4. 일본 오사카와 아이치현의 다문화공생 정책
국적(출신지) 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 총계 2,011,555 2,084,919 2,152,973 2,217,426 2,186,121 중국
(%)
519,561 560,741 606,889 655,377 680,518
25.8 26.9 28.2 29.6 31.1
한국/조선 (%)
598,687 598,219 593,489 589,239 578,495
29.8 28.7 27.6 26.6 26.5
브라질 (%)
302,080 312,979 316,967 312,582 267,456
15.0 15.0 14.7 14.1 12.2
필리핀 (%)
187,261 193,488 202,592 210,617 211,716
9.3 9.3 9.4 9.5 9.7
페루 (%)
57,728 58,721 59,696 59,723 57,464
2.9 2.8 2.8 2.7 2.6
미국 (%)
49,390 51,321 51,851 52,683 52,149
2.5 2.5 2.4 2.4 2.4
기타 (%)
296,848 309,450 321,489 337,205 338,323
14.8 14.8 14.9 15.2 15.5
자료 : 법무성 입국관리국
<표 4-11> 국적별 외국인등록자수의 추이
체류자격 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 구성비(%) 총계 2,011555 2,084,919 2,152,973 2,217,426 2,186,121 100.0 영주자
소계 801,713 837,521 869,986 912,361 943,037 43.1 일반영주자 349,804 394,477 439,757 492,056 533,472 24.4 특별영주자 451,909 443,044 430,229 420,305 409,565 18.7
비영주자
소계 1,209,842 1,247,398 1,282,987 1,305,065 1,243,084 56.9 일본인의 배우자 등 259,656 260,955 256,980 245,497 221,923 10.2 정주자 265,639 268,836 268,604 258,498 221,771 10.1 유학 129,568 131,789 132,460 138,514 145,909 6.7 가족체재 86,055 91,344 98,167 107,641 115,081 5.3 인문지식/국제업무 55,276 57,323 61,763 67,291 69,395 3.2 연수 54,107 70,519 88,086 86,826 65,209 3.0 기술 29,044 35,135 44,684 52,273 50,493 2.3 취학 28,147 36,721 38,130 41,313 46,759 2.1 기능 15,112 17,869 21,261 25,863 29,030 1.3 영주자의 배우자 11,066 12,897 15,365 17,839 19,570 0.9 기업전근 11,977 14,014 16,111 17,798 16,786 0.8 흥행 36,376 21,062 15,728 13,031 10,966 0.5 교육 9,449 9,511 9,832 10,070 10,129 0.5 투자/경영 6,743 7,342 7,916 8,895 9,840 0.5 기타 211,627 212,081 207,900 213,716 210,223 9.6 자료 : 법무성 입국관리국
<표 4-12> 체류자격별 외국인등록자수의 추이
국적별로 보면 중국이 전체의 31.1%를 차지하며 그 다음이 한국/조선 26.5%, 브라질 12.2%, 필리핀 9.7%이다. 브라질, 페루, 칠레 등 남미로부터 온 닛케이진 (日系人)이 최근 20년 사이 증가한 것에 비해 한국/조선35) 국적 주민은 매년 감소 세를 보이고 있다. 그러나 경기 침체로 고용사정이 악화되면서 최근에는 닛케이 진도 감소세를 보이고 있다.
체류자격별로 보면 ‘일반영주자’36)와 ‘특별영주자’37)가 전체의 43.1%를 차지한 다. 특히 일반영주자는 매년 증가세를 보이며 2009년에는 전년에 비해 8.4%나 증가 하였다. 이에 정주자38), 일본인의 배우자, 영주자의 배우자 등을 포함하면 64.3%로, 외국인 주민의 절반 이상이 일본에 생활의 기반을 두고 있는 사람들이라는 것을 알 수 있다.
￭ ‘다문화공생(多文化共生)’의 논의 전개
일본에서 외국인 주민과 관련한 시책은 2차 세계대전 전부터 현재까지 일본에 거주하고 있는 구 식민지 출신자가 주된 대상자였다. 1980년대 이후 경제의 글로 벌화가 진전되면서 특히 아시아로부터의 노동자의 입국이 증가하였다. 그러나 단순 노동자를 받아들이지 않는 일본 정부의 방침으로 인해 다수의 불법체류자 가 발생하였다. 이에 더불어 노동 문제(임금 체불, 노동재해 등)나 사회 보장 문 제(사회보험 미가입, 의료비 미납 등)가 심각한 문제로 대두되었다. 또한, 정부에 의한 중국귀국자39) 및 인도네시아 난민의 인정과 ‘유학생 10만인 계획’에 의한
35) ‘조선’은 엄격히 말하면 국적은 아니다. 샌프란시스코 강화조약 이후 일본국적을 상실한 이들 중 민 족 분단을 용인하지 않는 동포 중 일부가 한국국적으로 등록하지 않고 현재에 이르게 되었는데, 이 들이 현재의 조선(국)적인 채로 유지되고 있는 것이다.
