다문화사회에 대응하는 도시정책 연구(II):
지역중심형 외국인 정책 추진방안
Reinventing Urban Policy in response to Ethnic Diversity(Ⅱ):
Localizing Immigrant Integration Policy
국토연 2010-20․ 다문화사회에 대응하는 도시정책 연구(II)
지은이․박세훈, 김은란, 정윤희, 정소양 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2010년 12월 26일 / 발행․2010년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 시민대로 254 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․978-89-8182-738-0
한국연구재단 연구분야 분류코드․B170200 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2010, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2010-20
다문화사회에 대응하는 도시정책 연구(Ⅱ):
지역중심형 외국인 정책 추진방안
Reinventing Urban Policy in response to Ethnic Diversity(Ⅱ):
Localizing Immigrant Integration Policy
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박세훈ㆍ김은란ㆍ정윤희ㆍ정소양
연 구 진
연구책임 박세훈 연구위원 연구진 김은란 책임연구원
정윤희 책임연구원 정소양 연구원
외부연구진 임동근 이화여자대학교 연구교수
가와모토 아야(川本綾) 오사카시립대학 연구원
연구심의위원 손경환 부원장(주심) 민범식 선임연구위원 이왕건 연구위원 천현숙 연구위원 김상조 연구위원 이영아 대구대학교 교수
김창모 안산시 공보관(전 외국인주민센터 소장) 임완배 행정안전부 사무관
연구자문위원 김혜순 계명대학교 교수 양기호 성공회대학교 교수 오경석 한양대학교 연구교수 임형백 성결대학교 교수
박진용 부천 외국인 노동자의 집 사무국장
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
우리나라의 체류외국인은 90년대 중반 이후 급속히 증가하여 2010년 현재 120 만명에 이르고 있다. 외국인의 증가는 기본적으로 세계화시대에 국경을 넘어선 인적교류의 증가를 의미한다. 그러나 동시에 이는 한국경제가 그만큼 고도화되 었음을 의미하기도 한다. 오늘날 한국사회는 경제의 고도화와 저출산ㆍ고령화 등 인구구조의 변화로 인해 점차 노동인력의 상당부분을 외국인에게 의존해야 하는 체제로 변화하고 있다. 외국인은 보다 나은 일자리와 삶의 기회를 찾아서 한국에 들어오고 있지만 사실상 한국경제 역시 외국인의 존재에 크게 의존하게 된 것이다.
지난 5년 동안 정부는 거주 외국인의 지원을 위한 다양한 정책을 개발ㆍ추진 해 왔다. 그러나 정책의 대부분이 중앙정부 부처별로 추진됨에 따라 실제 현장에 서는 정책이 중복되고 서로 상충하는 등의 문제가 노정되었다. 대다수의 지방자 치단체는 중앙정부의 다양한 시책들을 통합ㆍ조정하는 데에 어러움을 겪고 있 다. 중앙정부와 자치단체, 게다가 민간단체까지 유사한 중복사업에 뛰어들면서 현장에서 많은 비효율이 나타나고 있으며 관련 주체 간의 경쟁도 불거졌다. 그런 한편 많은 지역에는 아직 정책적 지원이 이르지 못해 외국인이 도움을 받지 못하 고 있다.
본 연구는 기존의 외국인 정책 전반을 돌아보면서 문제점을 분석하고 개선방 안을 제시하는 것을 목표로 하였다. 이제 한국의 거주외국인 지원정책은 그동안 의 양적 확대의 틀에서 벗어나서 세심하게 정책의 틀을 가다듬어야 할 때이다.
정책의 보편성을 확보하고 그 실효성을 제고하여야 하며, 지역사회로부터 외국 인의 수용성을 높여가야 한다. 이러한 관점에서 본 연구는 거주 외국인 지원정책 의 큰 방향을 ‘지역중심’으로 제시하고 이에 대한 실천방향을 제시하고 있다.
본 연구는 지난 2년 동안 국토연구원에서 수행한 ‘다문화사회에 대응하는 도 시정책 연구’의 두 번째 보고서이다. 아무쪼록 외국인 정책에 관여하는 많은 이 들 - 중앙부처, 지방자치단체 공무원, 민간단체, 지역주민 등 - 에게 본 연구의 결과가 참고가 되었으면 한다. 첫 번째 연구에 이어 두 번째 연구에서도 수고를 아끼지 않은 박세훈 연구위원과 김은란 책임연구원, 정윤희 책임연구원, 그리고 정소양 연구원에게 감사의 말씀을 드린다.
