식이다. 이는 수도권과 부산·울산·포항 등 동남공업벨트에 경제력과 인구가 집중되는 국토의 불균형 성장을 가져왔다. 시도별 인구 통계 에 의하면 수도권(서울·경기)과 부산지역의 인구 집중은 1960년의 25.5%에서 1970년에는 34.3%로 1980년에는 43.9%로 증가하였다.
대도시로의 인구집중과 농촌의 인구 감소는 도시와 농촌 모두에 서 여러 가지 사회 문제를 야기하는 이른바 ‘도시-농촌 간의 누적적 악순환’(최양부 외 1987: 36) 현상을 가져왔다. 수도권의 과도한 성 장은 도청이 소재하는 중규모 도시를 중심으로 형성되는 지역경제 권의 약화를 초래하였다. 반면 서울과 부산 등의 대도시에서는 인구 과밀로 인한 교통 혼잡, 공해 등의 사회적 비용이 발생하였다.
이 시기 농촌의 인구 유출은 젊은 층과 고학력자 중심으로 이루어 졌다. 이로 인해 농촌은 노령화와 함께 인적 자본의 약화를 가져왔 다. 또한 농촌의 인구 감소는 각종 생활 서비스 제공을 위한 최소한 인구 규모 확보를 어렵게 하여 농촌에서의 생활서비스 기능의 약화 를 초래하였다.
1.2. 마을 개발의 대안 모색과 정주권 개발
1970년대의 농촌새마을운동으로 대표되는 마을 단위 농촌개발의 개 발목표가 어느 정도 완료됨에 따라 농촌개발의 새로운 개발 목표와 전 략의 필요성이 대두되었다. 새마을운동을 시작한 지 8년이 지난 1978 년에 전국의 3만 5천여 마을이 기초마을의 단계를 지나 82%가 자립마
을로 한 단계 발전하였다. 특히 새마을운동의 주요 목표였던 농촌생활 환경개선사업의 목표 달성 정도가 두드러졌다(황인정 1980: 206).
1980년대에 들어서면서 세계적으로 개발전략의 전환이 모색되는 가운데 ‘상향식 개발’을 패러다임으로 하는 지역개발론이 대두하였 다. 이 전략은 과도한 성장위주 개발 목표에서 벗어나 적정한 수준 의 성장을 추구하되 전체적인 균형과 조화를 달성하는 것이 중요한 개발 목표가 되어야 한다는 인식에 기초하고 있다. 이 전략에서는 정부의 직접적인 주도와 통제로부터 민간의 참여와 주도 방식으로 전환과, 획일적인 중앙집권에서 공간적으로 분산된 지방분권으로의 전환을 추구하였다.32
새마을운동이 추구한 마을 단위 개발 전략의 수정이 요구된 차에 국토개발에서의 정주권 전략의 대두는 새로운 농촌개발 전략의 방 향 설정에 지대한 영향을 미쳤다. 세계적인 조류에 영향을 받아 한 국의 국토개발전략도 성장거점중심에서 정주생활권방식으로 전환하 자는 움직임이 생겼다. 이러한 상황에서 당시의 내무부는 1981년부 터 지방자치단체의 개발 전략으로서 지방정주권개발이라는 개념을 도입하였다.
32 이러한 인식에 기초하여 일본의 제3차 전국총합개발계획(1977)에서는 기
존의 성장거점 중심의 국토개발전략에서 정주권 단위의 균형 발전을 추
가하는 정주구상이 도입되었다. 정주구상은 중심도시와 배후지를 정주권
으로 설정하고 이를 개발단위로 하여 정주권 간의 소득과 생활환경 격차
를 해소한다는 전략이다.
1.3. 하향식 개발 방식의 비판
1970년대 고도경제 성장기를 거치는 과정에서 효율성이 국가발전 전략의 최우선으로 자리잡아감에 따라 중앙정부 주도의 개발 체계 가 확립되었다. 중앙정부 주도의 개발 체계는 중앙정부의 조직과 예 산에 의해 뒷받침되었다. 박정희 정권은 1973년에 ｢정부조직법｣을 개정하여 그동안 국회의 동의를 받았던 중앙부처의 실·국 설치 근거 를 대통령령으로 위임하고 사무 분장을 할 수 있도록 하였다. 국회 의 동의를 받아야 하는 번거로움이 해소됨에 따라 점차 중앙정부의 조직이 확대되었다.
농림부의 경우33 수리시설, 경지정리, 개간 사업 등이 중요해짐에 따라 이를 담당하는 조직이 강화되었다. 농업과 식량 위주의 정책에 서 탈피하여 농촌개발과 유통조직이 확대되었다. 정책 수립을 뒷받 침하기 위한 통계 조사의 필요성의 높아짐에 따라 그동안 지방자치 단체에서 생산한 농업 관련 행정통계를 농림부가 직접 생산할 수 있 도록 조직을 확대하였다.34 중앙정부의 사업 영역이 대폭 확대됨에 따라 새로운 사업을 기획하고 유사하거나 중복되는 사업을 조정하 기 위한 업무가 늘어 이를 위한 기획조정 업무가 강화되었다.
경제성장으로 인해 국가 수입이 늘어났으며 그로 인해 정부의 예