제도개선 방안
경제구조조정에 따른 민자유치 제도개선 방안
이규방 김민철
이규방・김민철
발행・1998년 12월 일 발행처・국토개발연구원 출판등록・제2- 22호
주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591- 6(431- 712) 전화・0343- 380- 0429(출판팀)・0343- 380- 0114(대표전화) 팩스・0343- 380- 0470
값・6,000
ISBN・89- 8182- 074- 0
이 책은 국토개발연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해 와는 상관없음을 밝혀둡니다.
序 文
IMF 구제금융이라는 초유의 상황을 맞이하여 우리 경제는 마이너스 성장과 고실업 그리고 디플레이션과 같은 경기침체를 겪으면서 구조조정 이라는 각고의 노력을 해야하는 상황에 처해 있다. 특별히 고실업은 처 음 경험해 보는 데다가 사회적인 문제로까지 확대될 수 있는 것이어서 무엇보다도 심각한 문제이다. '98년말에 접어들어서 경기가 다소 회복되 는 기미를 보이고 있으며 '99년 중으로 회복될 것이라는 전망을 조심스 럽게 내놓고 있으나 실업에 있어서만은 한결같이 오히려 증가할 것이라 는 전망을 하고 있다. 구조조정이라는 변화의 과정이 아직 끝나지 않았 음을 감안하고 있기 때문이다.
재정적자 폭이 GDP의 5%선으로 묶여 있는 상황에서 정부는 경기부양 을 위하여 ' 99년의 금리 수준을 6% 정도로 유지하겠다는 의지를 표명한 바 있다. 그러나 이자율을 지나치게 낮출 경우 인플레이션의 가능성이 있으며 자칫 자본 유출현상이 재현될 가능성도 배제할 수는 없을 것이 다.
결국 경제의 근본적인 회복은 충실한 구조조정의 수행 여부에 달려 있 다. 인프라시설에 대한 민간투자 역시 그 위상을 재정립해야 할 단계에 놓여있다. 단순히 특혜로 인식하거나 공공공사를 민간이 대행한다는 식 의 단순한 의식으로는 부족하다. 물류비용이 경쟁국가들과 비교해서 높 은 우리 나라로서는 인프라시설의 확충이라는 보다 근본적인 목적을 위 해서 민간의 투자를 어떻게 잘 활용할 수 있을지 심도 있는 고민의 과정
을 거쳐야 한다. 민간투자자 입장에서도 정부재정에 의존하려는 나태함 을 버려야 하고 정부 입장에서도 마치 관급공사를 수행할 때의 자세로 민간투자 사업을 대해서는 안 될 것이다.
경제구조조정과 함께 민간투자의 여건도 크게 바뀌었다. 은행 BIS 기 준 충족, 기업의 부채비율 축소, 결합재무제표의 작성 그리고 외국인의 주식 및 토지취득제한 철폐 등 그 변화의 양상은 실로 다양하다. 그리고 이 같은 상황변화는 대부분 인프라 민간투자에 있어 불리하게 작용한다.
전반적 경제 상황이 어렵고 구조조정 과정에서 드러나는 인프라 민간 투자를 둘러싼 상황이 불리하게 작용한다해서 인프라 시설 투자를 소흘 히 할 수는 없다. 이에 본 연구를 통하여 인프라 민간투자 제도를 전반 적으로 재검토하고 그 문제점을 경제구조조정의 틀 안에서 새롭게 조명 함으로써 새로운 경제질서와 국제규범에 부합하는 제도적 틀을 정립하고 자했다.
마지막으로 본 연구를 충실하게 수행해 온 이규방 선임연구위원과 김 민철 연구원의 노고를 치하하며 보이지 않게 많은 도움을 준 송병록 책 임연구원과 그밖에 많은 조언과 자료를 제공해주신 여러분께 감사의 뜻 을 전한다.
1998년 12월
국 토 개 발 연 구 원
원 장 홍 철
抄 錄
한국의 인프라시설은 개도국들의 평균적인 수준에도 크게 미달하는 수 준으로 인프라시설의 부족문제가 심각한 상황이다. 국가 전체의 물류비 가 국내총생산(GDP)의 16.5%( 97년)로서 미국(10.5%)과 일본(8.8%)의 1.5 내지 2배에 달한다. 이처럼 물류비용이 높은 주된 원인은 인프라시설이 제대로 확충되어 있지 못하기 때문이다. 인프라시설 부족문제는 물류비 용을 상승시켜 국가경쟁력 확보에 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 따 라서 인프라시설에 대한 지속적인 투자와 확충이 이루어지지 않으면 향 후 경기가 회복된다 하더라도 지속적인 경제성장을 기대하기 어려울 것 이다.
이처럼 인프라 시설에 대한 지속적인 투자가 절실함에도 불구하고 그 투자 재원은 매우 부족한 실정이다. 97년 말의 외환위기 이후 더욱 나빠 진 거시경제 및 조세 수입 여건 등을 통해 인프라 투자 수요와 가용재원 규모를 추정해 본 결과 향후 5년 동안 정부재정에 의한 가용 투자재원은 최소 30조원에서 최대 50조원 정도가 부족할 것으로 추정된다. 따라서 인프라 민간투자의 중요성은 어느 때 보다도 크다고 할 수 있다.
그러나 기존의 인프라 민간투자(민자유치) 제도는 그 역할을 제대로 수행하고 있지 못하였다. 지난 '95년부터 현재까지 민자유치기본계획을 통해 총 45개 사업, 37조 8천억원 규모의 민자유치 대상사업이 선정되었 으나, 이 중 사업시행자가 지정된 사업은 총10건(착공 5건)에 불과한 상
태로 사업추진이 당초의 기대에 크게 못 미치고 있다. 외자유치 실적도 알스톰(ALSTOM)사가 인천신공항 철도공사에 지분투자하기로 한 것이 전부이다.
현재까지의 민간투자 제도가 안고 있는 문제 가운데는 구조조정과 무 관하게 문제점으로 지적되어 오고 있던 것들과 구조조정 과정에서 새롭 게 문제점으로 부각되는 부분들이 있다. 대부분의 사안들은 구조조정기 에 접어들어서 더욱 심각한 문제가 되고 있다. 대상사업 선정 방식과 복 잡한 사업추진 체계는 과거부터 문제로 제기되어 오고 있었으나 외국인 투자자들도 쉽게 투자할 수 있는 분위기를 만들기 위해서는 좀더 근본적 인 개선이 요구되고 있으며 수익률과 위험분담 방식 역시 같은 맥락에서 이해될 수 있다. 전담조직의 부재와 인프라 투자를 지원할 기금이 제구 실을 하지 못하고 있다는 점도 문제로 지적되고 있으나 새로운 민간투자 환경에서 이 둘은 무엇보다 필수적인 요소이다.
은행의 BIS 비율 충족 요구와 기업의 부채비율 축소, 결합재무제표 작 성의 의무화 그리고 계열사간 상호 채무보증 금지 등은 IMF 관리체제와 함께 새롭게 등장한 문제이다.
인프라시설에 대한 민간투자 사업에 있어 문제가 되는 요인들은 부적 절한 대상사업 선정과 국제적 관행에 부합하지 못하는 사업추진 체계와 수익률・위험분담의 문제와 정부지원 체계상의 문제 그리고 금융 여건의 문제로 분류할 수 있다.
대상사업 선정상의 문제는 경직적인 1・2종 시설구분과 사전타당성 조 사를 하지 않거나 하더라도 매우 형식적으로 하고 있는 점이다. 그리고 정치적인 이유에 의해 혹은 재정사업으로 추진하는 데 예산이 부족하다 는 이유 등으로 밀려서 민간투자 사업으로 선정되는 경우가 많으며 기본 적으로 지나치게 큰 규모의 많은 사업이 민간투자 사업으로 선정된다는 것이다.
사업추진 체계상의 문제들로는 그 체계가 매우 복잡하다는 것과 복잡
함에도 불구하고 다양한 사업의 특성을 반영하기에는 유연하지 못하다는 점과 민간제안이 있으나 활용되지 못하고 있다는 점 마지막으로 민간투 자 사업이 시공위주로 추진된다는 점이다.
복잡한 사업추진체계는 수익률 체계의 복잡성과 함께 민간투자 사업의 불투명성을 높이는 주요한 요인으로써 특히 정부 내부의 의사처리 과정 이 길게 소요된다는 점으로 인해 민간투자사업의 효율성이 떨어지게 된 다. 사업 선정과 사업자 선정을 좀더 공개적으로 또한 공정한 평가 규칙 에 의해 처리해야 한다. 특히 체계적인 입찰체계를 가지고 있지 못하다 는 점은 특혜 시비를 불러오거나 사업 전반에 대한 불확실성을 증대시킴 으로써 부정적인 영향을 끼친다.