2010년 12월 국토연구원장 박양호
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
본 보고서는 국토연구원에서 지난 2년 동안 수행한 ‘다문화사회에 대응하는 도시정책 연구’의 두 번째 결과물이다. 제1차년도 과제에서는 외국인 밀집지역의 현황과 정책과제를 다루었다. 한국에 체재하는 외국인의 공간분포를 파악하고 외국인 밀집지역의 역사, 현황, 실태 등을 분석하였다. 이에 비해 올 해에는 외국 인 정책의 개선방안에 초점을 맞추었다. 현재 한국의 외국인 정책이 어떠한 문제 점을 안고 있으며 그것이 어떠한 방향으로 개선되어야 하는지를 중점적으로 다 루었다. 이로서 2년 동안의 과제가 마무리된 셈이다.
지난 2년 동안 연구과제를 통하여 연구진들은 외국인 정책에 있어 지역사회의 역할을 되풀이 강조하였다. 국경을 넘어선 이후에 외국인의 ‘문제’는 결국 지역 사회의 문제이다. 외국인의 생활은 지역사회 속에서 영위되며 사회적 갈등과 통 합도 지역사회에서 발생ㆍ제기된다. 중앙 차원에서의 정책도 결국 지역사회에서 효과성을 가지지 못한다면 예산낭비라는 지적을 피할 수 없을 것이다. 본 연구는 우리의 외국인 정책이 지역사회로부터 재검토되어야 한다고 보고 이에 따라 외 국인 정책 혁신의 틀로 ‘지역중심형 외국인 정책’을 제안하였다. 부디 본 연구의 제안이 보다 발전적인 외국인 정책을 고민하는 많은 분들에게 참고가 되었으면 한다.
본 연구를 진행하면서 많은 분들의 도움을 받았다. 우선 많은 전문가, 공무원, 현장활동가, 외국인, 지역주민들을 현장에서 만났다. 그분들의 도움이 없었다면 본 연구는 지금보다 논리적으로 엉성했을 것이고 현장의 생생한 목소리도 줄어 들었을 것이다. 그러니 연구가 잘 된 점이 있다면 상당부분은 그분들의 공으로 돌리고 싶다. 한편, 본 연구의 외부연구진으로 참여해 주신 오사카시립대학의 가 와모토 아야(川本綾) 연구원과 임동근 박사님께 특별한 감사의 뜻을 전한다. 필 연인지 우연인지 모를 오랜 인연이 이렇게 연구의 결과물로 몸을 얻었으니 놀랍 고 고마운 마음이다. 마지막으로 함께 연구에 참여했던 김은란 책임연구원, 정윤 희 책임연구원, 정소양 연구원에게도 감사의 마음을 전한다. 본 연구진들은 연구 의 상당부분을 떠맡아 매끄럽게 마무리하였을 뿐 아니라, 무엇보다 고맙게도, 함 께 한 시간들을 더 없이 즐겁고 유쾌하게 만들어 주었다.
2010년 12월 박세훈 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 연구의 개요
본 연구는 ｢다문화사회에 대응하는 도시정책 연구｣의 제2차년도 연구이다. 제 1차년에는 외국인 밀집지역의 현황과 정책과제를 중점적으로 연구하였으며, 그 결과 현행 외국인 정책의 추진체계상의 문제점과 지역사회 내 외국인 밀집에 따 른 공간정책적 대응의 미비함을 향후의 주요 추진과제로 제시하였다. 이에 2차년 도 과제인 본 연구에서는 제1차년도 연구의 문제의식에 근거하여 외국인 정책의 문제점을 분석하고 그 개선방안으로 ‘지역중심형 외국인 정책 추진방안’을 제시 하였다.
본 연구의 수행을 위하여 외국인 공간분포 통계분석, 외국인 및 정책 담당자에 대한 설문조사, 정책분석을 위한 인터뷰조사를 병행하였다. 연구의 현장성과 정 책제안의 실효성을 높이기 위하여 현장에서 활동하는 민간단체 및 시군의 담당 공무원들과의 의견교환 및 협력에 많은 비중을 두었다. 한편 외국인에 대한 도시 정책 선진사례를 파악하기 위해 해외 현지에서 활동하는 전문가들과 협동연구를 추진하였다. 이를 통해 프랑스, 독일, 네덜란드 및 일본의 정책사례를 수집하여 정리하였다.
제2장 다문화사회의 전개와 외국인의 도시정책 수요
1) 다문화사회의 전개와 도시변동
외국인의 증가가 한국 도시에 어떠한 영향을 미치는지를 주로 분포특성을 통 하여 파악하였다 외국인들은 광역시보다는 서울시와 인구 30만 이상의 중급도시 에 집중적으로 거주하는 양상을 보였다. 이는 수도권 지역에 외국인의 거주 비중 이 높기 때문이다. 한편, 중국동포는 45%가 서울시에 거주하는 반면, 동남아 출 신의 노동자들은 서울시 거주 비중이 매우 낮고 수도권의 일대에 거주하는 비중 이 높았다. 이를 통해 볼 때 향후 서울시는 점차 다인종사회로 변모하겠지만, 일 부 지역은 중국동포의 집중이 심화되면서 그들만의 밀집지역이 형성될 것으로 예측된다. 또한 인구 30만 내외의 외국인 비중이 높은 도시들은 계속적인 외국인 증가에 따른 사회문화적 변화를 가장 먼저 그리고 크게 경험할 것으로 보인다.