36) 일본에서 영주권을 얻기 위해서는 ‘소행이 선량한 자’, ‘독립적인 생계를 영위할 만한 자산 및 기능 을 소유한 자’의 두 가지 조건이 선행되어야 하며, 법무대신이 신청자의 영주가 일본의 국가 이익에 도움이 된다고 인정할 때에 허가된다. 원칙적으로 일본에서 10년 이상 지속적으로 거주해야 하나, 외교, 사회, 경제, 문화 등의 분야에서 특출한 공헌이 인정되는 자는 거주기간 5년 이상이어도 허가 받을 수 있다. 영주권자는 체류 기간과 경제활동 등에 제한이 없다.
37) 1952년의 샌프란시스코 평화조약에 의하여 일본 국적을 이탈한 자 및 그 자손. 재일 한국/조선인 등 구 식민지 출신자. 체류기간 및 경제활동 등에 제한이 없다.
38) 법무대신(法務大臣)이 특별한 사정을 고려하여 결정한 일정한 체류기간 동안 거주가 인정되는 자.
닛케이 2,3세, 난민, 중국귀국자 등이 해당되다.
유학생의 증가와 더불어 이 시기 일본의 외국인 주민수는 큰 폭으로 증가하였다.
한편 1990년의 ‘출입국 및 난민 인정법(入管法)’의 개정에 따라 ‘닛케이진(日系 人)’이 ‘정주자(定住者)’로서의 체류 자격이 인정되어 일본에서 거주하며 노동하는 데에 제한이 사라졌다. 이를 계기로 남미 출신의 소위 ‘닛케이진’이 증가하였다.
또한, 아시아 국가를 중심으로 연수생, 기능실습생의 입국이 증가하고, 또한 국제 결혼도 증가하는 등 외국인 주민의 다국적화가 진행되고 있다. 이 중에서 이른바
‘뉴커머’라고 일컬어지는 신규 입국자들의 정주화가 진행됨에 따라 일시체류자가 아닌 지역 주민으로서의 외국인 시책이 모색되고 있다.
일본에서 ‘다문화공생’이란 용어가 등장한 데에는 이처럼 외국인의 정주화가 하나의 큰 배경이다. ‘다문화공생’은 가속화되는 외국인의 증가에 대응하여 중앙 정부에 앞서 다양한 시도를 해온 NGO/NPO 등 민간단체, 그리고 지방자치체의 노력으로부터 등장한 용어라고 할 수 있다. 일본정부는 그동안 외국인 노동자정 책, 혹은 거주 관리의 시점에서만 외국인 정책을 실시해왔으나, 지방자치체의 요 구에 따라 국가 시책을 수립하게 되었다. 정부는 2005년에 ‘다문화공생 추진에 관한 연구회’를 설치하여 다문화 공생 시책의 추진에 대해 검토하기 시작하였다.
여기서 다문화 공생이란 ‘국적이나 민족 등이 다른 사람들이 서로의 문화적 차이 를 인정하며 대등한 관계를 구축하면서 지역 사회의 구성원으로서 함께 살아가 는 것’이라고 정의되었다. 이에 기초하여 2006년 3월에는 ‘지역에 있어서의 다문 화 공생 추진 플랜’을 발표하고 지방자치체가 지향해야 할 방침을 제시하였다.
이 방침에서는 1980년대부터 지방자치체가 전개해 온 국제교류, 국제협력시책 들에 더하여 다문화 공생을 제3의 중요 방침으로 내세워 지역의 국제화를 추진 하는 것이 명기되어 있다. 구체적으로는 (1) 커뮤니케이션 지원(지역 정보의 다언 어화, 일본어 및 일본사회에 관한 학습 지원, (2) 생활지원(거주, 교육, 노동 환경,
39) 중국귀국자는 1945년 8월 9일에 구 소련의 만주 침략 전쟁 후 극도의 혼란 상태에 빠진 중국(현재의 동북지방, 당시의 만주)에서 일본인 부모와 생이별 혹은 사별하여 중국에 남게 된 당시 11세 이하의
‘중국 잔류 고아(中國殘留孤兒)’나 종전시 가족과 생이별 혹은 사별하여 중국인의 처가 된 ‘중국잔류 부인(中國殘留婦人)’과 그 양부모, 배우자 및 2세, 3세 아이들을 포함한 모든 가족에 대한 총칭이다 (다문화공생키워드사전 편집위원회편, 2004:56).
