달하였다.19 농업 외에 타 산업이 발달하지 못한 상황에서 농촌에는 과잉인구가 존재하였다.
<표 3-1> 호당 농가 인구 및 경지 규모(1959년)
호당 농가인구 농가당 경지 규모 비율(%)
0.5ha 미만 1ha 미만 2ha 미만 2ha 이상
6.23명 42.3 30.3 20.9 6.5
자료: 농림부. 1965. 농업연감에 의거 작성.
영세한 농업과 인구과잉으로 농가의 경제 상황은 매우 어려웠다.
이 시기의 농촌의 어려움을 알려주는 대표적인 지표가 절량농가 비 율이다. 절량농가는 수확 후 수개월이 지나지 않아 식량이 떨어진 농가를 말한다. 일본제국주의시대인 1930년에는 전 농가의 48%가 식량 부족으로 곤란을 받고 있는 것으로 조사되었다(농림부 1958:
284). 해방 이후 이 같은 참상은 많이 완화되었다고는 하나 1957년 에 조사한 통계에 의하면 절량농가는 전 농가의 15.4%(34만 호)이고 그 중에서 자력으로 양곡을 구할 길이 없는 농가가 전 농가의 8.7%
(19만 3천 호)에 달하였다(농림부 1958: 284).
절량농가의 발생은 가족의 식량마저 자급자족하기 어려운 영세 소농이 많은 데다 산업이 발달하지 않아 정부재정마저 농업 부문에 과도하게 의존할 수밖에 없는 당시의 경제 구조가 크게 작용하였다.
“전 농가의 19.1%에 해당하는 0.3ha 미만의 영세농은 1년 농사를 지 어 토지수득세, 농지대 상환, 그 밖의 수납곡을 제하고 나면 1월 하 순에서 2월 상순 사이에, 전 농가의 23.7%를 차지하는 3～5반 경작
19 농가 가구당 인구는 1961년 6.38명을 정점으로 이후 감소한다.
농가는 3월에서 4월 사이에 절량이 되는 것이 보통으로 식량이 부족 에 직면한 농가가 할 수 있는 일은 식량을 얻거나 빚을 내는 수밖에 없다”(농림부 1958: 284).
식량 자급마저 곤란한 농가들은 자연히 부채가 늘어나지 않을 수 없 었다. <표 3-2>는 농업은행 농가신용조사 결과에 의한 부채농가 비율 이다. 1956～1958년간 부채 농가의 비율은 평균 88.4%였다(농협중앙 회 1966). 문제가 심각한 것은 농가에서 높은 이자를 주고 돈을 빌리 는 것이었다. 1966년 농협중앙회의 조사에 의하면 1960년까지 월 5%
이상의 고리채 구성비가 연평균 70%를 넘고 있다(농협중앙회 1966).
<표 3-2> 1950년대 말의 농가부채 실태
구분 1956년 10월 말 1958년 9월 말
조사농가(호) 23,262 27,655
부채보유농가비율(%) 86.7 88.3
호당농가부채액(환)
소득대비 비율 39,970 65,252
자료: 농업은행(각 연도). 농가신용조사(원자료); 여기서는 농협중앙회(1966)에서 재인용.
농가 경제가 어려웠지만 정부가 농가의 소득 증대를 위해 취할 수 있는 정책은 마땅하지 않았다. 당시 정부는 정책을 추진할 만한 조 직이 정비되지 않았고 예산이 뒷받침되지 못하였기 때문이다. 당시 의 정부가 할 수 있는 일은 1953년 FAO로부터의 원조자금을 확보 하거나 1954년 농가의 입도선매나 부채정리를 위한 자금방출과 1958년에 행한 ｢농어촌고리채정리법｣ 제정 등이었다.
이러한 상황에서 1955년 한미합동경제위원회는 한국전쟁 이후 피 폐해진 농촌개발을 위해 지역사회개발사업을 채택할 것을 건의하였
다. 지역사회개발(community development) 사업은 제2차 세계대전 이
21 이는 1956년 ICA의 지역사회개발지침(The Community Development
Guide-lines of International Cooperation Administration)에서 다음과 같이 정의
광의의 개념으로 파악하고 주민의 자발적 참여와 활동을 통한 사업 이라는 점을 강조하고 있다.
2. 사업 추진 체계
이 사업의 실행을 위해 동 대통령령에서는 위원회 조직의 행정체 계를 규정하였다. 중앙에는 부흥부에 지역사회개발중앙위원회를을 두고 각 도에서 도위원회, 각 군에는 군위원회를 두었다. 지역사회 개발중앙위원회는 부흥부 장관을 위원장으로 하고 내무부차관, 문교 부차관 부흥부차관, 농림부차관과 보건사회부차관을 위원으로 하였 다(권태준·김광웅 1981: 165).
지역사회개발군위원회는 군수를 위원장으로 하고 군의 관계과장, 농사교도장(현재 군농업기술센터소장), 교육감(현재의 시·군교육청 장), 협동조합장, 기타의 지역 유지를 위원으로 하였다. 지역사회개발 사업이 실시되는 시범 마을에는 각 가구주로 구성되는 지역사회개발 계와 그 안에 계발위원회를 두어 마을 주민들은 그들의 공통욕구에