2) 외국인의 도시정책 수요
외국인의 도시정책수요를 파악하기 위하여 안산시에 거주하는 주요 국적 외국 인을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문의 주요항목은 주택유형 및 주거만 족도, 지역사회활동 및 만족도, 그리고 지원정책의 효과성 및 향후 필요한 지원 사항이었다.
주요 설문결과는 다음과 같다. 외국인은 주택유형 및 주거시설 측면에서 내국 인에 비해 매우 열악하였으며, 이러한 여건이 장기화된다면 지역사회가 전체적 으로 낙후될 가능성도 있었다. 한편 거주 외국인 대부분은 지역사회 모임에 활발 히 참여하고 있으며, 주변 한국인과도 일정 정도의 친분을 가진 경우가 많았다.
그러나 의사소통의 어려움과 외국인에 대한 차별의 문제는 지역 거주에 있어 가 장 큰 장애요소로 파악되었다. 이는 지역사회와 도시행정이 아직 외국인들에게 친화적이지 못함을 의미한다. 또한 설문응답자 절반 이상이 생활지원에 대한 서
비스를 받은 경험이 있으며, 대부분 지원사항이 그들의 필요사항에 부합하는 걸 로 파악되었다. 그러나 정책서비스의 확대 및 홍보활동, 탄력적 운영 등은 필요 한 것으로 지적되었다.
제3장 국내도시의 외국인 정책 추진실태
1) 지방자치단체 외국인 정책의 전개
2006년 이후 외국인 정책과 관련하여 중앙부처의 제도정비가 급속히 진행되었 다. 현재 법무부, 여성가족부, 고용노동부가 전국적으로 지역조직을 운영하고 있 다. 이러한 지역조직은 정책을 효과적으로 전달하는 통로가 되지만 부처별 정책들 이 지역수준에서 통합되고 조정되지 못할 경우 불필요한 정책의 중복과 경쟁 문제 도 나타날 수 있다. 한편 중앙정부의 적극적인 자세와는 달리 지방자치단체는 관 련조직이 뒤늦게 정비되기 시작하였다. 외국인 정책을 전담하는 부서는 드물고 주 로 중앙정부의 정책에 대응하는 수동적인 정책을 추진하고 있다.
한편, 외국인 정책의 내용적인 측면을 살펴보면, 다양한 지원정책이 추진되고 있지만 주로 외국인의 즉각적인 필요에 대응하는 상담, 통역, 문화체험 등 ‘낮은 수준’의 정책이 중심을 이루고 있었다. 지역사회의 활성화와 관련된 정책, 지역사 회와 밀착된 외국인 사회통합정책은 상대적으로 부족하였다. 또한 행정안전부의 주관으로 많은 기초자치단체에서 거주외국인 지원조례를 제정하였다. 그러나 내 용적인 면에서는 각 지역의 특수성을 반영하지 못하고 있다. 즉 이는 실질적인 지 원시책을 담는 그릇의 역할을 못하고 있음을 의미한다.
2) ‘외국인 집거도시’ 외국인 정책 분석
본 연구에서는 인구 30만 이상 도시 중 외국인 인구비중이 전국평균을 상회하 는 도시(광역시 제외)를 ‘외국인 집거도시’로 이름하여 집중적으로 분석하였다.
외국인 집거도시는 타 도시에 비해 다양한 외국인 지원 정책을 추진하고 있었다.
그러나 여기서도 외국인 공동체지원, 외국인대표자회의 등 거버넌스의 구축이나 공동체 육성에 대한 지원은 대체로 취약하였다. 거버넌스 측면을 살펴보면, 많은 지자체에서 중앙정부의 기능이 상대적으로 크고 자치단체의 역할은 미미한 것으 로 분석되었다. 민간단체는 지역 여건에 따라 활발하여 시정부와 경쟁관계를 형 성한 곳도 있고, 역할이 미미한 곳도 있으며 대부분 시정부와의 협력은 원활하지 못했다. 이러한 다양한 여건 속에서 결국 지역 수준에서 정책을 조율하고 협력체 제를 이끌 수 있는 리더쉽은 실종된 경우가 많았다.