민간제안은 제도는 있으나 실효성이 없어서 현재까지 민간제안에 의해 추진된 사업은 전무하다. 무엇보다도 민간제안을 적극적으로 수용하겠다 는 정부의 의지가 부족했고 또한 국내의 민간투자자 역시 사업을 발굴할 만한 역량을 갖추고 있지 못하다. 그러나 향후 인프라민간투자 사업의 중요한 개선 방향은 민간제안의 활성화에 두어야 한다. 외자유치를 위한 수단을 제공하기 위해서가 아니라 민간의 창의와 효율을 실질적으로 인 프라 투자 사업에 활용하기 위해서이다. 단순히 사업비를 절감하는 차원 에서 민간의 창의와 효율을 유도하는 차원이 아니고 사업발굴과 시공비 용이나 공기의 감축 그리고 운영의 효율화 등 민간투자 사업 전반에 걸 쳐서 보다 적극적인 차원에서 민간제안을 활용해야 하나 이를 위한 준비 가 되어 있지 않다.
수익률 역시 많은 문제점을 안고 있다. 현재의 수익률 체계는 시설에 따른 특성을 감안하지 않고 일률적으로 사업자 이윤 10%로 정해져 있다.
수익률이 무상사용기간 산정공식에 의하여 사후적으로 결정됨으로써 사 전적으로 명확하게 드러나지 않아 불확실성을 가중시키는 요인이 되고 있다. 또한 수익률 제시 수준이 너무 낮아 외국인들의 투자를 유인하기 에는 부족하다. 또한 사업자의 자금조달 노력을 반영하고 있지 못하여
투자자에게 금융비용을 최소화하고자 하는 유인을 주지 못하고 있다.
위험분담에 있어서는 기본적으로 위험분담의 규칙이 없어서 정부가 부 담해야할 위험과 사업자가 부담해야할 위험이 뒤바뀌어 있다. 시공에 따 른 공사비의 초과 등에 대해 사후 정산방식을 택함으로써 시공에 따른 위험을 정부가 모두 부담하고 있으며 운영수입은 80%만을 보장하고 있 어서 실질적인 보장책이 되지 못하고 있다. 민간의 창의와 효율을 자극 할 수 있는 수단은 적절한 위험분담이다. 그러나 공사비를 사후정산하고 부대사업에 대한 제한을 두고 있으며 조기완공에 따른 인센티브 제도가 없고 재정지원 규모를 사전에 고시하지 않음으로써 민간의 창의와 효율 을 유도하고 있지 못하다. 또한 IMF 구제금융 이후 중요해진 환위험 완 화를 위해 이용할 수 있는 제도적 장치가 전무하다.
정부의 지원체계상의 문제점으로는 전담기구의 부재와 정부의 소극적 인 자세와 복잡한 인허가 절차와 조세 체계 등이 있다.
전담기구의 부재는 사업의 원활한 추진을 더욱 어렵게 만들고 있다.
시설별로 주무부처가 나뉘어져 있고 예산에 대한 권한은 또 다른 부처가 쥐고 있으며 법체계 역시 정비되지 않아서 각 부처들간의 이견으로 인하 여 사업추진이 지연되고 있다. 또한 의제처리 및 일괄행정서비스(One stop service)도 제대로 이루어지고 있지 못한 상황이다. 정부의 자세는 기본적으로 소극적이며 보수적이었고 민간투자 사업을 비즈니스 딜로 이 해하기보다 정부공사와 같은 방식으로 이해함으로써 불필요한 감사를 실 시하는 등의 비효율을 낳았다. 저당권 설정 시 부과하게 되는 등록세와 법인세의 경우 구조조정과 무관하게 인프라 민간투자 사업에 불공평하게 적용되고 있으며 기부채납부가세와 취득세, 등록세, 재산세 등은 사업추 진 방식의 다양화에는 적합하지 않은 상태이다.
경제구조조정이 투명성 제고와 생산성과 유동성을 중시하는 방향으로 변화하고 있으며 대외적 요인에 대해 민감하게 반응하는 경제로 그 경제 의 체질이 바뀌어가고 있다.
금융구조조정의 과정에서 BIS 자기자본 비율의 규제를 받게 되었고 금 융기관들은 위험가중치에 따라 여신관리를 엄격하게 제한하고 있다. 인 프라민간투자 역시 위험가중치가 높게 책정돼 있어서 금융기관들의 대출 을 기대하기 어려운 상황이다. 경제전반에 걸친 부실이 금융기관의 부실 로 전이되면서 대규모의 부실채권이 발생하였다. 이와 같은 사태에 직면 하여 금융기관들의 여신건전성 분류도 강화되었다. 민간투자 사업은 사 업초기에 결손이 발생할 가능성이 많아 금융기관들의 대출 기피나 이자 율 상승을 야기할 것이다.
기업구조조정을 위하여 계열사간 상호 채무보증을 금지하고 부채비율 축소를 강제하고 있다. 채무보증 금지로 인하여 그 동안 대규모 기업 집 단에 의해 주도적으로 추진돼 오던 인프라 민간투자 사업은 큰 타격을 입게 되었다. 직접 금융시장이 발달되어 있지 않은 상황에서 채무보증은 기업들이 자금을 조달할 수 있는 매우 유용한 수단이었다. 물론 장기적 으로는 채무보증을 금지하여 불필요한 사업 확장을 줄여야 한다. 그러나 인프라 민간투자 분야는 투자의 필요성이 절실하고 지속적으로 이루어져 야하므로 상호채무보증의 금지는 인프라 민간투자에 있어 부정적인 영향 을 준다. 부채비율 축소 역시 마찬가지이다. 사업초기와 운영초기까지도 타인자본 의존도가 높을 수밖에 없는 것이 민간투자 사업의 속성이기 때 문에 사업의 특성과 이로 인한 현금흐름상의 특징을 감안하지 않은 일률 적인 부채비율 축소 조치는 인프라 민간투자를 어렵게 만들고 있다.
이에 대한 개선책으로는 1・2종 시설구분을 폐지하여 가능한 모든 인 프라시설에 대하여 민간투자가 가능하도록 하고 민간투자 전담기구나 사 업성 평가 전문용역회사 등을 통하여 사전 사업타당성 분석을 의무화함 으로써 정치 논리에 의한 사업들이 민간투자 사업으로 선정되는 것을 사 전적으로 차단해야 한다. 물론 이를 위해서는 사업성 평가기관의 평가능 력이 전제되어야 한다. 현재 국내의 사업성 평가 능력은 아직 후진적인 것이 사실이므로 과도기적으로는 외국의 분석기관에 분석을 위임하거나
국내 분석기관에 외국의 투자 분석가를 고용하는 방안을 고려해 보아야 한다.
복잡한 사업추진 체계를 개선하기 위해서는 입찰(경매)방식을 개선해 야 한다. 그러나 본 연구에서 입찰체계(혹은 경매방식)에 대한 심층적 연 구는 이루어지지 못하였다. 단지 그 예로써 최저가현재가치 경매방식이 라는 제도를 소개하였다. 입찰과정의 비효율은 시설 사용자에게 전가되 어 비용을 유발하고 그 비용이 칠레의 경우 전체적인 비효율 비용 중에 서 1/ 3을 차지한다는 사실을 확인한 바 있다. 따라서 사업추진체계를 간 단 명료하게 하고 투명하게 하여 거래비용을 최소화할 수 있는 최적의 입찰(경매)방식에 대한 연구가 계속되어야 할 것이다.
다양한 사업 특성을 수용할 수 있는 사업추진 체계를 정립하기 위해서 는 기본적으로 민간제안이 활발히 이루어져야 한다. 그리고 지금 현재 우리 나라에서 추진되고 있는 BTO 방식은 외국인 투자자들에게는 매우 낯선 방식이기 때문에 그들이 쉽게 납득하고 또 익숙한 방식의 BOT나 기타의 사업추진방식도 허용되어야 한다. 실질적인 사업추진 방식의 다 양화를 위해서는 단순히 사업추진 방식을 법에 열거해 놓는 것으로는 부 족하다. 관련된 조세체계를 정비하여서 특정한 사업방식을 유도하고 있 다는 인식을 심어주지 않는 것이 중요하다. 기부채납부가세에 0세율을 적용하는 등의 조치가 취해진다면 운영기간중의 부가가치세에 대한 감면 과 같은 조치도 병행되어야 한다.
