2. 농어촌지역종합개발 구상과 시범사업 추진
2.2. 시범사업 추진
한국농촌경제연구원의 제안에 기초하여 정부는 시범사업을 우선 추진하기로 결정하였다. 시범사업의 후보지역은 저개발농촌지역으
로서 개발수요와 개발효과가 큰 지역을 우선 개발하되 지역 균형 개 발을 위해 도별로 균형을 이루도록 하였다. 그 결과 1단계에 추진할 대상지역으로 충남 공주권, 전남 강진권, 경북 청송권이 선정되었고 2단계에 추진할 대상으로 경기도 파주군(현 파주시), 강원도 영월군, 충북도 옥천군, 전북도 진안군, 경남도 함양군이 선정되었다.
1985년에 한국농촌경제연구원에서는 3개 시범 권역에 대한 계획 을 수립하였다. 3개 시범지구에 대해서는 개발계획 수립에 소요되는 예산 지원과 개발계획에 반영된 개발사업 추진에 소요되는 국비가 지원될 예정이었다. 이에 따라 3개 권역에 대해 다음 표와 같이 5개 년(1987～1991) 동안 추진될 사업이 계획되었다. <표 5-5>에서 보는 바와 같이 5개년 계획기간 동안 3개 군 1개 시의 투자사업비로 지방 자치단체 시행 사업을 85,891백만 원을 계획하였다. 사업비 부담비 율은 국비가 56%, 도비가 13%, 시·군비가 15%이고 민간부담이 16%였다. 이와 별도로 중앙정부 직접시행사업으로 62,991백만 원의 사업을 계획하였다. 중앙정부 직접시행사업은 건설부의 국도개발과 농수산부의 농업용수사업과 같은 대규모 인프라 정비와 주거환경정 비사업처럼 민간에 대한 융자사업이 해당된다. 이 투자 사업계획에 의하여 4개 시·군은 자부담을 제외한 공공투자비의 18%를 시·군 예 산에서 부담하고 나머지는 중앙정부와 도에 예산지원을 신청하고 이를 중앙부처와 도가 받아들이면 농어촌지역종합개발계획에서 수 립한 사업의 실천이 이루어지는 구조이다.
<표 5-5> 강진군 종합개발계획 투자사업비 부처별 내역
농기계/축산/초지조성/소득원도로 33,318 19,106 3,128 3,658 중앙 산지유통/축산/농업용수/부업단지육성/
소규모영농단/경제작물입식 29,292 16,141
내무부 지방 하천정비/농공지구/주거환경정비/
상하수도/도로개발/도시개발/관광개발 44,019 24,989 6,642 7,739
중앙 주거환경정비 5,506 1,105
합계 지방 85,891 47,944 10,841 12,922
중앙 62,991 42,886
주: 총투자비는 융자 및 주민부담분 포함. 공주권역은 공주시와 공주군으로 구성.
자료: 한국농촌경제연구원(1986: 70).
<표 5-5>에 의하면 지방자치단체 시행 사업계획비 85,891백만 원 가운데 56%인 47,944백만 원을 중앙정부 예산으로 지원하는 것이 다. 하지만 계획된 사업에 대한 중앙정부의 예산지원을 둘러싸고 부 처 간의 입장이 달랐다. 예산부처의 입장은 이제까지 분산 지원되던 정부 부처의 개별사업을 지역 단위에서 하나의 지역계획으로 종합 하여 지역 단위 예산을 편성하는 지원방식의 전환에 동조하였다(농 림부. 한국농촌경제연구원 편찬 1999: 2105). 반면에 농수산부는 기 존의 부처별예산편성 방식을 틀 속에서 3개 실험지역의 농촌지역종 합개발사업 추진에 필요한 사업비만를 추가적으로 지원해 줄 것을 예산 당국에 요청하였다.
