과적으로 시장메커니즘을 왜곡하게 되었 다. 따라서 여기서는 개별사업체의 자율적인 의사에 따른 경제활동이나 진입과 퇴출을 저해하 는 요인들을 대폭적으로 정비하였다.「농약관리법」과「비료관리법」,「사료관리법」,「농업기계화 촉진법」,「종자산업법」등에 포함된 131건의 규제사무 중 41.9%는 폐지하고, 33.6%는 개선하였 다. 주요 정비내용은 다음과 같다.
첫째, 농약은 개발자의 지적재산권을 보호하고 취급과정상의 안전문제, 그리고 상품으로써 품 질을 관리하여 소비자를 보호하는 측면에서 비교적 엄격한 규제가 필요하다. 따라서 이번 규제 개혁에서는 이를 존중하는 범위 내에서 농약생산자들의 자율성을 확대하는 방안을 강구하였다.
즉 농약제조업․원제업․수입업의 등록기준 중에서 실험실이나 제조시설과 같은 기본시설을 제외하고는 임차도 가능하게 하였으며, 농약판매업의 등록요건 중에서 안전성과는 거리가 있는 판매업의 점포 및 창고의 면적기준을 철폐하였다. 아울러 농약등록시 제출하는 안전성시험성적 은 일정한 수준의 인력이나 시설장비를 갖춘 공공연구기관에서만 발급할 수 있었으나 이를 자 격을 갖춘 민간연구기관까지 확대하였다. 이 밖에도 수출승인 대상인 유해농약 및 원제는 수출 전에 승인을 받도록 되어 있었으나 이를 폐지하였다.
둘째, 비료는 농업생산에 있어서 없어서는 안될 중요한 자재이지만 생산능력이 늘어남에 따라 그 동안 정부가 관리하던 수급조절 기능을 대폭적으로 민간에 이양하고 비료의 생산, 수입 및 판매를 자율화하였다. 즉 비료의 급격한 가격앙등과 공급부족으로 영농에 차질이 발생할 우려 가 있을 때 일시적으로 시기 및 수량을 명시하여 생산․판매 및 수출입에 관한 사항을 명할 수 있던 제도를 폐지하였다. 아울러 비료의 수입업을 등록에서 신고로 바꾸고 비료판매업을 하고 자 할 경우 시장․군수에 신고하던 제도를 폐지하여 영업에 있어서 자율성을 제고하였다.
셋째, 농기계 관련 규제는 농기계검사와 사후관리를 위한 사후봉사지정제도, 그리고 농기계에 대한 안전장치부착의무 등으로 구성된다. 이 분야에서 대표적인 규제는 농업기계사후봉사자지 정제도를 신고제도로 전환하고, 제조업자의 무상수리 의무기간을 2년간에서 3년간으로 연장한 것이다. 농민들을 위해 연장한 의무기간이지만 농기계생산업체에게는 과중한 부담이 된다는 이 유로 국회 심사과정에서 농기계 무상수리 의무기간은 3년으로 환원되었다.
넷째, 종자판매업을 영위하고자 하는 자는 시장․군수․구청장에게 신고하도록 되어 있는 제도 를 폐지하여 진입장벽을 철폐하였다. 아울러 품종목록등재대상 작물의 종자를 수출․입할 때 신용장을 첨부해서 농촌진흥청장이나 산림청장에게 신청하도록 되어 있으나 신용장 제출을 폐
지하여 제출서류를 간소화하고, 국내 종자를 외국에서 채종하여 수입하고자 하는 자는 신고하 도록 되어 있는 제도를 폐지하여 업계의 부담을 경감하였다.
다섯째, 농림부장관은 사료의 원활한 수급가격 안정을 위하여 사료조절단체를 지정하고, 일정 한 사료에 대해서는 판매방법을 지정할 수 있도록 되어 있었으나 이를 폐지하여 민간부문의 영 업활동에 있어서 자율성을 제고하였다. 이 밖에도 장관이나 도지사가 사료제조업자․수입업 자․판매업자․사료조절단체 및 사료검정기관에 대하여 막연하게 시설개선 명령을 할 수 있도 록 되어 있으나 명령사항을 명확히 하여 행정의 투명성을 높이도록 하였다.
<표 2> 농림부문 주요 규제정비 내용
부 문 별 주요 규제정비 내용
농지보전개발
∙ 농업진흥지역밖 농지소유 상한을 호당 3ha에서 5ha로 확대
∙ 농지전용절차의 간소화 및 전용후 타용도 사용규제 완화
∙ 농지 임대차기간 및 임차료 상한선 설정 폐지
∙ 초지의 용도변경 절차의 간소화 및 전용허가 수수료 폐지
∙ 농업토목사업 기본조사 및 환지업무 대행 등에 민간참여 허용
농산물유통가공
∙ 도매시장 및 공판장 개설자의 자격제한 완화
∙ 도매상제 도입 및 중도매인등의 보증금 납부의무 폐지
∙ 양곡매매업(도소매 및 중개)의 신고제
∙ 농산물검사장소 지정제도 및 피검사인의 비용부담 폐지
∙ 산지가공공장 및 특산단지 지정제도의 폐지 및 지원방법 개선
농용자재
∙ 종자매매업 신고제 폐지 및 해외채종 신고의무 폐지
∙ 농기계사후봉사업자 지정제도 및 시설기준 폐지
∙ 비료의 생산․판매신고제 및 수출입명령 폐지
∙ 농약판매업자의 면적기준 및 제조․판매기록 보존의무 폐지
∙ 사료조절단체 및 사료판매방법 지정제도 폐지
산업육성
∙ 비농업인의 영농회사법인 출자제한 폐지
∙ 정부지원에 의한 농어촌주택, 토지 및 시설의 전매규정 폐지
∙ 농어촌휴양지개발사업자의 범위 확대 및 영업의 자율성 보장
∙ 인삼경작지정 및 수확입회, 5년근 이상 인삼제조업등록제 폐지
∙ 축산업 등록․허가제도 및 인공수정소 등록제도 폐지
위생검역
∙ 농산물에 대한 정부검사 대상품목의 축소와 지정종묘제도 폐지
∙ 공동방제 및 협조방제 명령과 방제실적 보고제도 폐지
∙ 착유기, 도축검인기 제조허가제 폐지
∙ 수의사회 가입 자율화 및 수의사에 대한 연수교육 폐지
∙ 동물용 의약품제조/수입 관리자 의무고용제도 폐지
4. 농업관련산업에 관한 규제
축산이나 낙농, 잠업, 인삼 등 개별품목이나 유통분야로 분류된 농산물가공산업육성 또는 농수산물 수출진흥과 같이 특정산업의 진흥을 위해 규제를 하기도 한다. 즉 유치산업의 육성이나 과당경쟁을 막기 위해 진입을 제한하거나 지원대상자의 선정이나 지원의 절차와 방법 등을 규정하는 것이 바로
여기에 해당한다. 최근에는 시장경쟁에 기초한 자율적인 산업정책의 효율성이 부각되면서 이들 정 책에서 정부개입을 최소화하고 있다. 특히 기존의 영세한 농민들만으로는 지속적인 발전에 한계가 있기 때문에 비농업부문의 자본과 기술, 경영능력을 체계적으로 받아들이기 위해 영농회사법인의 출자제한을 폐지하고 농어촌휴양지개발사업 대상자의 범위를 확대하였다. 이밖에도 경작지정 또는 등록제로 운영되던 인삼재배 및 인삼가공과 축산업, 인공수정소등을 자율화하였다.