민간투자 사업이 활성화되기 위해서는 그만한 수익성이 보장되어야 한 다. 그리고 민간투자 사업의 수익성을 제고하기 위해서는 사업선정 방식 부터 인프라 기금의 운용까지 다양한 제도적 보완이 뒤따라야 한다. 먼 저 사전타당성 분석 과정을 거쳐 민간투자 사업이 선정되어야 하고 현재 무상사용기간 산정 공식을 통해서 결정되는 수익률 수준이 사전적으로 명확히 드러나야 하며 정부의 재정지원 수준 역시 사전적으로 제시되어 야 한다. 또한 홍콩의 사례에서와 같이 수익률을 조정해 줄 수 있는 기 금의 설립 등도 병행되어야 할 것이다. 물론 입찰 방식을 잘 구축하여
적절한 수익률을 제시하는 사업자를 선정하는 것도 중요하다. 최적의 사 업자 선정은 운영기간 중의 사용료 조정이나 재협상 등 불필요한 절차를 간소화시켜 주므로 수익률을 안정적으로 만들어 줄 것이다. 이와 같은 조치들이 병행된다면 시설의 특성에 무관하게 일률적으로 적용되고 있는 현행의 수익률 체계의 문제점도 해소될 것이다.
수익률과 함께 중요한 것은 위험에 관한 대처방식이다. 위험은 불확실 성과는 달라서 어느 정도 완화할 수 있는 방안이 있다. 물가상승과 수요 량 예측에 따른 운영수입 변동 위험은 운영기간 중의 사용료 조정을 가 능하게 함으로써 완화할 수 있다. 매년 전년도 물가상승 등을 감안한 사 용료 조정을 허용하고 시설수입변동위험조정기금(가칭)을 통해 조정한다.
일정률 이상의 수입은 기금에 반납하고 일정률 이하로 수입이 떨어지는 경우는 기금에서 부족분을 보전해 줌으로써 물가상승과 수요량 예측에 따른 위험을 완화할 수 있다. 수요량의 변동에 따른 위험을 완화할 수 있는 또 다른 방법은 기존시설의 현금흐름을 활용하는 것이다. 기존시설 과 신규사업을 묶어서 추진함으로써 현금흐름의 평활화가 가능해진다.
환위험은 스왑거래를 통해 완화할 수 있으며 또한 환율 변동을 사용료 에 반영하는 체계를 통해서 완화시킬 수 있다. 그러나 과도기적으로 가 장 바람직한 것은 외국인 투자자들 스스로 완화의 방안을 찾도록 유도하 는 것이다. 국내의 금융기관들이 파생금융상품에 대한 노하우가 제대로 축적되어 있지 않은 상황이므로 외국인 투자자들이 파생금융 상품 등을 이용하여 환위험을 헷징할 수 있는 기법을 더 잘 알고 있기 때문이다.
위험을 가장 잘 완화할 수 있는 주체에게 위험을 분담시킨다는 위험분담 규칙에도 부합한다.
물론 환위험을 완화시켜줄 수 있는 제도적 장치를 마련하는 일은 반드 시 선행되어야 한다. 자본・금융 시장이 개방됨에 따라 파생금융 상품의 거래 기반은 조성되고 있다. 그러나 선물환거래가 역외 선물환 시장을 통해서만 거래되는 등 여전히 규제되고 있는 부분이 많은 것이 사실이 다. 따라서 환위험과 사업 전반의 위험과 관련하여 풋옵션 거래를 허용
함으로써 민간투자자들에게 위험을 완화할 수 있는 선택 대안을 제공하 여야 한다. 풋옵션을 허용하는 것 역시 단순히 제도적으로 허용하는 것 못지 않게 풋옵션의 가격을 결정하는 협상 과정에서 필요한 구체적인 기 법과 정보의 수집 작업이 병행되어야 할 것이다. 지나치게 낮은 가격으 로 풋옵션을 판매하여서 인프라 민간투자 사업이 국부의 유출 경로가 되 어서는 안되기 때문이다.
BIS 자기 자본 비율 규제에 있어 실질적으로 문제가 되는 것은 위험가 중치이다. 따라서 정부가 인프라 민간투자 사업에 대하여 보증을 하거나 인프라 기금이 이를 보증하는 방법을 통하여 위험가중치를 낮추는 방안 을 모색해야 한다. 실질적으로 매수청구권과 풋옵션과 같은 제도적 장치 가 제대로 작동한다면 인프라 민간투자 사업의 위험가중치를 낮추는 요 인으로 작용할 것이다.
민간투자의 원활한 추진을 위해서는 전문적 지식과 능력을 갖춘 전담 기구의 설치가 이루어져야하며 정부도 보다 적극적인 자세를 가져야한 다. 예를 들면 정부는 인프라에 대한 민간투자 사업에 보증을 서는데 그 치지 말고 대주단 구성을 적극적으로 알선하거나 국제기금의 보증 프로 그램을 적극적으로 활용할 수 있도록 국제기금 등과의 접촉을 알선하는 등의 역할을 해야 할 것이다. 물론 대주단 구성과 국제기금의 보증 프로 그램의 활용을 돕는 일은 점차 민간투자 전담기구로 그 업무가 이양되어 야 할 것이다.
경제구조조정기를 맞이하여 인프라민간투자는 인프라시설 구축을 통한 국가 경쟁력 확보라는 기본적인 의의 외에 총수요 확대를 통한 거시경제 의 부양과 고용증대 그리고 장기 외자 유입을 통한 환율안정 등에서 새 로운 위상정립이 필요하다. 부차적으로는 프로젝트 파이낸싱과 선진금융 상품의 도입과 활용기법의 전수 그리고 사업타당성 분석 능력 배양을 통 하여 민간투자 사업뿐만 아니라 경제전반에 걸쳐 긍정적인 영향을 줄 수 있다.
차 례
序 文 3
抄 錄 5
제 1장 序 論 23
제 2장 인프라 민간투자 현황 27
1. 인프라시설 구축과 민간투자 현황 27
1) 인프라시설 투자소요와 가용재원 27
2) 민자유치 사업추진 현황 29
2. 세계각국의 민간인프라시설 투자 현황 31
제 3장 인프라 시설에 대한 민간투자의 문제점 35
1. 부적절한 대상사업 선정 35
2. 국제적 관행에 부합하지 못하는 사업 추진 체계 36
1) 복잡한 사업추진 체계 36
2) 다양한 사업 특성 수용의 부족 38
3) 민간제안 40
4) 시공위주의 민간투자 사업 40
3. 부적절한 투자수익률 체계 41
1) 낮은 투자수익률 41 2) 시설의 특성을 감안하지 않은 일률적인 수익률 기준 42
3) 수익률 체계의 문제점 44
4. 위험 분담 체계의 미확립 47
1) 위험분담의 규칙 부재 47
2) 환위험 48
3) 수요량 또는 운영수입 부족 위험의 분담 48 4) 건설비 및 운영비 초과에 대한 위험분담 49
5) 민간의 창의 및 효율성 유도 미흡 50
5. 정부지원 체계 52
1) 전담기구 부재와 전문인력 부족 52
2) 정부의 자세 54
3) 복잡한 인허가 절차 56
4) 조세 체제상의 문제 57
6. 금융시장 및 재원조달 여건의 열악 59
1) 국내 금융산업의 현황 59
2) 장기재원의 절대 부족 62
3) 높은 간접금융시장 의존도와 금융경색 64
4) 산업기반신용보증기금의 기능 취약 66
제4장 최근의 구조조정과 민간투자 69
1. 구조조정에 따른 민간투자 여건 변화 70
1) 구조조정의 진행 방향 71
2) 금융구조조정에 따른 민간투자 여건의 변화 83
3) 기업구조조정의 영향 88
4) 재정 투자 방향의 변화 90
2. 구조조정기의 민간투자의 의의 91
1) 거시경제의 안정 91
2) 국가 경쟁력 강화 97
3) 외자유치 수단으로서의 민간투자 98
제 5장 외국의 사례 109
1. 대상사업 선정 109
1) 민간제안에 의한 대상사업 선정 109
2) 철저한 사전 타당성 분석 110
2. 사업추진체계 111
3. 정부보장 113
1) 파키스탄의 H u b강 화력발전소 프로젝트 114 2) 캐나다 Prince Edw ar d Islan d 교량 프로젝트 115 3) 프랑스 Greenfield Pu lp 프로젝트 117
4) 일본의 민활법 118
4. 수익률 보장 119
1) 미국과 멕시코의 고속도로 119
2) 홍콩의 WH CT(Western H arbou r Crossin g Tu nn el) 사례 120 3) 홍콩의 Eastern H arbor Tu nn el 121
5. 위험분담 122
1) 홍콩의 R3CPS 사례 122
2) 말레이시아 Ku ala Lu m p u r 경전철 프로젝트 122 3) Sh ajiao B Project (중국) 126 4) PT Pation 발전(인도네시아) 127 5) 말레이시아 남북고속도로(N SE) 127
6. 기금의 활동 현황 128