외국인 집거도시의 담당 공무원을 대상으로 외국인 정책 담당조직, 정책추진 의 문제점, 중앙정부 및 민간단체와의 협력관계 등에 대해 어떻게 인식하고 있는 지 설문조사를 실시하였다. 자치단체는 대부분 외국인의 기본정보를 파악하고 있지만, 구체적인 실태에 대한 조사는 시행하지 않았다. 정책의 핵심대상은 노동 자보다는 결혼이민자이며, 지원확대 및 담당조직의 확대개편이 필요하다는 목소 리가 높았다. 민간단체가 지역에서 매우 핵심적인 외국인 지원역할을 수행하고 있지만 협력수준은 낮다고 판단되며, 정책추진의 문제점에 대해서는 예산 및 지 원부족, 정책체계의 미정립이 가장 많이 지적되었고 그 밖에 부처별 중복지원, 실제 정책수요와의 괴리 등이 언급되었다. 향후 중앙정부의 창구를 일원화하고 정책의 내용 및 추진은 자치단체에 일임하길 원하는 응답이 높게 나타났다.
제4장 유럽과 일본도시의 외국인 정책 사례
제4장에서는 유럽의 파리, 암스테르담, 베를린, 그리고 일본의 아이치현과 오 사카시의 외국인 정책을 도시정책과의 관련성 속에서 살펴보았다.
프랑스 파리시는 ‘사회통합 도시협약(CUCS)’을 통해 외국인이 밀집되어 있는 지역을 지원하고 있다. 2007년 처음 체결된 사회통합 도시협약은 국가와 지자체 의 장 및 지방의회 등 기존 ‘도시정책’의 관련주체들이 협력하여 체결하는 협약 제도로, 3년 동안 도시개발, 도시경영, 경제정책, 사회정책들을 아우르는 종합계
획 수립하는 제도이다. 정책 우선순위 주제별로 현황 및 구체적인 사업, 재정수 요를 분석한 후, 중점적용지역별로 집행될 구체적 사업을 정하게 된다.
베를린시는 1999년 사회경제적 쇠퇴지역을 위한 ‘사회통합프로그램(the Socially Integrative City Program)’을 도입하였다. 외국인 밀집지역에 대한 종합적 인 데이터베이스를 구축․활용하여 정책대상지역을 선정하였다. 각 지자체별로 도시발전안을 제작하고 그 후 중앙정부와의 협상을 통해 재정지원이 구체화된 실효성 있는 협약이 체결된다. 초기에는 주거환경 개선 및 인프라 구축을 위한 사업 등을 중심으로 추진하였으나 차츰 상향식으로 민족적 다양성을 고려한 사 회문화적 통합에 초점을 맞추게 되었다.
네덜란드 암스테르담은 지속적으로 도시 곳곳에 공공주택을 공급해온 결과 다 른 유럽도시에 비해 이민자의 거주지 분리정도가 낮다. 도시의 인종별 분리를 줄 이기 위하여 현재까지 꾸준히 주택의 물리적 개선, 근린기반 사회정책, 반분리정 책, 이민자주택 모니터링 등 다양한 주택 및 도시재생 정책을 추진하고 있다.
한편, 일본도시의 외국인 정주역사는 짧아 유럽에 비해 아직 이주민과 관련된 공간정책을 발달되어 있지 않다. 또한 이주민에 대한 정부의 태도가 애매하여 지 방자치단체가 장기적인 정책과 비전을 세우기 어려운 실정이었다. 그럼에도 불 구하고 민간단체, 지방자치단체의 노력에 의해 정부는 ‘다문화공생’의 개념을 채 택하고 국가시책을 수립하였으며, 외국인의 정주화가 진행됨에 따라 지방자치단 체별로 재일 조선인이나 남미 출신의 닛케이진 등 특수집단을 대상으로 다양한 정책과 서비스들이 특화･발달되어 있다.
이상에서 고찰한 해외사례를 통해 얻은 시사점은 다음과 같다. 첫째 거주외국 인 지원과 관련하여 지역관리제도의 도입이 필요하다는 점이다. 파리, 베를린 등 외국인 정주역사가 긴 도시들은 지역관리의 문제를 외국인 정책의 핵심에 두고 지역활성화를 꾀하고 있다. 둘째, 지방정부의 역할이 확대되어야 한다. 유럽과 일 본의 도시정부는 중앙정부의 경직적인 출입국관리와 이민정책의 틀 안에서 외국 인 정책수요에 보다 민감하고 탄력적으로 대응하고 있다. 셋째, 지역실정에 맞는 창의적인 시책을 발굴하여 지원하고 있었다. 이 역시 지방정부가 중심적 역할을
하기 때문에 가능한 것이었다. 넷째, 외국인에 대해 단순지원보다는 사회통합을 강조하고 있다는 점이다. 즉 외국인을 별도로 정책대상화하지 않고, 외국인과 내 국인이 함께 융화될 수 있도록 지원하고 있었다.