「축산법」과「낙농진흥법」,「한국진도개육성법」,「인삼산업법」,「잠업법」등에서 전체적으로 151개의 규제사무 중 64.9%를 폐지하고 17.9%를 개선하였는데 여기에는「잠업법」의 폐지와「낙 농진흥법」의 전면 개정이 큰 역할을 하였다. 이와 관련된 주요 규제정비 내용은 다음과 같다.
첫째, 농업회사법인과 영농조합법인을 설립할 때 설립 일로부터 30일 이내에 시장․군수에게 설립사실을 통지하도록 되어 있었으나 이를 폐지하여 농업경영체의 자율성을 확대하였다. 뿐만 아니라 농업회사법인 및 영농조합법인을 설립할 때 각기 비농업법인이나 개별 조합원의 출자한 도에 제한이 있었으나 이를 폐지하여 외부로부터 자본도입을 촉진할 수 있는 여건을 확립하였 다.
둘째,「농어촌정비법」에 의해 농어촌주택, 토지 및 시설을 분양 또는 임대 받은 자는 최초 공급 받은 날로부터 2년이 경과하지 않으면 타인에게 전매․전대하거나 이를 알선할 수 없도록 된 전매제한기간을 삭제하였다. 아울러 농어촌휴양자원개발사업에 참여하는 농림어업단체의 범위 에 농업회사법인까지 포함하고, 휴양지사업인․허가 처리 등의 절차와 제출서류를 간소화하였 다. 그밖에 입장료 및 시설사용료 징수시 시장․군수에게 신고하던 제도를 폐지하여 휴양자원 개발사업에 있어서 경영자들의 자율성을 제고하였다.
셋째, 축산분야에서도 일정규모 이상의 축산업을 영위하고자하는 자는 가축의 종류와 규모에 따라 시․도지사에 등록하거나 농림부장관의 허가를 받도록 되어 있었으나 이를 폐지하였다.
그밖에 정액처리업의 경우 허가제에서 등록제로, 가축인공수정소의 경우 등록제 폐지, 그리고 부화업 및 종축업의 경우 등록제를 신고제로 전환하는 등의 대폭적인 진입장벽 철폐가 있었다.
뿐만 아니라 축산물의 수급조절과 가격안정을 위하여 필요한 경우 허가 또는 변경승인 거부와 규모를 제한한 허가 또는 승인이 가능한 것을 폐지하고, 등록․허가업자에게 가축사육 상황 및 생산계획서 제출 등의 명령을 할 수 있던 제도를 폐지하여 자율경영 기반을 확충하였다.
넷째, 인삼분야에 있어서 5연근이상의 인삼을 경작하고자 하는 자는 농림부장관의 지정을 받고, 수확할 때는 검사기관에 신고하고 검사원의 입회 하에 확인․봉인하도록 되어 있던 제도를 폐 지하였다. 또한 홍삼․태극삼․백삼제조시 검사기관에 신고하고 표준제조방법에 따라 제조하 되 5년근 이상은 봉인된 원료삼을 사용하여 제조하였는지 확인을 받도록 한 제도를 폐지하여 생산자들이 자기책임 하에 자율의사에 따라 품질을 관리하도록 하였다. 아울러 5년근 이상 인 삼을 제조하고자 하는 자는 시․도지사에게 등록하도록 되어 있는 제도를 폐지하고 제조업체 등이 자체검사기준을 마련하고 이윤동기에 따라 스스로 관리를 할 수 있도록 하였다. 이밖에도 신고제로 되어 있는 4년근 이하의 인삼제조는 경작자가 생산․제조하여 수집상에게 판매할 때 는 신고를 면제하고, 인삼류를 수․출입하고자 하는 자는 농림부장관에게 신고하도록 되어 있 던 제도를 폐지하여 자율적인 인삼산업의 발전을 도모하였다.
5. 식물방역 및 가축위생관련 규제
농산물의 안전성은 국민들의 건강과 직결되어 있기 때문에 이 부분은 아무리 그 중요성을 강조 해도 부족하지 않다. 특히 대부분의 식품에 대한 안전성은「식품위생법」에 의해 보건복지부에 서 관리하고 있으나 축산물의 경우「축산물가공처리법」등으로 농림부에서 담당하고 있다. 여 기서는 국민들의 건강이나 위생에 영향이 큰 규제는 원칙적으로 규제의 품질을 개선하는 선에 서 정비하였으나, 착유기와 도축검인기의 제조허가제나 동물용의약품제조 및 수입관리자 의무 고용제 등 위생이나 안전성과 직접적인 관련이 적으면서 기업체에 부담만 주거나 비현실적인 규제는 대폭적으로 정비하였다.「축산물가공처리법」,「가축전염병예방법」,「수의사법」,「동물용 의약품취급규칙」, 그리고「식물방역법」상의 200건의 규제사무 중 39%는 폐지하고, 24%는 개 선하는 것으로 하였다. 이 분야에서 주요 정비내용은 다음과 같다.