1) A IF(Th e A sian Infr astru ctu r e Fu n d) 128 2) A IDEC(A sian Infrastru ctu re Develop m ent Co) 128 3) A IG (AIG Asian Infrastru ctu re Fu n d ) 129 4) A sia Limited (보증전문회사) 130
7. 전담기구 130
제 6장 개선방안 133
1. 대상사업 발굴과 선정 133
1) 1・2 종 사업 구분과 소유권 귀속 133
2) 사업 타당성 분석에 기초한 대상사업 선정 134
2. 사업추진방식 135
1) 사업추진 상의 투명성 제고 135
2) 사업 추진 방식의 다양화 136
3) 민간제안제도의 실효성 제고 및 민간제안 중심의 사업추진 138
4) 입찰방식의 개선 139
3. 투자수익 보장 142
1) 투자수익률 결정방법 및 기준 142
2) 총민간투자비 산정방식 144
3) 조기완공・운영비 절감 등 사업비 절감시의 인센티브 145
4. 적절한 위험분담 146
1) 수요량과 운영수입 146
2) 환위험의 완화 148
3) 건설비 및 운영비의 초과 억제 150
4) 매수청구권 151
5. 정부지원 151
1) 관련세제 151
2) 금융 154
3) 재정지원 157
6. 전담기구 158
1) 업무영역의 설정 158
2) 조직구성의 원칙 160
3) 조직형태에 대한 대안과 그 장단점 160
4) 전담기구 설치에 따른 기대효과 163
5) 보증 전담기구 164
7. 국제 투자기금 및 인프라 기금 활용 방안 165
1) 개관 및 지원대상 165
2) 대출 168
3) 보증 프로그램 활용 170
4) 지분투자 173
5) 협조금융 및 협조금융 알선 174
제 7장 결 론 175
참고 문헌 181
ABS TRACT 183
표 차 례
<표 1> 중기재정계획에 의한 세입전망 28
<표 2> 개별법에 의한 민자유치사업 추진실적(1968년 이후) 29
<표 3> 개발도상국들의 민간자금 조달규모 및 현황 33
<표 4> 사업추진 소요기간 37
<표 5> 외국의 민자유치 시 요구수익률 42
<표 6> 사업추진방식에 따른 과세 58
<표 7> 국내 금융연관 비율 추이 60
<표 8> IMD의 국내 금융 부문 경쟁력 지표 추이 60
<표 9> 담보 신용 대출 비중 62
<표 10> 금융기관의 장기대출 비중 63
<표 11> 제조업 법인기업의 자금조달 구성비 추이 65
<표 12> 산업기반 신용보증기금 운영현황 67
<표 13> 상장기업의 부실채권 규모 추이 72
<표 14> 장・단기 금리 추이 78
<표 15> IMF 전후의 자산가격 하락 80
<표 16> 자산가격하락이 거시에 미친 영향 81
<표 17> 1998～1999年 經濟展望 : 낙관적 시나리오 82
<표 18> 1998～1999年 經濟展望 : 비관적 시나리오 83
<표 19> 담보 신용 대출 비중 86
<표 20> 만기별 회사채 발행실적 88
<표 21> 직・간접 노동수요 확대 효과 94
<표 22> 제조업의 고용유발 계수 95
<표 23> 노동유발 효과(1995년) 96
<표 24> ' 97년 고속도로 운영실적 101
<표 25> 고속도로 운영원 가치 103
<표 26> 97년 수선유지비와 유지・보수 실적 105
<표 27> 연간 운영수익 개념 비교 106
<표 28> 수선유지비대 운영수익 비율 107
<표 29> 가타후쿠 연락선 철도의 재원조달 구조 113
<표 30> 프로젝트의 자금조달 구조 117
<표 31> 홍콩 WH CT의 통행료 조정체계 121
<표 32> AIF 투자분야 및 투자국가 128
<표 33> Asia Lim ited의 출자내역 130
<표 34> 민간투자사업의 종류 137
<표 35> CCi의 구성요소 143
<표 36> 정부가 고시사업의 주체별 결정변수 144
<표 37> 대차대조표자산의 위험가중치 154
<표 38> 세계은행의 인프라 부문 지원 현황 166
<표 39> ADB의 차관형태별 대출조건 170
<표 40> MIGA의 기본보증요율 172
<표 41> MIGA의 보증신청수수료 173
그 림 차 례
<그림 1> 금리 추세 77
<그림 2> 최근 환율 추세 79
<그림 3> 주식시가 총액 80
제1장
序 論
외환위기 이후 총수요의 급격한 감소로 인하여 경제의 성장이 마이너 스로 돌아섰다. 이 과정에는 환율상승과 주가를 비롯한 자산가격의 하락 등의 거시적인 변화가 있었고 대규모의 부실채권이 발생하였으며 기업들이 연 쇄 도산하는 등 급격한 변화가 있었다.
IMF로부터 구제금융을 지원 받으면서 경제 전반에 걸쳐 구조조정을 해야만 하는 상황에 직면하였다. 노동시장의 유연화를 위해 정리해고가 도입되었고 금융기관들의 건전성을 높이기 위하여 BIS 기준 자기자본 비 율을 적용하였다. 또한 기업들의 방만한 경영에 제동을 걸기 위하여 결 합재무제표 작성을 의무화하였고 계열기업간의 상호 채무보증을 해소하 고 부채비율을 200%까지 낮추도록 하였다. 이와 같은 일련의 경제구조 조정은 WTO체제의 출범과 OECD가입과 함께 진행되어 오고 있던 시장 개방을 더욱 가속화시키고 있다. 자본시장과 재화시장을 막론하고 매우 빠른 속도로 개방이 진행되고 있다. 단기자본시장이 ' 98년 5월에 완전히 개방되고 환율 변동폭이 철폐되고 하루 주가 변동폭이 넓어졌으며 외국 인들의 토지 취득이 자유로와 지는 등의 일련의 자유화 조치들을 통해 그 예를 찾아 볼 수 있다.
한국의 인프라시설은 개도국들의 평균적인 수준에도 크게 미달하는 수 준으로 인프라시설의 부족문제가 심각한 상황이다. OECD 조사( 94년)에
따르면, 한국 교통분야 인프라시설의 양적, 질인 면에서의 경쟁력 수준이 주요 48개국 중 30위에 불과하다. IMD 보고서( 98년)에서도 주요 46개국 중 37위에 불과한 것으로 나타났다. 국가 전체의 물류비가 국내총생산 (GDP)의 16.5 %( 97년)로서 미국(10.5 %)과 일본(8.8%)의 1.5내지 2배에 달 한다. 이처럼 물류비용이 높은 주된 원인은 인프라시설이 제대로 확충되 어 있지 못하기 때문이다. 인프라시설 부족문제는 물류비용을 상승시켜 국가경쟁력 확보에 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 따라서 인프라시설 에 대한 지속적인 투자와 확충이 이루어지지 않으면 향후 경기가 회복된 다하더라도 지속적인 경제성장을 기대하기 어렵다.
구조조정 과정에서 IMF의 처방에 따라 초고금리와 긴축재정 정책이 취해지고 있어서 민간투자자들은 대주단으로부터의 자금조달과 정부의 재정지원 모두 기대하기 힘든 상황에 처하였다. 이 같은 상황에서는 신 규 사업은 물론 기존사업의 추진 가능 여부조차도 불투명한 상황이다.
다행히 '98년말 들어서 경기가 다소 회복되고 있으나 아직 구조조정이 진행중인 상황이고 세계경제에 불안요인들이 잠재하고 있어서 조기 회복 을 기대하기는 어렵다. 따라서 현재까지 많은 문제들이 제기되고 있는 민간투자제도를 유지한다면 인프라시설에 대한 민간투자는 점점 더 위축 될 것이다.
또한 외환위기로 인해 IMF로부터 구제금융을 지원 받게 되면서부터 환위험이 중요한 사업위험 요인으로 등장하였다. 그러나 기존 제도 안에 는 환율변동 위험을 완화를 위해 이용할 수 있는 제도적 장치가 미비되 어 있는 상황이다.
따라서 본 연구에서는 현재까지 계속 제기되어오고 있던 인프라 민간 투자 사업의 문제점을 구조조정의 틀 안에서 새롭게 조명하고 또한 해외 의 사례들과 비교해 봄으로써 민간투자의 활성화를 위한 제도개선 방안 을 모색하고자 한다. 아울러 외국인들의 투자를 유인하기 위한 제도개선 방안도 제시하였다. 그러나 외국인 투자 유치가 민간투자 제도의 궁극적
목적이 아니기 때문에 내외국인을 막론하고 공정한 경쟁을 할 수 있는 국제적 기준에 부합하는 제도를 고안하는데 주안점을 두었다. 외국인 투 자를 유치하기 위한 지나친 유인책은 자칫 국내 기업들에게 역차별 요인 이 될 수 있기 때문이다.