제5장 다문화사회에 대응하는 도시정책 추진방안
1) 지역중심형 외국인 정책 추진체계 구축
이상의 논의를 기초로 하여 본 연구는 외국인 정책의 개선방향을 ‘지방화 (localization)’와 ‘지역사회통합(community integration)’ 으로 제시하였다. 지방화란 정책추진체계에 있어 현재 중앙정부가 주도형의 외국인 정책이 지방자치단체 주 도형으로 바뀌어야 됨을 의미한다. 한편 ‘지역사회통합’은 정책의 내용적 측면으 로 기존의 외국인 정책이 주로 ‘외국인만’을 대상으로 하였다면 이제 외국인이 어떻게 지역사회에 안정적으로 정착하고 참여할 것인가에 초점을 두어야 한다는 의미이다.
<그림> 외국인 사회통합정책의 분류 메트릭스
외국인 사회통합정책의 영역은 추진주체와 정책내용에 따라 위의 그림과 같이 분류할 수 있다. 현재 우리는 외국인만을 대상으로 하는 국가수준의 정책(A)과 지역수준(C)의 정책이 주를 이루며, 이것도 국가의 역할이 지역수준까지 확대된 형편이다. 향후 외국인 정책은 중앙정부가 (C)영역의 정책의 권한과 책임을 지역 으로 이양하고, 지역사회통합을 위해 외국인과 내국인 전체를 대상으로 하는 (B), (D) 영역의 정책이 각 지역사회의 정치･사회･문화적 상황 속에서 적극적으 로 추진되어야 한다.
외국인 정책의 지방화와 지역사회통합화를 위해서는 지역중심의 거버넌스 구 축이 중요하다. 현재의 지역 거버넌스는 주로 중앙정부의 정책주도, 지방자치단 체의 소극적 태도, 민간단체와의 네트워크 부재로 특징지을 수 있다. 외국인 정 책의 지방화를 토대로 보다 효과적인 추진체계 구축을 위해서는 중앙-지방-민간 각각의 새로운 역할분담과 조정메커니즘이 요구된다. 우선 외국인 정책의 의미 있는 변화를 위해서는 중앙정부의 쇄신이 절실하다. 중앙은 부처 간의 정책조율 을 통해 출입국관리, 정책의 기조정립 등의 고유역할을 수행하고, 부처별 지역조 직의 운영은 지양하는 등, 고유과제 외의 부분은 적극적으로 지방에 이양해야 한 다. 외국인정책위원회의 기능을 강화하여 독자적인 정책수립과 중장기계획을 입 안하는 기구로 자리매김하고, 지방자치단체에 대한 지원강화에 힘써야 한다. 지 방자치단체는 지역의 외국인 정책을 주도할 수 있도록 정책역량을 키우고 민간 단체 및 기업과의 협력을 강화하는 등 지역자산을 효과적으로 동원하는 주체로 성장해야 한다. 지역별로는 ‘외국인시민대표자회의’ 등과 같은 사회적 대화기구 를 구축하고, 지역 밖으로도 지방자치단체 연합회의 등을 구성하여 담당공무원 들이 서로 소통하고 학습할 수 있는 교류의 장을 만드는 것이 필요하다. 민간단 체는 외국인 지원에 있어 매우 중요한 자산이다. 민간단체는 현장에서 직접 외국 인과 접촉하며 터득한 노하우를 가지고 있지만, 상대적으로 재원이나 행정력이 많이 필요한 사업에는 취약한 단점을 가지고 있다. 따라서 지방자치단체와 효과 적인 파트너쉽을 구축함으로써 단점을 극복하고 장점은 살려 주민밀착형 사업을 발굴하는 데 외국인과 정부 사이의 매개고리 역할을 감당해야 한다. 또한 민간단
체 사이의 협력을 통해 각 단체의 고유자원을 효과적으로 활용할 수 있는 통로가 마련되어야 한다.