첫째,「축산물가공처리법」중에서 작업장 설치허가를 영업허가로 전환하였다. 즉 간이도축장 및 간이도계장의 허가기간을 3년 이하로 제한하던 것을 시설설치허가를 업종허가로 바꾸고, 시 설별 등급 및 허가기간을 폐지하였다. 또한 농림부장관의 허가를 받아야 했던 도축검인기 및 검인용색소제조업을 신고제로 바꾸고, 도지사의 허가를 받아야 했던 착유기․냉각기․유방세 척기․집유탱크 또는 원유통 제조는 허가제를 폐지하고 최종제품인 원유의 검사를 강화하는 것으로 대체하였다.
둘째,「가축전염병예방법」은 가축과 사람에 공통적으로 해당되는 전염병의 예방을 위해 가축 의 방역과 수출입검역은 필요 불가결한 것으로 대부분의 규제를 존치하였다. 다만 실현 가능성 이 낮거나 민간인에게 불필요한 부담을 주는 지나친 규제는 “규제의 품질관리”란 차원에서 정 비하였다. 예를 들어 병명을 알지 못한 체 죽은 가축 소유자의 신고의무나 광견병예방주사를 마친 축견의 소유자는 표찰을 붙이거나 증명서를 소지하도록 하는 제도, 농림부장관이나 시․
도지사가 가축소유자에게 가축에 대한 검사․주사․투약을 받을 것을 명령하고, 일정규모 이상 의 가축을 사육하는 자에게는 관리수의사를 두도록 하는 등의 규제를 폐지하였다.
셋째, 수의사의 수급조절을 위해 필요한 경우 신고기간․신고방법․절차 등을 공고하여 농림부 장관에게 신고하도록 되어 있는 제도를 폐지하고, 수의사가 교부하는 약제의 용기 또는 겉봉에 기재사항을 수의사의 책임 하에 사용하도록 규제를 완화하였다. 또한 수의사들의 수의사회 가 입의무를 폐지하고, 수의사회는 농림부장관 또는 도지사의 공중위생에 관한 협조요청에 응하도 록 한 규정을 폐지하여 수의사나 수의사회의 자율적인 참여를 유도하였다. 이밖에도 “수의사는 1개소의 동물병원만을 개설할 수 있다”는 규정과 수의사만이 동물병원을 개설할 수 있도록 한 규정, 그리고 비영리법인이 동물병원을 개설하고자 할 경우 시․도지사의 허가를 받던 것을 폐 지하여 동물병원에 대한 진입장벽을 대폭적으로 완화하였다. 또한 진료비상한선 설정을 폐지하 고, 동물병원을 개설한 수의사는 분기별로 시장․군수에게 실적을 보고하는 것을 폐지하여 자 율적인 운영을 유도하였다.
넷째, 동물약품에 관한 규제는 사실상「약사법」에 근거하여 이루어진다. 이 역시「가축전염병예방 법」이나「수의사법」과 마찬가지로 국민건강이나 가축위생과 직결된 것이기 때문에 단순한 규 제완화는 어렵다. 다만 개별사업체로써 동물약품취급업소의 진입장벽이나 영업행위를 제한하는
규제는 폐지하였는데 동물약품도매상의 허가요건인 자산규모를 폐지하였다든지, 동물용 의료용 구 또는 위생용품판매업의 등록제를 폐지한 것이 그 예이다.
Ⅲ. 농림부문 규제개혁의 평가
농림부가 가진 규제 수는 701건으로 보건복지부의 1,703건, 건설교통부의 917건, 해양수산부의 778건에 이어 중앙부처 중 네 번째로 많은 규제가 있다. 이들 규제 중에서 농림부규제의 75.2%
와 농진청 규제의 92.9%를 정비함으로써 농림부문 전체적으로 80%에 가까운 정비률을 나타내 고 있어서 산업자원부의 77.8%와 재정경제부의 77.0%에 이어 매우 높은 정비률을 보이고 있 다.
규제의 내용별로는 제한된 토지나 산림자원의 효율적인 보존과 이용, 국민건강에 중요한 영향 을 미칠 수 있는 식품으로써 안전성과 동식물의 위생, 그리고 비료나 농약․농기계 등 농용자 재 소비자로써 농민들을 보호하기 위한 품질관리에 관련된 규제를 제외하고는 민간부문의 경제 활동을 지나치게 제약하거나 경쟁을 제한하는 각종 인․허가 등의 진입장벽, 실효성이 없는 비 현실적인 규제나 민간인들에게 과중한 부담을 지우는 규제는 원칙적으로 정비하였다.
규제의 실태와 개혁의 정도를 수치로 살펴보기 위해 규제의 중요도를 수치화 하여 정량분석1) 하였다. 개별규제의 중요도는 2명의 전문가가 평가하였는데 평가기준으로는 단체수의계약이나 사업자단체, 금융기관 진입규제 등 국민적 관심이 크고 논쟁이 많았던 것은 중요도를 높게(7점) 평가하고, 제도변화에 따라 영향이 크게 나타나는 것, 즉 규제영향의 연간비용이 크거나 피규제 자수가 많을수록 중요한 것으로 파악하였다. 예를 들어 경쟁제한 규제나 고용의무규제, 산업육 성 및 보호규제 등으로 규제영향의 연간비용이 100억 이상 또는 피규제자수가 연간 100만 명 이상 되는 것은 “상(5점)”, 규제영향 연간비용이 50∼100억 원이나 피규제자수가 연간 50∼
100만 명인 규제는 “중(3점)”, 그리고 행정절차 등과 같이 규제영향의 연간비용이 50억 원 미 만이거나 피규제자수가 연간 50만 명 미만인 규제는 “하(1점)”로 평가하였다. 한편 상위규제가 폐지되어 자동으로 폐지되는 것은 상위규제의 중요도를 정상적으로 평가하고 부수적인 하위규 제(종규제)의 중요도는 상대적으로 낮게 또는 0점으로 평가하였다. 규제사무와 비록 현실적으 로 규제사무로 분류되어 있으나 규제가 존재하든 폐지되든 상관없는 사무와 수수료나 과태료, 각종 공과금, 벌금, 연체료 등과 같이 명백히 규제가 아닌 것은 중요도를 0점으로 보고 규제가 아닌 것으로 파악하였다.