제2장
인프라 민간투 자 현황
1. 인프라시설 구축과 민간투자 현황
1 ) 인프라시설 투자소요와 가용재원
( 1 ) 투자소요
경부고속철도, 인천국제공항 건설사업 등이 본격화되고 고속도로, 일반 국도, 철도, 항만, 광역교통시설, 다목적 댐, 치수 등 인프라시설에 대한 투자소요가 크게 증가하고 있다. 최근 총수요 감소에 따라 인프라 시설 이용 수요가 단기적으로 감소하였으나 장기적인 추세로 보면 여전히 증 가할 것으로 보인다. ' 99년～2003년(5년)까지 건교부소관 재정소요가 총 89조 5,999억원(년평균 17.9조원)에 달한다. 여기에 해양수산부소관 항만 투자계획까지를 포함할 경우, 총 재정소요액은 최소 96조2천억원에서 최 대 100조3천억원으로 추정되며, 이는 연평균 19조3천억원 ～ 20조1천억 원에 상당하는 규모이다. 더욱이, 인프라시설의 유지관리에 소요되는 재 원까지를 고려하는 라이프사이클비용(Life-cycle cost) 개념으로 본다면, 소요재원은 이 보다 훨씬 더 크다.
(2 ) 가용재원
① 중기재정계획에 근거한 추정
현행 교통세율을 그대로 유지할 경우 약 69조원, 30% 인상할 경우 86 조 5천억원의 세수가 예상되나 건교부 및 해양수산부소관 투자사업비와 대비해서는 최소 13조7천억원, 최대 31조4천억원이 부족하다.
<표 1> 중기재정계획에 의한 세입전망
(단위 : 십억원)
구 분 총사업비 세 입 전 망
' 99 2000 2001 2002 2003 소계 세입전망Ⅰ - 11,932 12,815 13,686 14,620 15,624 68,677 세입전망Ⅱ - 12,974 16,649 17,750 18,771 20,281 86,426 세입전망Ⅲ - 8,768.3 12,815 13,686 14,620 15,624 65,513.3 주 : 세입전망I은 현행세율, 세입전망II는 교통세 30% 추가 인상할 경우임
세입전망Ⅲ은 99년 예산안상의 전망치로서 현행세율을 그대로 유지할 경우임 자료 : 건설교통부, 기획예산위원회
' 99년 예산안에 따르면 현행 교통세율1)을 그대로 유지할 경우, 예상되 는 세수는 8조7,683억원으로서 중기재정계획 수립당시의 전망치에 비해 3조원 이상 작은 규모이다. 따라서 재정소요 부족분의 최대치도 3조원 이상 증가한 34조4천억원 이상이 될 것이다.
② 거시지표에 근거한 가용재원 추정
국토개발연구원이 향후 2002년까지 평균경제성장률 4%, 조세부담률 21.5%～23 % 가정 하에 對 GN P, 對 조세수입 비율로 추정한 투자재원
1) 현행 교통세율은 휘발유가 리터당 691원, 경유가 리터당 160원이다.
규모는 다음과 같다. 對 조세수입으로 추정할 경우, 51조원 ～ 53조원 규 모로 추정되고 對 GN P비율에 의해 추정할 경우 49조원 정도로 추정된 다. 따라서, 거시지표를 이용해 추정한 가용재원 규모는 약 50조원 규모 로 볼 수 있다.
이상을 종합적으로 고려할 때, 세금징수가 정상적으로 이루어진다 하 더라도 향후 5년 동안 정부재정에 의한 투자 가용재원은 최소 30조원에 서 최대 50조원 정도가 부족할 것으로 추정된다.
2 ) 민자유치 사업추진 현황
우리 나라는 재정부족 문제를 해결하기 위한 방안의 하나로 지난 1968 년부터 인프라시설에 대한 민간자본 참여를 도모하기 시작하였다. ' 94년 8월 사회간접자본시설에대한민자유치촉진법 제정하기 전까지는 도로 법, 항만법 등 개별법에 의해 총 93개 사업에서 민간자본 조달이 이루어 졌으나, 건설에 국한되었고 실제 운영까지 민간에서 맡는 경우는 매우 제한되어 있었다.
<표 2> 개별법에 의한 민자유치사업 추진실적(1968년 이후)
부 문 별 건 수 사업비(억원) 사 업 추 진 사 례
도 로 6 1,321 인천고속도로, 원효대교, 구덕터널 등
철 도 12 8,244 청량리, 영등포 등 민자역사 등
항 만 52 15,394 부산 및 광양항 컨테이너부두 등
화물터미널 4 4,719 의왕, 양산ICD 및 복합화물터미널 등
공 항 16 3,200 김포국제선터미널 등
발 전 소 3 891 울산화력 등
계 93 33,589
지역균형개발법상 개발촉진지구개발계획에 의해서도 민간자본이 투자
가 허용되고 있다. 현재, 7개 지구 158개 사업중 48건의 관광사업 등 총 91개 사업이 민자유치 사업으로 계획되고 있으며, 사업비 규모로는 총 3조 8,569억원 중 약 71%인 2조 7,525억원이 이에 해당된다. 그러나, 실 제 민간자본으로 사업이 시행된 것은 거의 없어 민간자본의 유치가 극히 미미한 실정이다.
제도적인 틀을 갖추고 본격적인 민간자본 참여를 유도하기 시작한 것 은 지난, ' 94년 8월 민자유치촉진법 제정 이후부터이다. '90년대 이후 도로, 항만, 철도, 공항시설 등 사회간접자본시설의 부족으로 인한 물류 비 및 교통손실비용 증가로 국가경쟁력이 타격을 받았고 정부는 이 같은 인프라부문의 투자재원 부족문제를 해결하기 위해 지난 ' 94년 8월 사회 간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 을 제정하여 본격적으로 민간자 본 유치를 추진하기 시작했다.
지난 ' 95년부터 현재까지 민자유치기본계획을 통해 총 45개 사업, 37조 8천억원 규모의 민자유치 대상사업이 선정되었으나, 이 중 사업시행자가 지정된 사업은 총10건(착공 5건)에 불과한 상태로 사업추진이 당초의 기 대에 크게 못 미치고 있다.
현재까지 착공된 사업은 인천국제공항고속도로사업과 인천항 여객시설 사업, 광주 제2순환고속도로사업, 가덕 신항만사업(정부투자부문), 천안～
논산간고속도로사업 등 5개이다. 그리고 사업시행자가 지정되어 실시계 획을 수립중인 사업으로는 인천국제공항의 5개 시설사업(급유시설, 화물 터미널, 열병합발전소, 기내식시설, 지상조업장비정비시설)과 목포 신외 항사업, 경인우회도로사업, 경인운하사업, 대구～대동간고속도로사업 등 5개 사업이다. 우선협상 대상자와 협상이 진행중인 사업은 인천 남동～
시흥 도리 IC간 고속도로 사업, 우면산터널사업 등 2개 사업이다. 나머지 사업들은 시설사업기본계획이 고시 중에 있거나 사업타당성 검토 또는 기본계획을 수립 중에 있다.
더욱이, 97년 말의 외환위기 이후 민자사업 추진여건이 극도로 악화되
어 민자사업 추진이 거의 중단된 상태이다. 인천국제공항고속도로, 천안- 논산간고속도로 등과 같이 착공중이거나 사업자가 지정된 사업의 경우도 출자사들의 부도로 일부 출자가 중단된 상태이다. BIS기준의 적용, 고금 리 등으로 민자사업 추진에 필요한 재원조달이 사실상 불가능하고 협조 융자(Syndicated Loan)를 위한 대주단 구성도 이루어지지 못하고 있다.
또한 외자유치 실적도 매우 부진한 실정이다. 인천국제공항 교통센터 건설 사업이 민자유치 사업으로 전환돼 국제경쟁입찰에 부쳐졌는데 사업 비 947억원 규모의 이 사업에 미국 GODEN사가 사업신청을 하고, EU 상공회의소에서 참여 의사를 밝히는 등 일부에서 관심을 보이고 있을 뿐 이다. 기존의 민자유치 제도는 외자유치에 대한 적극적 수용의 측면이 고려되어 있지 않은 제도이었기 때문에 외국인의 입장에서는 쉽게 접근 하기 어려운 실정이며 IMF이후 국가신인도의 추락과 이로 인한 불확실 성의 증대는 외국인들의 국내 인프라 투자를 더욱 어렵게 만들고 있다.
' 98년 5월, 정부투자 기관에 의한 발전사업은 외국인 투자비율을 50% 미 만으로 기타 민자 발전 사업은 100%를 허용함으로써 발전업을 개방하였 다. 이와 함께 한화그룹의 발전부문이 미국의 AES사에 8억7천4백만 달 러에 매각 계약을 체결 중 계약이 결렬되었다. 지난 11월 11일에 인천신 공항 철도공사에 영국 프랑스 합작기업인 알스톰(ALSTOM)사에서 3억 달러 규모의 외자를 도입하기로 계약을 체결하였다. 알스톰은 전체 지분 의 20% 내외를 소유하고 철도차량과 신호와 통신 등의 자재를 공급하고 파이낸싱도 맡게 된다.
