급하는 주체가 중앙정부라면 지방공공재를 공급하는 주체는 지방자치단
체이다. 농촌개발 업무는 그 사업의 효과가 특정지역에 한정된다는 의미
에서 지방공공재의 성격을 가진다.
거환경정비와 소도읍 개발사업 등이다.
농림부는 농업과 관련하여 농촌개발을 담당하였다. 농림부의 대표 적인 농촌개발사업은 경지정리 등의 생산기반정비사업이었다. 생산 기반정비사업은 주로 농지와 농업용수로 등의 농업생산기반이 되는 토지를 대상으로 이루어진 사업으로 1970년대 이후 한국의 농업기 반을 한 단계 발전시킨 사업이다. 농림부의 외청인 농촌진흥청은 농 촌개발의 주요 영역인 역량 개발을 담당하였다. 이는 농촌진흥청의 농촌지도사업을 통해 추진되었다.
건설부는 국가 단위의 사회간접시설의 건설과 도시개발을 주로 담당하는 부처지만 농촌의 중심도시라 할 수 있는 중소도시 및 읍급 도시의 개발을 담당하는 측면에서 농촌개발과 관련된다. 이외에도 보건사회부는 농촌지역의 의료 서비스를 제공하는 보건소와 보건지 소 및 보건진료소의 개설 및 운영을 담당하며 문교부는 농촌지역의 초·중·고의 설립과 운영을 담당하였다.
1980년대 중반 이후 농촌개발과 관련된 중앙부처의 역할에 변화 가 일어나기 시작하였다. 변화의 계기는 1986년에 발표한 농어촌종 합대책이었다. 농어촌종합대책은 도·농 간의 발전격차로 인한 농촌 의 상대적 빈곤, 소 값 파동에 따른 농가의 부채 증가 등의 문제를 범정부 차원에서 해결하고자 정부의 거의 모든 부처가 참여한 범정 부적 농정대책이었다(최양부 2019. 6. 4.)
농어촌종합대책은 새로운 농정의 기본과제로 1) 농외소득 증대와 농어촌주민의 취업기회 확대를 위해 농어촌공업도입정책의 추진, 2) 농수산소득원을 다양화하고 농수산업구조개선촉진을 위한 과감한 농정 전환, 3) 교통, 통신, 상수도, 주거 등 생활환경의 획기적 개선 을 통한 농어촌균형개발, 4) 농어가 생활 안정과 복지증진을 위한 의료, 교육 등 지원강화, 5) 농어가의 실효성 있는 부채 및 부담경감
과 이를 위한 농어촌개발특별기금신설, 6) 각종 대책의 효율적 추진 을 위한 농수산 및 지방 행정 제도개선 등의 추진을 제시했다(최양 부 2019.6.4.).
이 대책에 의해 농림부의 농촌개발 역할이 대폭 증대되었다. 농촌 개발을 담당하기 위해 농림부에서는 1986년에 ‘농어촌개발국’을 신 설하였다. 농림부의 지시와 감독을 받는 국영기업인 농업진흥공사는
‘농어촌진흥공사’로 그 명칭을 개편하여 농업생산기반정비사업 외 에 농촌의 생활환경정비와 농외소득 관련 사업을 추진하도록 요구 받았다. 산림청을 내무부에서 농수산부로 이관하여 임업 외에 산촌 개발 업무 등을 하도록 하였다.
농림부의 농촌개발 업무 강화는 기존의 농촌개발을 담당하는 행 정자치부(구 내무부)와 일부 업무의 중복 문제를 야기하였다. 행정 자치부는 1970년대의 새마을운동 이후 농촌주거환경정비사업을 추 진해 왔는데 1986년의 농어촌종합대책 이후 농림부가 농촌생활환경 정비사업도 추진할 수 있게 됨에 따라 업무의 중복성이 높아졌다
<표 2-10 참조>. 대표적인 예로 계획에 의해 마을을 종합적으로 정 비하고자 하는 문화마을조성사업(농림부)과 패키지 사업(행정자치 부)은 사업내용과 사업방식이 비슷함에도 불구하고 두 부처에서 각 기 추진하였다. 농어촌주택개량사업은 그 정책 목적이 동일함에도 불구하고 행정자치부와 농림부에서 각각 별도로 추진하였으며, 농촌 하수처리사업인 행정자치부의 농어촌마을하수도정비사업과 농림부 의 마을하수처리시설사업이 별도로 추진되었다<표 2-9>.
<표 2-9> 행정자치부와 농림부의 유사 사업 비교(1995년)
<표 2-10> 농촌개발사업의 부처 간 유사 중복 사례(1990년대 중반)
중앙부처의 농촌개발 정책 환경은 2003년도 노무현 정부의 국가 균형과 지방분권정책에 의해 커다란 변화를 겪는다. 노무현 정부는 국가적인 정책 목표인 균형개발정책을 실질적으로 작동하기 위한 조치로 국가균형특별회계를 설치하였다. 국가균형특별회계(줄여서 균특회계라 함)는 기존의 행정자치부가 관리하는 지방양여금재원15 에 바탕을 둔 것으로 중앙정부의 일반회계와는 다른 또 하나의 특별 회계이다. 균특회계의 설치는 농촌개발을 둘러싼 지방자치단체와 중 앙정부 사이의 예산편성 방식의 대폭적인 변화를 가져왔다. 균특회 계는 지금까지 각 부처가 소관 사업에 대해서 지방자치단체의 사업 신청을 받아 각 부처별로 예산을 편성하는 방식에서 벗어나 지방자 치단체가 균특회계에서 정하는 사업의 범위 내에서 해당 지역에서 수행할 사업을 각 부처를 통하지 않고 곧바로 국가 예산 편성 부처 인 기획예산처로 신청하는 것이다. 이 과정에서 국가균형발전위원회 가 지역 간 예산 배분 및 부처 간 업무의 조정역할을 담당하였다.