농업부문의 규제사무를 중요도에 따라 상, 중, 하, 그리고 규제 아님의 4가지 유형으로 구분한 결과는 <표 3>과 같다. 총 규제 701건 중 “상”이 12.1%, “중”이 72.5%, “하”가 5.1%로 구분 되었으며, 규제라고 보기 어려운 것도 10.3% 정도 포함되어 있는 것으로 밝혀졌다. 이들 농림 부문 규제 중 51.6%인 362건을 폐지하고 23.7%인 166건은 규제를 완화하여 전체적으로 1) 연구방법으로 당초 농림부 소관의 농업부문에 대한 정성분석과 정량분석을 구상하였으나, 자
료제약상 농림부 소관 규제에 대한 정량분석에 한정하였다.
75.3%의 규제를 정비하였다.2) 규제사무의 중요도별 정비내역을 보면 상대적으로 규제수준이 낮은 사무 중에서 폐지가 많은 반면 규제수준이 높은 사무 중에서 존치된 것이 많은 것으로 나 타났다. 다시 말하면 폐지된 규제사무 중에는 규제가 아니거나 규제수준 “하”가, 그리고 존치된 규제사무 중에는 규제수준 “상”이 각기 상대적으로 많은 비중을 차지하고 있다.
<표 3> 농업부문규제의 중요도별 정비유형
(단위 : 건, %)
구 분 폐 지 개 선 존 치 합 계
규제아님 하 중 상
31 (8.6) 28 (7.7) 273(75.4) 30 (8.5)
24(14.5) - 109(65.7) 33(19.9)
17 (9.8) 8 (4.6) 126(72.8) 22(12.7)
72(10.3) 36 (5.1) 508(72.5) 85(12.1)
합 계 362 166 173 701
규제개혁률은 정비를 하기 전의 규제수준과 정비후의 규제수준을 비교하여 계측하였는데 규제 수준은 규제수단에 대한 평가로 합리적 의사결정 행동의 왜곡정도를 의미한다. 즉 규제수준은 무규제 상태에서의 행동과 얼마나 다른 가를 평가하는 것으로 여기서는 ① 준수비용 Compliance Cost이 클수록 규제수준이 높고, ② 악성 또는 저질규제일수록 규제수준이 높다. 그 러나 규제수준이 높다고 해서 반드시 규제개혁의 필요성이 강한 것은 아니다. 왜냐 하면 환경 문제나 공정거래, 금융 등에서 규제가 반드시 필요한 경우가 있기 때문이다. 이상의 기준을 적 용하여 규제의 강도에 따라 0점(무규제)으로 시작하여 최고 5점으로 평가하였다. 구체적인 평 가점수는 규제의 성격에 따라 다를 수밖에 없지만 진입규제의 경우 승인과 함께 인․허가․면 허․특허․지정 등은 5점, 등록과 함께 검증․확인․증명 등은 3점, 신고와 함께 제출․교 부․보고․통지 등은 1점으로 평가하였다. 여타의 규제에 대해서도 다소 자의적이기는 하지만 규제의 성격과 강도에 따라 0∼5점의 범위 내에서 규제수준을 평가하였다.
<표 4> 농업부문규제의 중요도별 단순규제개혁률
구 분
평가자 Ⅰ 평가자 Ⅱ 평 균
전단순 규제 지수
후단순 규제 지수
단순 규제 개혁률
전단순 규제 지수
후단순 규제 지수
단순 규제 개혁률
전단순 규제 지수
후단순 규제 지수
단순 규제 개혁률 규제아님
하 중 상
46.7 24.4 53.2 76.2
23.1 5.6 21.9 43.3
50.6%
77.3%
58.9%
43.2%
40.7 45.0 66.1 83.0
11.2 19.9 28.2 49.0
72.5%
55.8%
57.4%
41.0%
43.7 34.7 59.7 79.6
17.1 12.7 25.0 46.1
61.6%
66.5%
58.2%
42.1%
합 계 57.6 26.1 54.6% 63.6 31.8 50.1% 58.3 27.7 52.5%
2) 농촌진흥청은 농약관리와 연관된 14건의 규제사무를 가지고 있는데 이 중에서 7건(50.0%)은 폐지, 6건(42.9%)는 개선하여 전체적으로 92.9%를 정비하였다.
한편 규제개혁 전후의 규제수준을 평가함으로써 그 차이를 이용하여 규제수준의 변화를 측정할 수 있다. 다만 규제의 종류별로 중요도가 다르기 때문에 이를 가중치로 고려하여 규제개혁 이 전과 이후의 규제지수를 계측하고 이의 변화율을 규제개혁률로 하였다. 전체적으로는【평가자
Ⅰ】의 경우 전규제지수를 57.6, 후규제지수를 26.1로 평가하여 개혁률 54.6%로 측정한데 비해,
【평가자 Ⅱ】는 전규제지수를 63.6, 후규제지수를 31.8로 평가하여 규제개혁률을 50.1%로 측 정하였다. 평가자들의 주관적인 판단이 개제된만큼 이 정도 오차는 오히려 예상했던 것 보다 낮은 수준이라 할 수 있는 데 특히 규제개혁률의 경우 평균이 52.5%로 흔히 시중에서 회자하 던 “대략 절반정도의 개혁”이란 말을 뒷받침하고 있다.3)
한편 규제의 중요도별로는【평가자 Ⅰ】과【평가자 Ⅱ】모두 중요도가 높을수록 규제사무의 단순규제개혁률이 낮은 것으로 평가하였다. 평균을 보면 중요도가 “하”인 규제는 66.5%를 정 비하였는데 비해 중요도가 “중”인 규제는 58.2%, 그리고 중요도가 “상”인 규제는 42.1%로 나 타났다. 이는 중요도가 높은 규제일수록 존치의 필요성이 그 만큼 크게 인정된다고 파악하였기 때문인 것으로 이해된다. 다만 “규제아님”으로 분류된 규제의 개혁률이 상대적으로 높게 나타 난 것은 벌금이나 과태료 등과 같이 보기에 따라서는 상당히 중요한 규제사무이지만 본 연구에 서는 이들을 규제가 아닌 것으로 분류하였기 때문이다.