2. 세계각국의 민간인프라시설 투자 현황
인프라시설에 대한 민간참여는 1930년대초 프랑스, 스페인, 독일의 수 도사업에서 양여(Concession) 계약과 영국, 미국 및 프랑스에서의 유료도 로에서 그 원형을 찾을 수 있다. 제2차대전후 프랑스, 스페인에서 유료도
로가 민간자본에 의해 건설・운영되기 시작했다. 1980년대에 와서 터키 의 오지부 수상이 BOT방식의 발전 프로젝트를 제창한 것을 계기로 인프 라 시설에 대한 본격적인 민간투자가 시작되었고 그 후 투자대상이 도 로, 상하수도, 철도로 확대되고 지역적으로도 OECD 가맹국들과 호주, 홍콩은 물론 중국, 말레이시아, 파키스탄, 필리핀, 인도 등의 개도국에서 성공적으로 진행되고 있다. 현재 인프라시설에 대한 민영화 또는 민간 투자의 조류는 BOT, BOO, BTO방식 등에 의한 프로젝트 파이낸스이다.
우리 나라를 비롯한 많은 국가들이 사용료 징수가 가능한 인프라시설 프 로젝트를 중심으로 민영화와 민간자본의 참여를 통한 건설 및 운영을 활 발히 추진하고 있다. 다양한 형태의 사업추진방식들이 시도되고 정착되 고 있다.
인프라시설에 대한 민간참여는 자본조달의 형태인 프로젝트 파이낸스 와 함께 발전하였다. 프로젝트 파이낸스는 1930년대 미국 유전개발사업 에서 처음으로 활용되었다. 1972년에는 British Petroleum이 북해 유전개 발에 본사의 차입금 규모를 유지(Off-Balance효과)하기 위한 자금조달 수 단으로 사용되기도 하였다. 1980년대 들어 개도국들의 채무누적 문제가 현실화하는 가운데 수입대체 및 수출진흥 프로젝트에 프로젝트 파이낸싱 기법이 적용되었고 국제금융기관과의 연계를 강화하는 경향을 보였다.
새로운 형태의 자본시장이 형성되고 파생금융 상품과 선진금융기법이 개 발되고 국제금융기관, 수출신용기관(ECA)이 주도적 역할을 수행하는 가 운데 프로젝트 파이낸스는 인프라시설에 대한 민간 투자에 있어 자본조 달 수단을 다양화하였을 뿐만 아니라 자본시장 발달 자체에도 크게 기여 하였다.
80년대 이후 지금까지 인프라시설에 대한 민간자본 활용에 가장 적극 적인 국가들은 역시 아시아와 남미의 개발도상국들이다. 이들 국가들은 국가재정의 한계를 극복하기 위해 민간자본 특히, 외국자본 유치에 적극 성을 띠고 있다. 1980 년대 초 남미, 동남아 등의 개발도상국들은 부채위
기를 해결하기 위해 강력한 긴축정책을 추진하는 동시에 민간투자를 유 도하여 재정부족 문제와 공공에 의한 인프라시설 운영의 비효율 문제를 극복하고자 하였다. 그 결과 인프라시설에 대한 민간으로부터의 재원조 달이 급속히 증가하였다. 지난 1990년～1996년 사이에 개도국들이 재정 이외에 조달한 총 자금규모는 1,006억$에서 2,846억$로 280%가 증가하였 다. 이중 민간부분으로부터 조달한 자금은 1990년 444억$에서 1996년 2,438억$로 5배 가량 증가하였다. 특히, 인프라시설 투자에 조달된 해외 민간자본은 1990년 20억$에서 1996년 203억$로 1,000%가 증가하였다.
<표 3> 개발도상국들의 민간자금 조달규모 및 현황
구 분 1990년 1996년
조달규모(억$) % 조달규모(억$) %
전 체 1,006 100 2,846 100
공공개발자금 563 56 408 14
민 간 자 금 444 44 2,438 86
INFRA시설 해외민간자금 20 203
자료 : World Bank, 1997a
또한 세계은행의 조사에 의하면 개도국의 인프라시설 개발 금융 규모 는 86년 14억불에서 96년 270억불로 급증했다. 그러나 개도국들은 개발 계획수립, 타당성 조사, 설계, 시공관리, 자본 등의 경쟁력이 취약하여 인 프라시설 확충에 외국자본 및 기술을 유치하고 있다.
이에 부응하여 선진국은 자국기업의 해외 인프라시설개발 참여를 위해 프로젝트 사전조사(F/ S) 등을 적극 지원하고 있다. 그 규모를 국가별로 보면 다음과 같다. 미국 무역발전청(TDA)은 '81～' 91년 동안 70억불 상 당을 프로젝트 사전조사에 지원했고 ' 96년에는 39개국에 4천4백만불을 지원했다. 일본국제협력사업단(JICA)은 '97년 330억엔을 개발계획수립, 타당성 조사 등에 지원했다. 그리고 아시아개발은행(ADB)은 ' 96년 T/ A
사업으로 1억 7천5백만 불을 지원했다.
World Bank (1994)의 전망에 따르면 개도국들의 인프라시설에 대한 향 후 투자소요는 다음과 같다. 전체적으로 매년 2,000억$ 정도의 자금이 소 요될 것으로 예상되며, 이중 사용료 조정을 통해 매년 1,230억$의 재원마 련이 가능하다고 보고 있다. 따라서, 금융시장에서 조달해야할 재원규모 는 770억$ 정도이나 민간에 의한 인프라시설의 효율적 관리로서 년간 약 550억$ 정도를 절감할 수 있을 것으로 보면, 실제적인 금융시장으로부터 의 재원조달 규모는 220억$ 정도로 예상된다. 따라서 World Bank는 현 재 각국이 직면하고 있는 기반시설에 대한 투자재원 부족문제에 대해서 사용료의 현실화 등을 통한 정책의 효율화를 강조하고 있다.
제3장
인프라 시설에 대한 민 간투자의 문제 점
1. 부적절한 대상사업 선정
민자유치 대상시설을 사전에 제한함으로써 다양한 사업을 발굴하는데 저해 요인이 되고 있다. 또한 대상시설을 1종과 2종 시설로 사전에 구분 하고 그 시설을 제한해 놓았을 뿐 아니라, 정부지원 등이 1종 시설 위주 로 정해 놓음으로써 지원조건도 사전적으로 제한되어 있다. 따라서 자유 로운 사업 발굴이 어려운 상황이다.
사업타당성 분석 자체를 하지 않거나 한다하여도 타당성 조사 자체가 매우 형식적이다. 부산-김해간 경량전철, 서울-하남간 경량전철, 구미-옥 포간 고속도로 등이 대표적인 사업들이다. 교통수요나 투자비용 등에 대 한 추정이 매우 부실하고 형식적이어서 국내외 투자자들로부터 타당성 분석결과에 대한 신뢰를 얻지 못하고 있다. 현재 국내에는 국제적으로 공인 받을 수 있는 조사・분석기관이 없고 분석 및 평가기법도 낙후되었 다.
94년부터 98년 중 타당성 조사를 실시한 44건의 공공 사업 중 오직 한 건만이 타당성 없음 으로 판명된 사실만으로도 타당성조사의 형식성을 알 수 있다.
대상사업의 발굴뿐만 아니라 대상사업의 선정에 있어서도 합리적이고
객관적인 기준 없이 정치적인 이유나 재정적인 이유로 대상사업이 선정 되고 있다. 특히 정치적 논리에 밀려서 대상사업으로 선정된 사업은 대 부분 대형 사업으로서 민간투자자의 재원조달 능력이나 금융여건을 전혀 고려하지 않고 있다. 결국 사업 추진에 있어서 재원조달의 어려움이 뒤 따르리라는 것은 명확한 사실이며 여기에서부터 특혜시비가 비롯된다.
재정부담을 회피하고자 대상사업으로 선정된 사업은 대부분 사업성이 좋 지 못한 것으로서 역선택 현상이 초래되어 사업이 진행되는 동안 문제가 빈발한다. 동서고속철도와 대전-당진간 고속도로는 대표적인 예라고 할 수 있다.
민자사업에 참여하고 있는 금융기관 및 전문가들은 국내 금융 및 자본 시장에서 인프라부문의 투자에 동원 가능한 재원으로서 GDP의 약 1%(' 97년 기준 약 4조원 내외)를 예상하고 있으나, 매년 약 10조원 규모 의 대상사업이 고시되고 있다. 동서고속철도사업의 경우 사업비가 6조 9 천억원에 달하는 등 사업비의 대형화로 민간의 리스크를 증대시키고 단 일컨소시엄 구성에 치중하는 등 경쟁을 제약하는 요인으로 작용하였다.
세계 각국의 신규 민자유치사업중 약 3/ 4 정도가 5억달러 미만의 소 규모 사업들이며, 우리나라의 경우도, 대구 팔달로사업과 서울 우면산터 널사업과 같이, 지자체가 추진하는 소규모사업에서는 민간기업의 활발한 참여와 경쟁이 이루어지고 있다.