의료, 보건, 복지, 방재 등), (3) 다문화 공생을 기초로 한 마을만들기(지역 주민을 위한 계발 활동, 외국인 주민의 자립과 사회참가), (4) 다문화공생 시책의 추진 체제의 정비(지방자치체의 체제 정비, 지역에서의 각 주체간의 역할 분담과 연계 /협동 체제의 정비)의 네 종류이다. 이를 기초로 하여 지방자치체에서도 다문화 공생 시책이 더욱 활발하게 추진되었다.40)
그 후 2006년 12월에는 외국인 노동자문제 관련부처 연락회의가 ‘“생활자로서 의 외국인”에 관한 종합적인 대응책’을 발표하며 총무성(總務省)과 법무성(法務 省)간에 외국인을 포함한 주민대장(住民臺帳=주민등록) 제도의 구축이 검토되었 다.41) 2009년에는 리먼 쇼크를 계기로 한 세계적인 불황과 이로 인한 외국인 노 동자의 대량 실업이 문제가 되면서 ‘정주외국인 시책 추진실’이 설치되어 교육 및 고용대책, 주택지원, 귀국지원, 국내외의 정보제공 등 정주 외국인에 대한 응 급적인 대응책이 발표된 바 있다.
(2) 지방자치단체의 정주 외국인 시책
￭ 다문화도시의 유형과 지방자치체의 대응
일본의 경우 중앙정부보다 앞서서 지방자치체가 외국인 주민에 대한 시책을 추
40) 그러나 (1)과 (2)에 관해서는 민간단체와 연계 및 협동을 제시하고 있더라도 지자체 수준의 대응에는 명백한 한계가 존재한다. 즉 지자체의 시책을 지원해야 할 중앙정부의 불충분한 법률 및 제도적인 한계를 개선하지 않은 채, 지자체와 지역사회에 대해 시책의 전개를 요청해 온 것이다(渡戶, 2009:182).
41) 2009년에 입관법이 개정될 때까지 일본에서의 체류관리 제도는 외국인의 입국이나 체류기간의 갱신 등 각종 허가에 관련된 부분은 정부가 담당하고 체류기간 중에 발생한 변경 사항에 대해서는 지방자 치체가 실시하는 외국인등록제도에 의해 관리되었다. 그러나 외국인등록제도에는 이동시의 전출 신 고 의무가 없었기 때문에 등록과 거주 실태에 착오가 발생한 경우가 적지 않았다. 또한 외국인등록 이 세대가 아니라 개인 단위로 이루어졌기 때문에 행정서비스를 비롯한 지방자치체의 행정 사무수 속에 지장이 있었다. 2009년의 입관법 개정에 따라 금후 3년 이내에 외국인등록증을 대신한 체류자 격을 명기한 체류카드를 새로 발행하여 정부가 외국인의 체류 상황을 정확히 파악하고 일본인과 마 찬가지로 외국인 주민도 세대 단위로 관리하는 주민기본대장에 가입시키는 것이 결정되었다. 이로 인해 행정 서비스의 확충이라는 면에서는 진전이 기대되나, 한편 대상자를 ‘적법한 체류 외국인’으 로 한정하고 있기 때문에 지금까지 지방자치체의 판단에 따라 외국인등록은 물론 일정한 행정서비 스를 받아왔던 자격외 체재자(초과체재자)가 제도의 대상에서 제외되는 등의 문제가 존재한다.
진해 왔다. 1970년에는 카와사키(川崎)시, 칸사이(關西)지방의 대도시권 등 재일한 국/조선인들이 집중 거주하는 도시를 중심으로 재일한국/조선인을 대상으로 한 시 책을 추진해왔다. 1965년에 체결된 한일협정에 따라 ‘협정영주자’가 된 한국 국적 주민들은 1967년에는 국민건강보험에도 가입할 수 있게 되었다. 그러나 교육이나 연금 등 사회보장 분야에 있어서는 국적 조항이 존재하므로 일본인들이 받을 수 있 는 지역 주민으로서의 행정서비스를 받을 수 없었다. 그러나 정주화가 진행됨에 따 라 당사자들에 의한 인권 보장과 대우 개선 운동이 활발해져 지자체도 그에 대응하 여 재일 외국인에 대한 시책을 실시하기 시작하였다.