<그림> 지역중심형 거버넌스 구축방향
2) 부문별 도시정책 추진방안
￭ 주거안정을 위한 대책
주거문제는 외국인이 지역사회 정착 시 겪는 가장 큰 어려움 중 하나이다. 현 재 상당수의 외국인들은 상당한 부담의 비용을 지불하고서도 최저주거기준 이하 의 열악한 환경에서 생활하고 있다. 우선 외국인 노동자들이 거주하는 공장 기숙 사에 대한 전국적인 환경조사를 통해 실태를 파악하고 기본권을 위협하는 열악 한 주거환경 개선을 위한 가이드라인을 제공해야 한다. 또한 직장이동, 이혼 등 상황변동에 따른 외국인들의 거주 특성상 임시숙소의 확대가 필요하다. 현재는 소위 ‘쉼터’의 형태로 민간단체에서 제공하는 것이 대부분이나, 여전히 수적으로 부족한 실정이다. 한편 장기적으로 외국인에게도 국민임대주택 등의 저소득층을
위한 주거복지정책의 문호를 개방할 필요가 있다. 중앙정부는 법개정을 통해 일 정자격을 갖춘 외국인에게 내국인과 동일한 자격을 부여하고, 자치단체에서 여 건에 따라 유연하게 적용하는 방안을 검토해야 한다.
￭ 생활환경 개선과 지역관리
외국인이 밀집해서 거주하는 지역은 대개 지역이 낙후되고 지역사회에 갈등이 불거지는 등의 문제점을 안고 있다. 따라서 도시정책 차원에서 이에 대한 관리･
지원방안을 도입할 필요가 있다. 현재 몇몇 자치단체 차원에서 외국인 밀집지역 을 관광자원으로 활용하려는 시도는 있었으나 종합적인 ‘지역관리’에 해당한다 고 보기 어려울 뿐만 아니라, 관련주체 참여 부족, 사업내용의 제한성, 실제 지원 필요 지역의 소외 등 많은 문제를 안고 있다. 따라서 지역관리를 위한 법제도의 도입이 필요하다. 별도의 법령을 제정함으로서 장기적으로 관리 및 보전 중심의 지역관리의 토대를 마련하고 주민참여형 종합계획의 수립, 지역공동체 활성화, 지역특화프로그램의 추진 등 인프라 개선 외에도 소프트한 사업에 대한 규정이 명시되어야 할 것이다. 지역관리정책은 중앙정부와 자치단체의 협력사업 형식이 바람직하다. 중앙정부는 재정지원, 성과평가를 맡고, 자치단체는 지구를 선정하 고 지역주민과 함께 계획을 수립하고 필요한 사업을 발굴하여야 한다.
￭ 외국인 공공정책 참여 확대
현재 우리나라 외국인의 공공정책 참여는 매우 초보적인 수준이다. 이는 행정 당국이 외국인을 정책파트너로 인정하려는 자세가 부족한 데에서 기인한다. 부 산, 안산, 수원 등 일부 도시에서 외국인대표자회의 등을 운영하지만 그 기능은 매우 제한적이고, 실질적인 권한과 예산이 없는 단순한 정책자문기구에 불과한 실정이다. 따라서 향후 외국인의 공공정책 참여를 보다 공식화ㆍ제도화시킬 필 요가 있다. 일본의 가와사키 시에서는 공식적으로 위촉된 위원들이 1년 동안 진 행된 정기회의와 오픈회의를 통해 결정된 ‘대표자회의의 제언’을 가와사키 시에 전달한다. 시는 분야별로 담당 부서를 정해 추진 여부를 결정하고 진행 상황을
대표자회의에 보고한다. 이 대표자회의는 모두 공개되고 회의 결과는 각국 언어 로 번역돼 소식지와 홈페이지에 게재된다. 단기적으로는 이러한 가와사키 모델 을 도입함으로서 외국인의 공공정책 참여를 확대할 필요가 있다. 장기적으로는 이를 발전시켜 지역의 실정에 적합한 방향으로 제도화할 필요가 있다.
제6장 결론
세계화로 인하여 세계적으로 도시의 사회통합이 점차 중요한 이슈로 등장하고 있다. 한국의 도시들도 외국인의 증가에 따른 사회통합의 과제가 향후 더욱 첨예 하게 제기될 것으로 예상된다. 본 연구는 향후 제기되는 과제에 대응하기 위하 여, 외국인 정책 개선의 장기적 방향으로 ‘지역중심형 외국인 정책’을 제안하고 그에 따른 실천과제를 제시하였다. 외국인 정책이 ‘지역중심’으로 재편되기 위해 서는 중앙정부, 지방자치단체, 민간단체가 지역수준에서 협력하는 거버넌스 모 델을 구축하여야 한다. 또한 지역사회와 외국인이 통합될 수 있는 다양한 지원프 로그램이 필요하다. 본 연구는 이를 위한 정책을 틀을 제시하였다는 데에 의의가 있다.