균특회계는 지역혁신사업계정과 지역개발사업계정으로 구분되는 데 농촌개발 관련 사업은 지역개발사업계정에 속하는 것으로 이 계 정에는 낙후지역 및 농산어촌지역개발, 지역 SOC 확충, 지역의 문 화·예술 및 관광자원 등의 개발 및 확충 관련사업, 지역의 고용창출, 향토자원개발을 포함한다. 균특회계는 지방자치단체의 경제 사정에 따라 차등 지원할 수 있도록 하고 사업의 범위 내에서 포괄적 지원
15 지방양여금은 ｢지방양여금법｣과 ｢국세와지방세의조정등에관한법률｣을
근거로 주세의 100%, 교통세의 14.2%, 그리고 농어촌특별세액의 23/150
에 해당하는 금액으로 구성된다. 2002년 예산 기준으로 양여금의 총 규
모는 4조 3,496억 원으로 이 돈은 행정자치부의 관리 아래 행정자치부와
농림부 문화관광부의 소관사업인 도로정비사업, 농어촌지역개발사업, 수
질오염방지사업, 청소년육성사업, 지역개발사업의 5개 사업 부문 15개
단위사업에 쓰여졌다.
을 할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 지금까지의 국고 보조금사업 의 예산 편성 관행에 비추어 볼 때 지방자치단체의 권한이 대폭 강 화된 것이었다. 균특회계의 포괄 지원에 영향 받아 각 부처에서 공 모방식의 추진을 확대하였다. 공모방식은 지역의 개발 역량을 증대 하고 사업을 받을 준비가 되어 있는 곳에 사업을 실시함으로써 예산 의 낭비 요인을 제거하겠다는 의도였다.
노무현 정부의 균특회계에 의한 포괄 지원은 이명박 정부에서 더 욱 확대되었다. 이명박 정부는 전국의 163개 시·군을 인구·소득 및 서비스 접근성 등을 기준으로 도시형, 도농연계형, 농산어촌형 등으 로 유형화하고 시장·군수 또는 2 이상의 시장·군수가 해당 자치단체 의 사업 계획(이를 기초생활권 계획이라 함)을 수립하도록 하였다.
기초생활권 계획은 산업, 문화, 교육, 정주인프라, 복지 등 기초생활 과 관련한 모든 분야에 대해서 지자체 자체사업 및 균특회계 보조사 업을 대상으로 하였다. 지자체가 수립한 계획이 실시될 수 있도록 하기 위해 포괄지원 방식을 확대하였다. 즉, 기존의 200여 개 기초생 활과 관련한 개발사업을 7개 정책군 21개 포괄보조금 사업으로 통 합·단순화하여 구체적인 사업계획은 지방자치단체가 수립하고 중앙 정부는 지방자치단체별 재원한도(실링)와 7개 정책군, 21개 사업별 전략적 재원배분을 위한 최소한의 가이드라인을 제시하는 것으로 하였다.
균특회계의 신설과 포괄지원의 확대로 지방자치단체의 농촌개발 수요가 증가함에 따라 중앙정부 각 부처는 기존의 각 부처가 추진하 였던 국토 정책과 지역개발 정책, 산업진흥 정책과 관련하여 추가로 각종 농촌개발사업을 앞다투어 실시하였다. 하지만 각 부처는 농촌 개발사업을 부처의 주 업무 수행과정에서 부수되어 추진되는 틈새 정책 정도로 인식한 측면도 있었다. 예를 들어 지식경제부는 지역산
업활성화 정책, 중소기업진흥 정책 속에서 농촌지역의 산업진흥 업 무를 수행하였으며, 행정안전부는 지방자치단체가 추진하는 지역개 발정책을 총괄하는 차원에서 농촌개발사업을 추진하였다. 국토부는 국토종합계획 및 국토정비 차원에서 농촌개발사업의 일부를 수행하 였으며, 보건복지가족부는 보건복지업무 속에 농촌분야를 포함시켰 다. 환경부는 자연보호, 환경보호 차원에서 농촌의 환경보전사업을 추진하였다. 농촌개발의 주무 부처로 위상을 강화하고 있는 농림수 산식품부는 농업과 농업인 관점에서 농촌공간정비 및 농어업인의 복지 정책을 수행하였다.
한편 균특회계의 설치로 농촌개발과 관련하여 기획예산처와 국가 균형발전특별위원회16 역할이 강화되었다. 기획예산처는 원래 국가 예산 편성의 주무 부처로서 중앙정부가 추진하는 모든 개발사업에 관여하였다. 하지만 지방양여금 사업처럼 법률에 기초한 세입 규모 와 세출 항목이 정해진 경우에는 그 영향력 미치는 범위가 한정될 수밖에 없었다. 지방양여금이 균특회계로 전환되고 이를 담당하는 국가균형발전위원회 조직이 신설됨에 따라 행자부가 가지고 있던 지방양여금 사업의 예산 편성 권한이 기획예산처와 국가균형발전위 원회로 대폭 이관되었다.
국가균형발전위원회는 대통령 직속의 위원회 조직으로 기존의 중 앙정부 행정조직에 비해 유연하고 중립적인 입장을 가질 수 있는 장 점을 살려 균특회계 예산편성과정에서 중앙정부 각 부처와 지방자 치단체 간의 업무 조정 권한을 수행하였다.
그림은 균특회계의 지역개발계정의 예산편성절차를 보여준다. 먼