1980년대에는 구 자치성(自治省)이 지역의 국제화 시책의 일환으로 ‘지방공공 단체의 국제교류 방법에 관한 지침’(1987년), ‘지역국제교류 추진 대강의 책정에 관한 지침’(1989년)을 각각 발표하여 지역에서 외국인이 활동하기 쉽게 마을만들 기를 촉진하였다. 그러나 사회적으로는 거품경기에 따른 노동력 부족과 외국인 의 단순 노동을 인정하지 않는 정부 방침 사이에서 미등록 체류자가 급증하여 노동문제와 인권문제가 사회문제로 거론되기 시작하였다. 또한 1990년 중반에는
‘뉴커머’의 증가에 따라 상대적으로 외국인 비율이 높은 도시가 출현하였고, 이 들을 중심으로 외국인 주민 시책의 체계화ㆍ종합화가 추진되어 기본지침이나 기 본계획 등이 만들어지게 되었다.
한편 1990년 후반에는 외국인 주민의 정주화가 진전됨에 따라 다언어 정보의 제공이나 다언어 상담 창구의 설치, 일본어교실 개설, 모국어 교육 실시 등 중앙 정부보다 앞서서 지방자치체가 독자적인 시책들을 전개하였다. 카지타(渡戶, 2009)는 지방자치체의 대응에 대해 (1) 응급대책기, (2) 지원/참가정책기, (3) 통합 정책기의 3기로 분류하여 <표 4-13>과 같이 정리하고 있다.
구분 시기 내용 특징 응급
대책기
1980년대말
~ 1990년대 전반
･다언어 생활정보의 제공
･상담 창구 설치
･'단기체재자'시책에 국한되며, 지방자치체 시책의 기본을 여 전히 국제교류에 둠
지원 /참가 정책기
1990년대 후반~
2000년 까지
･생활 전반에 걸친 문제에 대응 -미취학을 포함한 아동 보육･교육문제
･발런티어활동/NGO/에스닉단체등과 의 '협동'
･외국인 주민 자문기관의 설치(1996년 카와사키시 '외국인시민대표자회의', 1998년 카나가와현 '외국적현민회의'등
･주민표 조례에 있어서의 영주 외국인 에 대한 투표권 부여 등
･외국인주민정책'의 체계화를 모 색하기 시작하여 '지원'과 동시 에 지역과 행정에 대한 '참가'가 계획됨
통합
정책기 2000년~
･지역 기업, 경제단체, 입국관리국, 경 찰, 지방자치체, 에스닉단체 등과의 협 력 네트워크화(토요타시'다문화공생추 진회의', 하마마쯔시 '지역공생회의'
･외국인의 지역으로의 '통합'정 책이 모색됨
자료 : 渡戶(2009:177)를 재구성
<표 4-13> 지방자치체의 시기별 대응 유형
대도시/
도심형 대도시/인너시티형 대도시교외형 지방도시형
(광공업도시형,항만도시형) 구래(舊來)
중심형 (기성시가지,
구래형 광공도시)
오사카/교토(京都)/가와 사키 등 재일한국/조선인
커뮤니티, 요코하마(橫浜)/코베(神
戶) 등의 중화지구
큐슈(九州)북부의 재일한국/조선인 커뮤니티
뉴커머(新來) 중심형 (대도시 중심부에서 교외/지방으 로 분산)
도쿄도 미나토(
港)구/
메구로(-目黑)구
등의 구미인
커뮤 니티
도쿄도 신주쿠(新宿)/이케부쿠 로(池袋)우에노(上野)주 변 아시아계 커뮤니티, 가와사키/요코하마/요
코하마시 츠루미('鶴見)구/나고야(
名古屋),코베/코베시 나가타(長田) 구 등의 멀티에스닉 커뮤니티
가나가와현 사가미하라(相摸原)/
히라츠카(平塚)의 남미 닛케이진, 요코하마 I단지의 멀티에스닉 커뮤니티,사이타마현 카와구치(川口)시
S단지 등의 중국계,토쿄 니시카사이(西葛西)
의 인도계
군마(群馬)현 오타(太田)/오이즈미(大泉)/이세
자키(伊勢崎), 하마마쯔(浜松), 토요하시(豊橋), 토요타(豊田),오카자키(岡崎),욧카 이치(四日市) 등의 남미 닛케이진
커뮤니티, 홋카이도(北海道) 오타루(小樽), 아바시리(綱走), 니가타(新潟), 토야마(富山)현 이미즈(射水), 시모노세키(下關)
등의 항만도시 자료 : 渡戶(2009:177)
<표 4-14> 일본 다문화도시의 유형