1990년대 차별적인 이민자
통제정책 / 국적법과의 충돌
- 1993~1995년까지 좌우 엽합정부 구성으로 이민자 통제, 불법이민자 단속 과 인종주의 철폐정책 집행
- 1989년 미테랑 대통령이 ‘통합(integration)’을 언급
- 1991년 이민자들의 집단 거주지인 교외지역이 야기하는 도시문제로 인해
‘통합의 의무’가 사회발전의 한 원칙으로 등장
- 1998년 이후 사회적 배제 극복을 위한 개념어로 ‘사회통합(cohesion sociale)’이 국가적인 이슈로 등장
1997~2004 이민자 통제 강화 / 차별금지
강화
- 1995년 솅겐 조약 이후 1997년 암스테르담 협약에 의해 불법이민자 문제 가 유럽전체의 문제로 제기됨
- 2003년부터 외국인에 대한 통제가 강화되었고, 결혼을 통한 국적취득 또 한 절차를 까다롭게 개정
- 이민자 2세들 문제가 사회문제로 제기되면서 사회적 차별에 대한 대책들 이 논의됨
- 이민자 집중 거주지들을 대상으로 ‘도시정책’이 발전 - 이민자 2세들의 사회 ‘편입(insertion)’이 주요 이슈로 등장
2004~현재 기존 이민자들의
통합촉진
- 선택적 이민허용을 통해 신규 가족이민 억제와 동시에 기존 이민자들의 사회적 통합 추진
- 2006년 ‘이민 및 통합법’이 발효되고, 2005년부터는 신규 이민의 경우 ‘통 합계약’(CAI)을 체결하여 공화국의 의무와 권리의 수용을 시도 - 교육, 문화, 취업 등 여러 분야에서 ‘사회 다양성’과 ‘동등한 기회’라는 용
어가 사용됨
자료 : DIV, 2004, Les politiques de la ville depuis 1977 을 기초로 재정리
지 아우르는 협동정책이다. 도시의 문제를 사회의 문제로 간주하고, 전 사회가 전 사회가 이를 해결해야 하는 사안으로 파악하면서 사실상 ‘낙후지역 도시발전 정책’을 ‘도시정책’이라 이름하게 된 것이다. 프랑스 ‘도시정책’의 변천을 간략히 살펴보면 다음과 같다.
￭ ‘주거 및 사회생활 프로그램(HVS)’
프랑스 도시정책의 시초는 1977년 ‘주거 및 사회생활’(HVS) 프로그램이었다.
대도시 외곽에 위치한 사회, 문화, 주거, 공공시설과 관련하여 문제가 있는 50여 개의 도시지역을 선정하여 국가 보조금을 지급하였다. 당시 이 사업은 한국의
‘주거환경개선사업’과 유사한 성격을 가졌을 뿐 인종문제와 연계되지 않았다.
￭ ‘마을사회발전 프로그램(DSQ)’
1981년 6월 리용의 도시폭동은 프랑스 정부에게는 새로운 형태의 사회문제로 여겨졌다. 이 폭동으로 인해 그해 10월 DSQ(마을사회발전) 국가위원회가 만들어 지고, 뒤브두에게 프랑스 도시가 처한 문제를 진단할 것을 요구한다. 이 정책의 평가는 1983년 뒤브두에 의해 발표되어 이를 뒤브두 보고서라 칭한다.
￭ ‘특별교육지구(ZEP)’
1983년 12월 ZEP(특별교육지구)제도가 도입되었다. 이민자들의 2세에 의한 도 시문제를 그들을 통합시키고 사회에 편입시키는데 실패한 교육문제로 파악하고, 특별한 교육혜택을 특별교육지구에 더 집중시킨다는 것이다. 이 교육특구는 1997년까지 563개로 증가한다. 교육특구로 지정되면 국가의 지원 아래 교사수를 증원하고 시설 및 운영자금을 받는 등 혜택을 받았다.
￭ ‘도시사회발전 프로그램(DSU)’
1988년에는 DSQ가 DSU(도시사회발전) 프로그램으로 전환되어 현재까지 계속 진행되고 있다. 이전 ‘마을사회발전’이 경제적 개발방안을 포함하는 종합계획이 었던 것에 비해, DSU는 경제적인 부분을 제거한 ‘사회적 프로그램’으로 엄격히
제한했다는 점이 특징이다. 이는 마을개선을 통해 경제적 어려움을 해소할 수 없 다는 점에 근거한다. 즉, 마을단위로 진행되는 프로그램은 그곳의 실업자를 다 흡수할 수 없거나, 이는 결국 대도시권 차원에서 접근할 필요성이 있음을 의미한 다.