2. 국제적 관행에 부합하지 못하는 사업 추진 체계
1 ) 복잡한 사업추진 체계
자의적 해석이 가능하고 투명하지 못한 규정들이 있어 정부정책 및 협 약 체결내용 등에 대한 신뢰도를 떨어뜨리고 있다. 정부의 재정 투자 요 건, 운영수익 보장범위 등과 같은 주요 핵심사항 들이 정부(담당자)의 판
단에 따라 좌우될 수 있도록 규정되어 있다. 주무부처의 장이 필요하 다고 인정하는 경우 , - 할 수 있다 등과 같은 문구들이 있는데 이런 조항들은 사업시행자 및 투자자에게 불확실성을 가중시키는 요인이 되고 있다. 외국인 투자자들의 경우 그들이 느끼는 불확실성은 더욱 크다.
감사 등을 의식하여 책임을 회피할 수 있는 불필요한 절차를 두는 등 사업추진체계가 복잡해지고 이로 인해 사업 추진에 많은 시간이 소요되 며 필요 이상의 많은 비용이 발생한다. 추진 시간이 길어지면 길어질수 록 예측하지 못한 위험들이 발생할 확률이 커지고 이에 따라 위험 프리 미엄도 같이 증가하기 때문이다.
대상사업 선정에서 착공까지는 다음과 같은 단계가 있다. 먼저 기획예 산위원회가 대상사업을 선정한다. 그리고 주무관청이 시설사업기본계획 을 고시한다. 사업신청자들이 사업계획서를 제출하면, 평가와 협상을 거 쳐 사업시행자를 선정한다. 선정된 사업시행자는 실시계획을 제출하고 이를 승인하면 착공을 하게 된다. 시설사업 기본계획을 고시한 후 착공 까지는 최대 3년9개월의 기간이 소요된다.
<표 4> 사업추진 소요기간 고시 후
사업계획 제출
평가 및 협상
사업자 지정
실시계획 수립
실시계획
승인 착공 소요기간
4개월 8개월이내 2개월 2년이내 6개월 1개월 3년9개월
사업자 선정과정은 5단계이나 민자사업자 입장에서는 사업계획서 제출 과 정부와의 협상, 실시계획의 제출 등으로 절차가 비교적 간단하다. 또 한 민자사업자는 민자사업 주무관청만 상대하므로 접촉상대 기관도 많지 않다. 그러나 정부내부의 절차가 복잡하여 정부내부절차에 대한 투명성 이 부족하다는 것이 결정적인 문제이다. 고시 후 착공까지의 기간이 최
대 3년9개월까지 소요되나 대상사업선정과 시설사업기본계획 마련까지 고려하면 실질적으로 4년 이상이 소요된다. 외국의 사례와 비교해 보면 사업추진 기간이 지나치게 길다는 것을 알 수 있다. 영국 도로사업 (Tranch의 IA)의 경우 공고에서 사업착수까지 총16개월 소요되며, 필리 핀의 경우 13-14개월 정도로서 2년이 채 걸리지 않는다.
2 ) 다양한 사업 특성 수용의 부족
인프라 시설을 1종과 2종으로 구분하고 1종은 BTO 방식을 2종은 BOO방식을 일률적으로 적용함으로써 다양한 인프라시설의 시설별, 사업 별 특징을 수용하지 못하고 있다. 뿐만 아니라 각종 지원이 1종 시설 위 주로 되어 있기 때문에 BTO에 의한 사업추진을 암묵적으로 강제하고 있 는 상황이다. 이처럼 제한적인 사업추진 방식은 특히, 외국인들에게 제약 요인으로 작용하고 있다.
외국인들에게 친숙한 BOT 방식에 의한 사업이 허용되지 않음으로써, 외국인들에게 낯선 BTO 방식으로 사업을 추진한다는 것은 기본적으로 거래비용을 수반한다. BTO 방식은 소유권을 가지고 있지 않은 상태에 서 시설을 운영한다. 남북대치 상황과 같은 기본적인 불확실성 요인과 최근 IMF 외환 이후 크게 높아진 국가 위험 등을 고려할 때, 사업추진 방식이 BTO와 BOO로 제한되어 있다는 점은 투자 매력을 감소시키는 요인으로 작용한다. BOT 방식으로 사업을 추진하면, 시설의 소유권을 담 보로 증권을 발행하거나 담보로서 유용하므로 사업자의 현금흐름을 크게 개선시켜 주는 등의 효과가 있다. 물론 BOT 방식과 BTO 방식 중 어느 것이 더 유리한가에 대해서는 사업자 측에서 판단할 문제이다. 그러나 선택의 기회를 부여한다는 것은 무엇보다도 중요한 투자 인센티브가 될 수 있다.
1종시설에 적용되는 BTO방식의 경우 건설 후 바로 소유권을 정부에
이전하게 되는데 이 단계에서 부가가치세 10%를 납부하여야 한다. 막대 한 세금을 일시에 지급하여야 하므로 자금조달의 압박을 받게 되고 사업 자의 현금흐름을 크게 악화시키게 된다. 또한 부가가치세 액수만큼 사용 료를 높이게 되므로 결과적으로 수요자에게 부담을 전가시키게 된다. 사 용료를 높이지 않을 경우는 무상사용기간을 연장시키게 되므로 수요자에 게 부담이 전가되는 것은 마찬가지이다. 고속도로 시설의 경우 도로공사 는 부가세를 납부하지 않으나 민자고속도로는 부가세를 납부해야 하는 등 형평성의 문제도 있다.
또한 소유권이 인정되지 않으므로 운영 자체를 포기하고 건설이윤만을 목적으로 사업에 참여하는 경우가 있고 운영시 민간의 창의성과 효율성 을 발휘할 유인을 주지 못한다.
지원체계 또한 1종시설 위주로 되어 있어서 물류, 에너지, 환경 관련 시설이거나 국민편익과 직결된 시설로서 공공성이 강한 2종시설에 대한 적절한 지원장치가 결여 되어있다. 그리고 2종시설 중에서도 개별법 또 는 주무관청의 판단에 의하여 국가에 귀속되는 경우에는 투자비를 보전 할 장치를 고안해야하는 등 번거로움이 발생한다. 인천항종합여객시설 중 터미널이 그 대표적인 예이다. 시설구분 또한 지나치게 획일적으로 되어 있어 신공항화물터미널과 같이 그 사업의 특성과 무관하게 1종시 설로 구분되기도 한다.
대상시설도 31개로 제한되어 있어 이에 포함되지 않은 인프라시설에 대한 민자유치가 불가능하다. 특히 복합시설의 경우에는 어느 시설과 법 에 의해 추진되느냐 하는 문제가 대두된다. 그 결과 경인운하와 같이 수 송관련 시설임에도 치수를 목적으로 하는 하천법에 따라 추진되고 있으 며, 부산해양공원도 항만법상의 여객터미널사업에 포함하여 추진되고 있 다. 또한 Waterfront 개발사업이나 지역밀착형 사업 등 앞으로 활발하게 전개될 복합형 민자사업에 유연하게 대응하지 못하는 한계가 있다.
3 ) 민간제안
현행 민촉법 제4조는 민자유치기본계획에 대상사업을 정하도록 하고 있으며, 제8조에서는 민자유치기본계획에 따라 시설사업기본계획을 수립 하도록 하고 있다. 그리고 법 제5조의2에서 민자유치기본계획에 포함되 지 아니한 사업에 대해서는 민간제안이 가능하도록 하였고, 민간제안자 에게는 사업계획 검토 시 시행령 제2조의2항에 의거 우대하도록 하고 있 다. '98 민자유치기본계획에서는 사업초기단계부터 민간참여를 유도하기 위해, 민간부문이 새로운 민자유치 대상사업을 제안하는 경우 시설사업 기본계획의 내용을 변경하는 제안보다 우대하여 사업계획 평가 시 각각 10%, 5 % 이내로 차등하여 가점을 부여토록 하고 있다.
그러나 민간제안사업의 경우도 시설사업기본계획에 의해 경쟁해야 하 므로 민간이 대상사업 발굴을 하기 위해 사업계획서를 작성하는 수준으 로 제안서를 작성할 만큼의 유인이 되지 못하고 있고 현재까지 민간제안 에 의한 사업추진은 한 건도 없는 실정이다.
4 ) 시공위주의 민간투자 사업
정부나 지방자치단체에 의해 이미 건설된 인프라시설의 현금흐름을 활 용하여 대규모 자금을 조달하거나 새로운 인프라시설을 건설하는 국내 사례는 전무하다.