<표 5> 규제의 특성별 중요도
(단위 : 건, %)
구 분 규제의 중요도
합 계
규제아님 하 중 상
필요강/저항강 필요강/저항약 필요약/저항강 필요약/저항약
8 (5.6) 8 (4.7) 4 (8.2) 52(15.2)
- 6(3.6)
- 30(8.8)
89(62.7) 130(76.9) 39(79.6) 250(73.3)
45(31.7) 25(14.8) 6(12.2) 9 (2.6)
142(100.0) 169(100.0) 49(100.0) 341(100.0) 합 계 72(10.3) 36(5.1) 508(72.5) 85(12.1) 701(100.0)
한편 규제정비 과정에서 파악된 규제의 성격이나 저항의 정도를 기준으로 구분한 규제의 특성 별로 규제의 중요도를 살펴보면 <표 5>와 같다. 즉 규제개혁의 필요성이 강하지만 저항성도 강한 규제를 중요도별로 살펴보면 규제수준 “중”이 62.7%, 규제수준 “상”이 31.7%로 중요하다 고 평가된 규제가 많은 비중을 차지하고 있다. 이와는 달리 규제의 필요성과 저항성이 모두 약 한 규제의 경우 규제수준 “하”가 8.8%, “중”이 73.3%, “상”이 2.6%로 중요하지 않다고 평가된 규제가 더 많은 비중을 차지하고 있다.
한편 <표 5>에 제시된 규제의 특성별 중요도를 전제로 정비실태를 살펴보면 <표 6>과 같다.
즉 규제의 성격을 “규제개혁의 필요성”과 “규제개혁에 대한 저항”이란 측면에서 나누어 보면 3) 농촌진흥청의 경우 규제개혁률은 평균 67.6%로 나타났는데, 2명의 평가자 간에 큰 차이가 없
었다.
필요성과 저항성이 모두 큰 소위 “중요규제”가 142(20.3%)건, 개혁의 필요성은 강하지만 저항 이 약한 규제는 169(24.1%)건, 개혁의 필요성은 약하지만 저항은 강한 규제가 49(7.0%)건, 그 리고 개혁의 필요성이나 개혁에 대한 저항이 모두 약한 “그렇게 중요하지 않는 규제”가 341(48.6%)건으로 분류되었다.
이들 규제의 성격별로 개혁한 내용을 살펴보면 대체로 “개혁의 필요성이 강하지만 저항이 약한 규제”의 경우 폐지률이 높고 존치률이 낮았는데 비해 “개혁의 필요성은 약하지만 저항이 강한 규제”는 상대적으로 폐지률과 존치률이 높게 나타났다. 특기할 만한 사실은 “개혁의 필요성과 저항이 모두 강한” 중요규제의 경우 폐지가 45.1%, 개선이 40.1%로 85.2%의 높은 정비률을 나타낸다는 사실과 “개혁의 필요성이 낮고 저항성도 약한 규제”의 경우 폐지률이 44.9%로 예 상보다 낮지 않고 존치률도 35.5%로 매우 높게 나타난다는 상반된 사실이다.
<표 6> 규제의 특성별 정비유형
(단위 : 건, %)
구 분 규제 정비 유형
폐 지 개 선 존 치 합 계 필요강/저항강
필요강/저항약 필요약/저항강 필요약/저항약
64(45.1) 116(68.6) 29(59.2) 153(44.9)
57(40.1) 33(19.5) 9(18.4) 67(19.6)
21(14.8) 20(11.8) 11(22.4) 121(35.5)
142(100.0) 169(100.0) 49(100.0) 341(100.0) 합 계 362(51.6) 166(23.7) 173(24.7) 701(100.0)
이와 같은 사실은 <표 7>의 규제의 특성별 규제개혁률에서도 잘 나타나고 있다. “개혁의 필요 성이 강하지만 저항성이 약한 규제”에서 개혁률이 72.8%로 높게 나타난다든지 “개혁의 필요성 이 약한데 비해 저항이 강한 규제”의 경우 개혁률이 48.3%로 낮게 나타나는 것은 어쩌면 당연 한 결과라고 할 수 있을 것이다. 그러나 “개혁의 필요성이 강하지만 저항도 강한 규제”가 무려 56.1%의 높은 개혁률을 나타내고 있다든지 “개혁의 필요성과 저항성이 모두 낮은 규제”의 개 혁률이 49.0%로 결코 낮은 수준이 아니란 점은 이번 규제개혁의 내용상 특기할 만한 사항이라 하겠다. 이와 같은 사실은 아마도 규제개혁의 중요성이 과거 어느 때보다 강조되었다는 사실과 전체 규제사무 중에서 중요한 규제는 아니지만 행정절차와 같이 필요 불가결한 규제가 상당히 많은 비중을 차지하기 때문이 아닌가 한다.
<표 7> 규제의 특성별 개혁률
구 분
평가자 Ⅰ 평가자 Ⅱ 평 균
전수준 후수준 개혁률 전수준 후수준 개혁률 전수준 후수준 개혁률 필요강/저항강
필요강/저항약 필요약/저항강 필요약/저항약
71.1 60.2 56.2 48.2
34.2 16.3 25.3 27.7
51.9%
72.9%
55.0%
42.6%
81.2 73.3 78.6 49.4
32.2 20.0 45.8 22.1
60.4%
72.7%
41.7%
55.4%
76.2 66.7 67.4 48.8
33.2 18.2 35.6 24.9
56.1%
72.8%
48.3%
49.0%
Ⅳ. 농림부문 규제정비의 성과와 앞으로의 과제
「행정규제기본법」이 제정되고, 1998년 4월 규제개혁위원회가 출범하면서 전체 부처에 걸쳐 본격적으로 규제개혁이란 대역사가 시작되었다. 부처에 따라 다소 차이는 있지만 1년도 안 되 는 기간에 전체 정부규제의 절반을 폐지하는 엄청난 개혁을 추진하였다. 아직 개혁법안 자체가 국회에 계류중이거나 시행령과 시행규칙 등의 하위법령에 대한 정비가 마무리되지 않은 것도 많기 때문에 개혁의 성과를 논하기에는 다소 이른 감이 없지 않다.