한편 본 연구는 외국에 대한 정책수요조사, 외국인 정책 담당 공무원에 대한 인식조사 등을 실시하였지만 실제 지역의 한국주민들의 외국인 인식에 대한 조 사는 구체적으로 이루어지지 못했다. 외국인 정책이 지역사회에서 효과성을 높 이기 위해서는 내국인의 개방적이고 전향적인 태도가 요구된다. 향후 이에 대한 조사와 연구가 보완되어야 할 것이다. 한편 민간단체의 역할이 매우 중요함에도 불구하고 민간단체의 역량강화에 대한 연구가 충분히 진행되지 못했다. 민간단 체의 현황분석에 기반하여 민간단체 역량강화를 위한 제도적 지원, 민간단체와 정부와의 상생적 협력방안, 이에 대한 해외사례의 검토 등이 추가적으로 논의되 어야 할 것으로 보인다. 이러한 부분이 향후 보완될 때 외국인 정책에 대한 더욱 진전된 논의가 가능해질 것이다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ
제 1 장 연구의 개요
1. 연구의 배경과 목적 ··· 1
1) 연구의 배경 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 4
2. 연구범위ㆍ방법 및 핵심용어의 정리 ··· 5
1) 연구 범위 ··· 5
2) 연구 방법 ··· 7
3) 핵심용어의 정리 : ‘외국인 정책’ 혹은 ‘다문화 정책’? ··· 9
3. 선행연구 검토 및 본 연구와의 차별성 ··· 10
1) 선행연구 검토 ··· 10
2) 선행연구와의 차별성 ··· 11
4. 연구의 흐름 ··· 13
제 2 장 다문화사회의 전개와 외국인의 도시정책 수요
1. 다문화사회의 전개와 도시변동 ··· 15
1) 외국인의 증가와 다문화사회의 전개 ··· 15
2) 외국인 증가의 도시규모별 영향 ··· 18
3) 도시규모별 외국인 분포특성 ··· 21
2. 외국인의 도시정책 수요 : 안산시 외국인 설문조사를 토대로 ··· 27
1) 설문조사 개요 ··· 27
2) 주거환경 및 주거만족도 ··· 32
3) 지역사회활동 ··· 35
4) 거주외국인 지원정책의 효과성 ··· 39
3. 종합 및 시사점 ··· 41
제 3 장 국내도시의 외국인 정책 추진실태 1. 지방자치단체 외국인 정책의 전개 ··· 45
1) 중앙정부의 정책영향 ··· 45
2) 외국인 정책 담당조직의 현황 ··· 55
3) 정책내용과 집행현황 ··· 59
2. ‘외국인 집거도시’의 외국인 정책 분석 ··· 64
1) 분석개요 ··· 64
2) 정책 종류와 주요사례 ··· 66
3) 정책 거버넌스 : 중앙-지방-민간의 역할 ··· 74
4) 담당 공무원의 인식 : 설문조사를 중심으로 ··· 83
3. 종합 및 시사점 ··· 87
제 4 장 유럽과 일본도시의 외국인 정책 사례와 시사점 1. 파리의 이주민 정책과 ‘사회통합도시협약’ ··· 91
1) 프랑스의 이주민 정책 ··· 91
2) 파리의 이주민 정책과 ‘도시정책(politique de la ville)’ ··· 94
3) 파리의 ‘사회통합 도시협약(CUCS)’ ··· 98
4) 이주민 정책으로서 ‘도시정책’의 특징 ··· 107
2. 베를린의 ‘사회통합도시’ 정책과 통합계획 수립 ··· 108
1) 독일과 베를린의 이주민 정책 기조 ··· 108
2) 사회통합도시 프로그램 ··· 113
3) 베를린 통합계획 수립 ··· 118
3. 암스테르담의 다문화주의 정책과 도시재생전략 ··· 122
1) 암스테르담 다문화주의의 배경 ··· 121
2) 다문화주의 정책의 전환 : 소수자 정책에서 다양성 정책으로 ··· 125
3) 주택 및 도시재생 전략: 이민자 공간적 집중에 대한 대응 ··· 129
4. 일본 오사카와 아이치현의 다문화공생 정책 ··· 134
1) 일본의 외국인 정책 개요 ··· 134
2) 아이치현 : 다문화소셜워커와 외국인 밀집지역 관리 ··· 141
3) 오사카시 : ‘외국국적 주민시책’과 민족학교 정책 ··· 152
5. 해외사례의 시사점 ··· 157
1) 주민참여를 기초로 한 지역관리제도 활성화 ··· 158
2) 도시정부의 정책역량ㆍ자율성 확대 ··· 159
3) 지역특화의 창의적인 지원시책 발굴 ··· 160
4) 시혜적인 지원보다는 사회통합 강조 ··· 161
제 5 장 다문화사회에 대응하는 도시정책 추진방안 1. 지역중심형 외국인 정책 추진체계 구축 ··· 163