￭ ‘도시협약(Contrat de ville)’
1993년 ‘도시협약’(Contrat de ville)을 통한 중앙정부의 교부금 합리화 정책과 맞물려 도시연대세 등 다양한 정책으로 확장하게 된다. 1996년에는 ‘도시정책’의 주요 대상을 ‘민감한 도시지역’(ZUS)으로 정의하고, 이를 다시 ZRU(도시재생)과 ZFU(도시면세지역)으로 구별하였다. 이를 위해 1998년 창립된 ‘빈곤 및 사회적 배척 국가조사소’(ONPES) 산하에 ‘도시민감지역 조사소’(ONZUS)를 설립하고, 이 곳에서 관련 평가보고서를 작성하고 있다.
￭ ‘사회통합 도시협약(CUCS)’
2007년 처음 체결된 CUCS는 국가와 지자체의 장 및 지방의회 등 기존 ‘도시 정책’의 관련주체들이 협력하여 체결하는 협약제도로서 3년 동안의 도시개발, 도시경영, 경제정책, 사회정책들을 아우르는 도시종합계획의 성격을 갖는다.
먼저 각 지자체별로 도시발전안을 제작하고 이를 바탕으로 중앙정부와의 협상 을 통해 재정지원이 구체화된 실효성 있는 협약이 체결된다. 첫 협약은
‘2007-2009년 CUCS’이며, 현재 이 협약이 1년 연장되어 2010년까지 집행될 예 정이다.
(2) ‘도시정책’과 이주민정책
도시정책에서 이주자 정책은 어떻게 다루어지는가? 앞에서 언급했듯이 이민 자 통합의 문제는 이민자의 문제로만 한정하지 않는다. 사회에서 나타나는 소수 자와 사회약자의 차원 중 하나로 나타난다. 일자리와 주거와 관련된 차별에 대한
문제는 인종문제와 결합되어 국가가 적극적으로 개입되지만, 실제 도시정책 차 원에서는 매우 ‘은밀하게’ 진행된다. ‘사회적 혼합’이라는 말로 나타나는 사회주 택쿼터제와 같은 주거정책에서 소극적으로 반영되는 정도이다.
ZUS와 함께 등장한 ‘사회적 혼합’이라는 모토는 프랑스 도시정책의 패러다임 변화를 보여준다. 프랑스의 혼합정책은 1970년대 사회계급간 혼합정책으로 등 장해서 1980년대부터 사회인종간 혼합정책으로 전환되었다. 초기 이주노동자의 주택문제는 지스카르 데스탱 대통령에 이르러 인종에 따른 주택문제로 치환되 기 시작했고, 도시교외지역의 인종문제가 도시정치 차원에서 제기되기 시작했 다.24) 이 문제는 사회주택의 집중과도 맞물려 사회주택을 지자체별로 균등하게 배분한다는 정치적 합의를 만들어 내기 시작했다. 당시 나온 개념은 ‘사회적 균 형’이라는 중성적인 표현이었다. 이 합의는 1990년 베송법, 도시기본법, 1998년 차별금지법으로 구체화되며(사회주택비율과 교부금의 연동), 2001년 연대 및 도 시재생법(구도시계획법)에 의해 지자체별로 가구수 대비 사회주택 비율 20%가 법제화된다.
1998년 차별금지법은 지자체별로 ‘차별철폐지역계획’ 수립을 규정하였으나, 이는 지자체의 여러 계획 중 일자리 및 교육과 관련된 하나의 계획이었을 뿐 도 시정책과의 직접적인 연관성은 크지 않았다. 이러한 결합의 결정적인 계기는 2001년 도시정책과 통합정책을 담당하는 부처간연합국인 ‘부처연합 도시정책 단’(DIV)의 신설이다. DIV는 국가와 지자체간 뿐만 아니라 유럽연합의 차원에서 진행되는 도시정책 방향들을 실제 도시정책 프로그램으로 구체화시키는 작업을 한다. DIV는 2009년 5월 13일 ‘도시 부처간위원회 수석실’(SGCIV)로 명칭이 변 경되었으며, ZUS에 대한 정책을 고안, 조정, 평가하는 역할을 수행함과 동시에 80명의 다양한 분야의 전문가들(행정관, 사회학자, 경제학자, 건축가, 통계학자) 을 동원하여 구체적인 지자체의 도시정책 수립을 지원하는 역할을 하고 있다.
24) 프랑스의 공화주의가 이 문제를 더욱 심화시킨 측면이 있다. 공화주의 하에 사회주택의 입주자의 인종을 특정할 수가 없었고, 이에 따라 특정지역의 사회주택 인종 쿼터를 설정할 수가 없었다. 이로 인해 역으로 특정지역의 사회주택입주자 중 50% 이상이 유색인종이 입주하는 상황이 발생해 결국 사회주택은 인종문제를 가속화시키게 된다.
2000년대 이후 ‘도시협약 2000/2006’이 진행되면서 도시정책과 통합정책의 결 합이 본격적으로 논의되기 시작한다. 도시정책 중 하나인 도시협약을 재정적으 로 지원하는 FASILD에 따르면 각 지자체들과 체결한 2000/2006년 도시협약 중 85%가 차별에 대한 문제를 지적하고 있으며 이들 중 55%에 해당하는 지자체는 구체적인 통합정책을 ‘도시협약’에 포함시켰다.