신규 사회간접자본시설 건설을 위해 이미 건설된 시설물의 현금흐름을 활용하여 대규모의 자금을 조달할 수 있다. 그리고 인프라시설은 성격상 일반기업의 상업적인 사업에 비해 시장위험이 비교적 적기 때문에 안정 적인 현금흐름을 예측할 수 있다는 장점이 있다. 대규모 민자유치사업에 정부의 재정지원 등이 필요하다고 인정되는 경우, 기완공시설에 대한 관 리・운영권을 신규시설 사업시행자에게 부여함으로서 재정지원 부담을 줄일 수 있으며 또한 사업시행자의 현금흐름 안정화를 도모함으로서 원
활한 자금조달을 돕는 구체적인 효과가 있다.
따라서 국내 민자유치사업에 관리운영에 관심을 갖는 다양한 형태의 국내외 민간기업을 참여시킬 수 있다. 그럼에도 현재는 시공에 관심을 갖는 건설회사 위주로 민간투자사업에 참여하고 있고 그 결과 운영에 대 한 관심결여로 대규모의 자금을 제공하는 금융기관의 불신을 초래하고 있으며, 외자유치를 위한 다양한 대안의 제시에 한계를 드러내고 있다.
운영기간 중에 발생하는 투자비에 대해서는 적정이윤이 보장되지 못하 고 있다는 점도 시공위주로 제도가 편성되었음을 보여주는 요소이다. 민 촉법 시행령상 운영설비비는 시설의 운영을 위하여 최초로 투입하는 장 비・설비 및 기자재의 가액(민촉법 시행령 17조 ①항 6호)을 말하며 운 영설비비의 10%에 상당하는 이윤이 인정되고 있다. 도로사업의 경우 완 공이후 극히 제한적인 시설투자만이 필요하나 철도관련 사업의 경우 시 설의 완공 이후에도 운영기간 내내 추가차량구입 등 상당수준의 운영설 비비 지출이 있다. 그러나 민촉법 시행령이 인정하는 운영설비비는 위와 같이 공사기간 중 지출된 운영설비비에 한정되어 운영기간중의 시설투자 비(운영설비비)는 무상사용기간 중 운영비용으로 밖에는 계상될 수 없으 며 그로 인해 추가 도입설비(추가도입차량 등)에 대한 이윤은 인정받지 못하게 된다. 즉 현재의 무상사용기간 산정공식에서는 사업이윤을 최초 투자비(총사업비)에 국한하여 인정함에 따라 운영기간 중에 발생하는 투 자비에 대해서는 적정이윤이 보장되지 못하고 있는 실정이다.
3. 부적절한 투자수익률 체계
1 ) 낮은 투자수익률
동남아 남미, 영국 등의 국가들이 17～18%를 보장하고 국제 투자기금 의 경우 15, 20, 30%의 수익률을 요구하고 있는 점등을 고려할 때, 10%
로 제한되어있는 현 수준의 투자수익으로는 추가적인 사업참여를 기대하
기 어렵다. 국고보조는 명시되어 있으나 매우 경직적으로 운용되고 있어 수익을 보전하는 역할을 기대할 수 없는 상황이다.
<표 5> 외국의 민자유치 시 요구수익률
(단위 : %)
구 분 칠 레 멕 시 코 인 도
자본조달비용 12 7 17
위험 프리미엄
사업위험 8 17 2～5
국가위험 0～4
이 익 0～8
소 계 8 17 2～18
총수익율 20 24 19～35
<표 5>에서 볼 수 있는 바와 같이 외국의 경우 20% 수준의 수익률을 요구하고 있다. 그리고 현재 국내의 이자율과 국가 위험의 증가에 따른 환율의 불안정성을 고려할 때, 사업자이윤 10%로 일괄적으로 적용되고 있는 수익률은 매우 낮은 수준이다. 국내외 투자자를 막론하고 최소한 시장이자율 수준의 수익률은 보장이 되어야 인프라시설에 투자하고자 할 것이다. 인프라시설에 대한 투자는 대부분 장기의 투자이므로 이에 상응 하는 투자 수익률이 보장되어야 한다.
2 ) 시설의 특성을 감안하지 않은 일률적인 수익률 기준
국가마다 여건에 따라 약간의 차이가 있을 수 있으나 일반적으로 전력 사업→공항시설사업→항만시설사업→도시개발사업→도로・철도사업 등의 순으로 민자사업으로서의 수익성 및 투자 안전성이 높은 것으로 알려지 고 있으나, 이러한 일반적인 시설별 특징조차도 고려되고 있지 않은 채 사업자 이윤 10%라는 일률적인 수익률 기준이 적용되고 있다.
투자수익률이 사업특성, 위험정도, 사업자의 사업수행 능력 등과 연계 되지 못하고 일률적 기준에 따라 결정된다. 모든 사업에 일률적으로 사 업자이윤(CR) 10%가 적용되고 있으며, 위험 프리미엄도 0.5%～0.6% 수 준에서 거의 일률적으로 결정되고 있는데 이는 위험 프리미엄을 사업별 로 추정할만한 기법이 개발되어 있지 못한 상태에서 단순히 선례를 따라 결정하기 때문이다.
인프라시설별 특징을 결정짓는 대표적인 요소는 경쟁관계이다. 항만사 업과 같이 다수의 경쟁 대상자가 있어 마케팅과 운영 노력이 필요한 사 업의 경우는 다른 시설에 비해 추가되는 부가가치만큼의 초과수익을 보 장해 주어야 하며 이때 민간의 창의와 효율을 기대할 수 있다. 예를 들 면, 경쟁에 의한 수익에 대하여는 자율 경쟁에 맡기고 경쟁에 의하지 않 는 수익은 고정시킴으로서 적정 수익의 보장과 창의와 효율에 대한 인센 티브를 줄 수 있을 것이다.
철도와 지하철 프로젝트의 위험구조상의 특징은 거액의 자본투자가 필 요한 반면 경제성은 이에 비해 낮다는 점이다. 철도 및 지하철건설은 일 반 도로시설에 비해 자본투자액이 높은 것이 일반적이고 경제적 회수기 간이 길며 수익금의 상당부분이 운영비로 지출되어야 하기 때문에 민간 기업이 추진하기에는 위험부담이 큰 경우가 많다. 뿐만 아니라 철도운 임과 운임조정 메커니즘은 정치적으로 매우 민감하다. 도로시설에 대한 통행료는 상대적으로 부유한 자동차 소유자들에 의해 지불되거나 버스운 임 내에 포함되어 잘 드러나지 않는 반면 철도 및 지하철요금은 그 수요 자가 많고 가격인상이 직접적으로 수요자들에게 영향을 미치므로 철도 운임과 지하철 요금인상문제는 정치적으로 매우 민감한 특성을 갖고 있 다. 철도와 지하철 시설은 운영체계가 복잡하며 높은 운영비용을 수반한 다. 유료도로의 운영은 비교적 단순하고 운영비용이 낮으나 철도의 운영 구조는 도로에 비해 매우 복잡하고 많은 운영비용이 소요되는 관계로 운 영상의 위험수준이 높다. 그러나 현재까지 철도와 지하철 시설의 특징을
감안한 위험헷징과 수익률 보장 방안은 강구되고 있지 않는 실정이다.
3 ) 수익률 체계의 문제점
수익률은 「민자유치기본계획」상의 무상사용기간 산정공식에 의해 결 정된다. 민간사업자는 주무관청과 협의하여 사용료를 결정하고, 사용료 수준이 결정되면 이에 상응하는 사용료 수입과 총 사업비가 일치하도록 무상사용기간을 결정하도록 되어있다. 민자유치기본계획에 있는 무상사 용기간 산정공식은 다음과 같다.
n i = 0
C Ci
( 1+ r)i + CR =
N i = n + 1
ORi- OCi ( 1 + r)i +
N i = 0
A N Ri ( 1 + r)i
여기서 각각의 변수들이 의미하는 바는 다음과 같다. C Ci는 시설물 준공을 위해 투입되는 i기(i=0,・・・・,n)의 비용으로서 조사비, 설계비, 공사비, 보상비, 부대비, 운영설비비를 의미한다. CR 은 시설물 준공에 소요되는 총비용에 대한 이윤(시행령 제17조 제1항 9호의 이윤)이다.
ORi은 민간사업자가 시설물을 운영하여 얻는 i기의 현금수입이다. OCi 은 민간사업자가 시설물을 운영하는데 소요되는 i기의 현금지출이다.
A N Ri은 민간사업자가 부대사업을 운영하여 얻는 i기의 순현금수입이다.
0～ n 은 공사기간을 의미한다. n + 1～ N 은 무상사용기간이다. 그리고 r은 실질할인율이다.
현행 수익률 체계가 가지고 있는 문제점으로는 수익률이 사후적으로 결정된다는 점, 위험프리미엄을 제대로 반영시키지 못하고 있다는 점, 자 금조달 능력을 제대로 반영시키지 못하고 있다는 점 그리고 사업성 평가 체계 상의 투명성 결여와 비효율적인 사용료 조정체계를 유도한다는 점 이다.