하지만 그 동안 추진한 규제개혁은 규제의 절대적인 건수가 대폭적으로 감소하였다는 점과 규 제를 기초로 한 정부의 역할에 대해 많은 국민들이 다시 생각할 기회를 가졌다는 점, 규제의 집 행 및 준수를 위한 국민들의 부담을 줄인 점, 각종 진입규제의 철폐로 시장경쟁을 촉진한 점 등 은 긍정적인 측면으로 받아들이고 있다. 그러나 국민들이 아직까지 규제개혁의 성과를 피부로 느끼기 어렵다든지 충분한 검토 없이 짧은 시간에 너무 급진적으로 이루어졌다는 점, 그리고 규제의 총량관리에 집착한 나머지 질적인 문제를 등한시하였다는 점은 앞으로 해결해야 할 규 제개혁의 과제로 지적되고 있다.
사실 규제에 의해 농림분야에서 정부의 역할과 정책수단 등이 결정되기 때문에 농림분야의 규 제는 곧 농정의 기본 골격을 형성한다고 해도 과언이 아니다. 이들 규제 중 무려 절반이 넘는 규제를 폐지, 또는 개선하도록 하였다는 것은 무엇을 뜻하는가? 규제의 숫자가 줄고 규제방법 이 달라지는 것은 농림정책의 수행에 있어서 기존의 정부역할과 정책수단을 바꾸겠다는 것이며 이는 농정의 패러다임에 있어서 전면적인 전환을 의미한다. 다시 말하면 정부규제를 그만큼 폐 지 또는 개선하였다는 것은 극단적으로 정부의 역할, 혹은 정부개입을 그 만큼 줄였다는 것이 고, 이는 정부의 조직과 인력수요는 물론 민간부문의 역할에 있어서도 중요한 변화를 초래할 수밖에 없기 때문에 이른바 구조조정의 핵심이 될 수 있다는 사실이다.
현실적으로 짧은 기간에 많은 규제사무를 정비하다보니 질적인 면에서 여러 가지 아쉬운 점을 남긴 것이 사실이다. 예를 들어 어느 부문에 있어서 규제의 존폐 여부는 정부의 역할, 즉 정책 방향이나 사업, 그리고 정책수단 등에 따라 좌우되며 이는 농림업을 둘러싼 과거와 현재, 그리 고 미래의 사회경제적 여건에 지배받기 때문에 이를 충분히 검토하기 위해서는 상당한 시간과 전문지식이 필요한 것이다. 농림부문에만 해도 정책방향의 설정과 정책수단의 선택이란 차원에
서 새로운 틀에 따라 전향적으로 접근해야 할 것이 많이 있다. 문제는 이와 같은 농정의 새로운 패러다임 속에서 정부와 민간단체의 역할이 재정립되고 이에 따라 농림부문의 규제정비가 이루 어져야 한다는 사실이다. 농림부문에 있어서 내용적으로 추가적인 규제개혁의 과제는 다음과 같다.
첫째, 농림부문중 최대의 규제사무는 농지와 초지, 그리고 산지를 포함한 토지문제에 대한 규제 를 무슨 기준에 의해, 어떻게 할 것이냐 하는 점이다. 사실 토지의 보존 및 이용관련 규제에 대 한 농림부의 입장은 농지의 타용도 전용의 경우 무조건 반대를 하거나 아니면 논의 그 자체를 회피하는 자세로 임해온 것이 사실이다. 그러나 산업구조가 고도화하면서 농가경제도 농업이외 의 다양한 산업과 복합화하고, 농촌의 거주형태도 농민뿐만 아니라 비농민들도 함께 살아가는 소위 혼주화 현상이 두드러지게 나타나고 있다. 특히 농촌에 젊은 노동력의 부족과 함께 그나 마 농업에 종사하며 농촌을 지키던 분들조차 고령으로 영농능력이 떨어짐에 따라 더 이상 농경 지를 영농목적에만 한정한다는 것이 어렵게 되었다. 이와는 달리 식량안보에 대한 필요성은 조 금도 감소하지 않고 있어서 농민들의 이해와는 달리 정부(농림부)가 농민들의 사유재산인 농지 의 타용도 전용을 강력하게 규제하지 않을 수 없다는 것이 오늘날 토지를 둘러싸고 있는 문제상황 이다. 따라서 늘어나는 토지수요를 충족시키기 위해서는 결국 농지나 초지, 또는 산지로부터 토지 를 공급받을 수밖에 없을 것이다. 문제는 어떻게 하면 제한된 토지자원을 계획적으로 보존하고 이용할 것이냐 이며, 이를 위해서는「농지법」과「초지법」및「산림법」은 물론「국토이용관리 법」등을 종합적으로 검토하여 토지이용제도를 전면적으로 정비할 필요가 있다. 아울러 부득이 하게 사유재산인 토지의 사용을 정부가 규제하는 경우 이에 걸맞은 보상이 따라야 할 것이다.