예산부처와 농수산부의 입장이 다른 것은 농정을 바라보는 시각 과 예산편성권한에 대한 서로의 입장이 달랐기 때문이다. 예산부처 는 농어촌지역의 상대적 낙후를 벗어나기 위해서 식량증산 지원 중 심에서 벗어나 농업구조개선과 농외소득을 포함한 종합적인 소득 증대와 농어촌사회복지 분야로 투자를 점차 확대해 가야한다는 인 식이 강했다. 또한 각 부처별로 농촌지역에 분산 투자되어 온 개별 적 투자를 지역별 예산제를 도입하여 군 단위에서 통합하면 동일 지 역에 대한 중복 투자를 줄일 수 있다는 판단이 작용하였다. 반면에 농수산부는 지역별 예산편성방식에 의거 농어촌지역종합개발을 추 진할 경우 농수산 예산은 식량부문과 생산기반부문에 투자하던 예 산을 전환하여 농업 이외의 부문에 투자해야 하는 것이 불가피하다 고 판단하였다. 또한 실질적으로 농수산 투자 재원이 감축되며 지방 자치단체에 대한 농수산부의 영향력도 감소한다는 우려가 작용하였 다(농림부. 한국농촌경제연구원 편찬 1999: 2106).
예산 부처와 사업부처 간의 이견으로 농어촌지역종합개발 방식에 의한 투자는 1987년까지 3개 시범지역에 대한 투자를 마지막으로 더
이상 지속되지 못하였다. 중앙정부는 농림수산부 예산에 농어촌지역 종합개발사업비를 신설하여 한 개 시·군당 약 30억 원 정도를 배정 하고 이 예산으로 농어촌지역종합개발사업을 추진하도록 하였다. 이 는 3개 권역의 종합개발계획에서 제시한 투자비 가운데 18% 정도에 불과하다. 3개 권역에서 계획한 대부분의 사업은 계획과 무관하게 기 존의 부처별 예산 편성에 의해 추진되거나 아예 중앙정부의 예산에 반영되지 못하였다. 중앙정부가 농어촌지역종합개발계획에 기초하여 기존의 보조금을 변경하거나 새로운 보조 사업을 만드는 경우는 없 었다. 또한 농어촌지역종합개발사업비란 예산 항목도 3개 권역에 대 한 시범사업(pilot projects)으로 그치고 다른 지역으로 확대되지 않았 다. 다만 예산이 크게 들지 않은 농어촌지역종합개발계획 수립은 계 속되어 1986년 5개 군, 1987년 8개 군, 1988년 24개 군, 1989년 24개 군 등 1994년까지 총 109개 군에 대한 계획이 수립되었다. 나머지 27 개 군에 대한 농어촌지역종합개발은 기존에 수립된 유사계획으로 대 체하기로 하고 농어촌지역종합개발계획 수립 업무를 완료하였다.
3. 평가
당초의 기대와 달리 농어촌지역종합개발이 확산되지 못한 이유로 여러 가지가 있겠지만 가장 중요한 것으로는 농어촌지역종합개발방 식의 핵심인 지역별 예산편성 방식이 당시의 중앙정부와 지방행정 기관과의 관계 속에서는 제대로 작동할 수 없었기 때문이다.37 또한
농어촌지역종합개발사업에는 농업부문 이외에도 교육, 문화, 도시개 발, 환경 등에 관한 투자가 지역예산으로 편성되어야 하는데 농수산 부가 추진하는 농어촌지역종합개발계획에 대해서 관련 부서의 협조 가 부진했다. 각 부처에서는 자신들이 관장하는 사업에 대한 예산 배정 권한을 농수산부가 주관하는 사업계획에 따라서 지방자치단체 에 이양하려하지 않았기 때문이다(농림부. 한국농촌경제연구원 편찬 1999: 2106).
농어촌지역종합개발은 3개 권역에 대한 시범사업으로 그치고 말았 지만 이후의 농촌개발 정책에 적지 않은 영향을 끼쳤다. 먼저 농어촌 지역종합개발은 권역적 접근방식(territorial approach)의 필요성을 인식 시키는 데 기여하였다. 그동안 농촌개발은 농업생산기반정비, 생산 증 대, 농촌지도사업 등과 같이 부문 접근방식(sectoral approach)이 중심 을 이루었다. 지역사회개발과 새마을운동처럼 마을이라는 소규모 공간 을 대상으로 생활환경 개선과 소득 증대, 공동체 활성화사업 등이 추 진되었지만 이는 매우 한정된 의미의 권역개발이라 할 수 있다. 하지 만 농어촌지역종합개발은 시장권역과 공동체 활동 권역을 기반으로 정주생활권을 획정하고, 이 권역 내의 경제활동, 공동체 활동, 생활환 경, 인적 자원, 추진 방식을 포함하는 측면에서 권역적 개발방식의 특 징을 잘 나타내고 있다. 권역적 개발방식이 EU의 공동농업정책 프로 그램으로 채택되어 1992년에 시작된 LEADER 프로그램38의 특징적인