둘째, 식품과 관련된 규제의 종합적인 정비이다. 이번 농림부문의 규제개혁에서는「양곡관리법」과
「농산물가공산업육성 및 품질관리법」,「축산물가공처리법」등 국민들의 ‘먹거리’와 관련된 법 규의 대폭적인 정비가 있었다. 즉 양곡의 수급은 물론 가공과 유통을 자유롭게 하였다든지 농 산물가공공장과 특산단지 지정제도를 폐지함으로써 외형적으로 농림부문에서는 이렇다 할 규 제를 찾아보기 어렵게 되었다. 이는 보건복지부에서도 절반 이상의 식품위생관련 규제를 폐지 하는 것과 함께 기존의 농산물 가공이나 식품산업에 대한 정책의 틀을 전적으로 무너뜨리기 때 문에 과연 정부가 무엇을, 어떻게 해야 하느냐란 보다 근본적인 의문을 제기하고 있다. 양곡과 식량, 그리고 식품은 어떻게 다르며, 피자나 햄버거, 캔터키 프라이드치킨이 판을 치는 오늘의 식품산업의 구조변화 속에서 양곡의 수급관리란 무슨 의미를 가지고 있으며, 농어민이나 이들 생산자단체로 하여금 농산물가공이나 전통식품 사업대상자로 한정해 놓고 언제까지나 자본과 기술, 경영능력이 부족하다는 문제를 되풀이해야 할 것인지? 혹은 하나부터 열까지 규제일변도 로 되어 있는 식품행정으로는 세계시장을 대상으로 식품산업의 활성화를 기대하기 어렵다는 인 식이 확산되고 있다. 이와 같은 상황에서 식품의 개념을 전향적으로 재정립하고, 효율적인 식품 산업의 진흥과 식품의 위생관리를 위한 제도개선과 추진행정체계의 전면적인 정비가 필요하다.
셋째, 비료․농약․농기계․사료․종자․동물약품 등의 농자재는 농업생산의 기반이 되는 요 소이고, 특히 농자재의 품질은 생산의 양과 질을 좌우하는 중요한 요소이다. 따라서 농자재산업 에 진입(제조․수출입․판매)하기 위해서는 일정한 시설․인력기준을 갖추어 허가․등록 또는 신고를 하도록 하고 성분등록, 출하 전 자체품질 검사, 유통과정 중의 검사 등을 의무화하는 등 품질관리를 위한 규제를 엄격히 운용해 왔다. 그러나 허가․등록․신고 등 각종 진입규제는 시
장경쟁을 제한하는 요소로 작용해 왔고, 품질․안전관리를 위한 엄격하고도 중복적인 규제는 영업활동의 자율성을 침해하여 농자재산업의 발전을 저해해 온 것이 사실이다. 즉 대부분의 자 재산업은 사업을 하기 위해서는 정부의 허가를 받거나 아니면 등록제를 실시함으로써 몇 개 업 체를 제외하고는 진입장벽이라는 특혜를 부여하고, 정부가 이를 구매해서 일괄적으로 공급하는 형식으로 유지해 왔다. 이를 위해 품목별로 별도의 법령을 정하여 정부가 개입해 왔으나 오늘 날에 와서는 시장질서와 경쟁원칙을 무시한 지나친 정부의 개입이 생산시설의 과잉이나 경쟁력 저하라는 새로운 문제를 야기하고 있는 것이다. 따라서 농업생산의 경쟁력과 직결된 농자재산 업에 대한 지원과 관리를 체계화하고 정부와 민간사업자의 역할을 재정립하여 자재산업의 육성 및 관리를 위한 정책의 기본 틀을 재정립할 필요가 있다.
넷째, 비단 농림부에 한정된 문제는 아니지만 특정한 종류의 규제사무에 대해 여러 부처나 다 양한 법령으로 중복규제하고 있거나 아니면 유사한 성격의 규제에 대해 각기 다른 법령을 기준 으로 제각기 규제하는 것, 그리고 같은 부처나 동일 법령체계 내에서도 규제의 성격상 법률이 나 시행령과 시행규칙, 고시나 훈령, 예규는 물론 심지어 지방자치단체의 조례에 이르기까지 중 복되거나 체계가 흐트러진 것을 재정립할 필요가 있다. 예를 들어 산림에서 생산되는 버섯종자 의 등록․관리는「산림법」에 의해 이루어지고 있으나 이는 버섯종균개발자의 권리를 보호하는 것인 만큼 당연히「종자산업법」으로 통합되어야 한다. 또한「식품위생법」상 인삼제품에 관한 규정은 인삼산업의 지원․육성․관리에 관한 모든 것을 규정한「인삼산업법」으로 통합되어야 하며,「축산법」과「가축위생관리법」,「축산물가공처리법」등 여러 곳에 산재해 있는 도축장의 위생처리에 관한 규정은 한 곳으로 통합․조정하여 가급적이면 법체계를 단순화하는 것도 앞 으로 추진해야 할 과제이다. 이밖에도 규제대상자가 전남 진도군에 한정되어 있는「한국진도개 보호육성법」은 법률로 정할 것이 아니라 진도군의 조례로 바꾸되 중앙정부는 지방자치단체가 이와 같은 지역특산 동식물을 지원․육성할 수 있는 법적 근거만 확보하면 될 것으로 생각한 다.
마지막으로 규제개혁의 성공적인 추진을 위해서는 규제사무의 발굴과 심사, 그리고 사후관리가 보다 체계적으로 이루어져야 한다. 즉 농림부문의 고시나 훈령, 예규 등 하위법령이나 지방자치 단체조례에 포함되어 미처 발견되지 않은 규제사무를 추가로 찾아내 합리적으로 이를 심사․
정비하고, 이 결과를 신속히 국민들에게 알리는 등의 사후관리가 필요한 것이다. 사실 그 동안 의 규제사무는 일부 핵심과제를 제외하고는 자체정비계획이나 신설․강화규제 사무를 막론하 고 해당 중앙부처의 의견에 크게 의존하고 있다.
<표 8> 규제개혁의 절차와 방법상의 문제와 과제
구 분 규제사무의 발굴 규제사무의 심사 규제의 사후관리
현재는 무엇을, 어떻게 하고 있 는가?
∙부처의 자발적 신고
∙사무국의 발굴노력 (현장확인 등 포함)
∙전문연구기관 활용
∙규제신고센터
∙전문위원 활동
∙형식적인 부처의 심사과정
∙너무 포괄적인 규제개혁의 개념 과 원칙․기준
∙사무국 담당직원이 규제여부 판 단, 회의안건 작성
∙과도한 회의부담으로 실질적인 심사의 한계
∙규제사무 등록과 홍보의 상당부 분을 부처의 협조에 의존
∙규제개혁위원회 차원의 체계적 홍보 없음
이렇게 추진해 서 문제는 없는 가?
∙새로운 규제사무를 지속적으로 발굴하기 어려움
∙법안별, 부처별 일관된 기준(규 제의 개념, 등록단위, 정비방안 등) 적용 한계
∙무슨 규제가 어떻게 달라졌는지 알기 어려움
만약 바꾸어야 한다면 대안은 무엇인가?
∙규제신고센터 활성화
∙전문연구기관과 조사요원 활용
∙일선공무원들의 규제개선 과제 발굴 유인책 제공
∙학계와 산업계의 규제개혁 참여 분위기 조성
∙규제의 구체적 개념과 현실적인 정비원칙 확보
∙정비방법의 합리성 제고(예 : 전 문위원의 공동사전심사 등)
∙부처별로 자체심사제도 강화
∙심사과정에 전문성과 국민들의 여론반영 기회 확대
∙관련직원에 대한 교육․훈련 (규제 심사․관리전문가 양성)
∙변경된 규제사무의 정비 및 등록
∙일선공무원 및 일반국민들을 대 상으로 규제개혁의 필요성, 규제 사무 발굴과 심사과정에 동참, 규제개혁의 성과에 관한 주제별 교육 및 홍보
∙외국의 규제개혁사례 소개
국민들의 피부에 닿는 실감나는 규제정비를 위해서는 피규제자들이 현장에서 불필요하게 느끼 고 있는 규제를 적극적으로 찾아서 해결해 주어야 한다. 이렇게 하기 위해서는 관련업무 담당 공무원들과 전문연구기관을 활용한 규제사무의 발굴과 함께 피규제자들이 활발하게 규제를 신 고하는 제도, 즉「규제신고센터」의 운영을 활성화해야 한다. 자기문제를 자기만큼 알고 책임을 지고 실감나게 표현할 수 있는 사람이 어디에 있겠는가? 규제사무의 발굴을 보다 체계화하여 지속적으로 추진하는 것이야말로 규제개혁에 대해 농업인 뿐만 아니라 전 국민의 관심과 참여 를 끌어낼 수 있고, 이번 개혁작업을 일회성으로 치부되지 않도록 하는 첩경이 된다.
다음에는 발굴된 규제사무에 대한 합리적이고 과학적인 심사이다. 다시 말하면 이것이 과연 규 제사무인지 여부를 판단하는 데서부터 얼마나 중요한 규제이며, 어떻게 정비할 것이냐를 판단 하는 일이야말로 규제개혁위원회의 핵심적인 임무이다. 현실적으로 부처별로 한 두 명의 사무 국 직원이 규제사무 여부를 판단하고, 규제를 심사하여 정비방안까지 제시하고 있으나 만약 유 사한 규제사무가 법안마다, 혹은 부처마다 각기 다른 기준과 원칙으로 처리되고 있다면 현행 규제개혁의 절차와 방법에 대해 보다 근본적인 대책을 마련하지 않으면 안 된다.
이렇게 심사해서 처리한 규제정비 결과는 어떻게 관리되고 있는가? 법제처와 국회심사를 거쳐 최종적으로 정비내용이 확정되기 때문에 규제개혁위원회는 어떻게 정비되었는지조차 제대로 파악하기 어려운 체제를 갖추고 있다. 따라서 최종적인 규제정비의 내용을 받아 등록하고, 이를 지방자치단체나 일반인에게 적극적으로 알려줄 필요가 있다. 예를 들어 민원인들을 직접 상대 하는 지방자치단체의 창구 직원이 언제, 무슨 법령이, 어떻게 바뀌었는지도 모르고 민원을 처리
하고 있다면 누가 규제개혁의 성과를 피부로 느낄 수 있을 것인가?
<표 8>에서 예시한 규제사무의 발굴과 심사, 그리고 사후관리까지 전체 규제개혁시스템의 정 비는 비단 농림부문에 한정된 것만은 아니다. 지난해에는 각 부처가 제출한 자체규제정비계획 을 심사함으로써 짧은 기간에 상당한 성과를 얻을 수 있었다. 하지만 금년에는 부처의 자체정 비계획 제출실적이 지극히 저조하다. 아마도 관련 법령에서 더 이상 규제사무를 찾기 어려운 때문일 수도 있고, 경우에 따라서는 나름대로 요령이 생겨 굳이 미리부터 자진 신고할 필요성 을 느끼지 않을 수도 있을 것이다. 그러면 이것으로 규제개혁은 끝이 난 것인가?
단언할 수는 없지만 이제 규제개혁이 끝이 났다고 말하기는 어렵다. 그렇지만 규제사무를 쉽게 발굴하기 어려운 것은 법령이 아니라 고시나 훈령, 예규, 혹은 지방자치단체의 조례와 같이 언 듯 보아서 찾기 어려운 보다 깊숙한 곳에 나머지 규제사무가 숨어있기 때문이다. 이와 같은 규 제를 발굴하기 위해서는 보다 치밀한 준비를 통해 관련 업무의 핵심을 파악해야만 가능 할 수 있다. 이를 위해서는 규제의 개념과 규제개혁의 수단과 방법, 그리고 절차를 포함한 규제개혁시 스템 자체를 전면적으로 재정비하지 않으면 안 된다. 아울러 규제개혁업무를 담당하는 관련자 스스로가 규제란 무엇이며, 왜 이를 개혁하지 않으면 안 되는지, 그리고 외국에서는 무슨 규제 를, 어떻게 정비하여 어떠한 성과를 얻었는지 등에 대한 공부를 할 필요가 있다. 개혁이란 그 속성상 시간이 경과할수록 당초의 의지가 퇴색하고 저항세력이 커지기 때문에 관련자 스스로가 규제개혁의 중요성에 대한 확신과 전문성으로 더욱 견고하게 무장하지 않으면 지속적인 개혁을 통한 “기업하기 좋은 나라, 생활하기 편한 나라”를 만드는 일은 영원한 숙제로 남기게 될 지도 모른다.