1) 외국인 정책 혁신을 위한 과제 : 지방화와 지역사회통합 ··· 163
2) 지역중심형 거버넌스 구축: 중앙-지방-민간의 역할분담 ··· 170
2. 부문별 도시정책 추진방안 ··· 180
1) 주거안정을 위한 정책 ··· 180
2) 생활환경 개선과 지역관리 ··· 186
3) 외국인 공공정책 참여확대 ··· 190
제 6 장 결론
1. 요약 및 결론 ··· 197 2. 연구의 한계 및 향후 과제 ··· 200
참고문헌 ··· 203 SUMMARY ··· 211 <부록 1> 지방자치단체 외국인정책 담당자 간담회 개요 ··· 215 <부록 2> 국토연구원-한국다문화학회 공동주최 학술세미나 개요 ··· 216 <부록 3> 안산시 거주외국인 설문조사지 ··· 217 <부록 4> 외국인 정책 담당공무원 설문조사지 ··· 224
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차례
<표 1-1> 협동연구 추진상황 ··· 8
<표 1-2> 본 연구와 선행연구와의 차별성 ··· 12
<표 2-1> 인구 30만 이상 도시의 외국인 인구비중 (2009) ··· 25
<표 2-2> 주요 설문조사 항목 ··· 30
<표 2-3> 응답자의 사회인구적 특성 ··· 31
<표 2-4> 주택유형 ··· 32
<표 2-5> 가구원수 ··· 33
<표 2-6> 주거시설 보유정도 ··· 33
<표 2-7> 주거 점유형태 ··· 34
<표 2-8> 주거비용 부담정도 ··· 34
<표 2-9> 주거만족도 ··· 34
<표 2-10> 현 지역 거주동기 ··· 35
<표 2-11> 국적별 한국생활의 애로사항 ··· 36
<표 2-12> 곤란한 일이 생겼을 경우 도움을 받는 곳 ··· 36
<표 2-13> 지역공동체 활동 참여 정도 ··· 37
<표 2-14> 거주기간에 따른 지역공동체활동 참여 정도 ··· 37
<표 2-15> 국적에 따른 지역공동체활동 참여 정도 ··· 38
<표 2-16> 한국에 정착하고 싶은 이유 ··· 38
<표 2-17> 한국에 정착하고 싶지 않은 이유 ··· 39
<표 2-18> 한국생활 적응을 위해 지원받은 내용 ··· 40
<표 2-19> 정책지원을 받지 못한 이유 ··· 40
<표 2-20> 정책지원이 필요한 부분 ··· 40
<표 2-21> 기타 요구사항 ··· 41
<표 3-1> 중앙부처별 외국인 정책 업무의 내용 ··· 48
<표 3-2> 사회통합프로그램 거점운영기관(2010) ··· 50
<표 3-3> 사회통합 주요거점대학 선정 현황 ··· 50
<표 3-4> 다문화가족지원센터의 사업내용 ··· 52
<표 3-5> 대구 외국인근로자지원센터의 주요사업 ··· 54
<표 3-6> 광역시의 거주외국인 지원조직 ··· 56
<표 3-7> 경기도의 거주외국인 지원조직 ··· 57
<표 3-8> 경기도의 외국인 정책 목록과 예산 ··· 62
<표 3-9> 외국인 집거도시 개요(2009) ··· 64
<표 3-10> 외국인 집거도시 면접조사 대상자 ··· 66
<표 3-11> 외국인 집거도시의 정책추진 현황 ··· 67
<표 3-12> 수원시와 시흥시의 외국인 정책 추진현황 ··· 69
<표 3-13> 원곡동 '다문화특구'를 둘러싼 쟁점들 ··· 71
<표 3-14> 외국인 집거도시의 외국인 정책 담당조직 ··· 75
<표 3-15> 부천시 민간단체 현황 ··· 79
<표 3-16> 외국인 실태에 대한 현황파악 정도 ··· 83
<표 3-17> 외국인 정책의 주요 고려 대상 ··· 83
<표 3-18> 외국인 정책의 지원 수준 ··· 84
<표 3-19> 외국인 정책의 담당 조직의 적정성 ··· 84
<표 3-20> 지역의 외국인 정책에서 시 정부의 역할 ··· 85
<표 3-21> 중앙정부의 현재 역할 ··· 85
<표 3-22> 중앙정부의 미래 역할 기대 ··· 85
<표 3-23> 민간단체의 역할 ··· 86
<표 3-24> 민･관의 협력 수준 ··· 86
<표 4-1> 프랑스 이민정책의 시대별 특징과 관련용어 ··· 93
<표 4-2> 사회통합도시협약 적용지역 선정을 위한 지표 ··· 100
<표 4-3> 사회통합도시협약의 정책방향과 우선순위 ··· 101
<표 4-4> 파리시 CUCS 2007/2009 사업목록 ··· 102
<표 4-5> 파리 11구 지구 사회통합도시협약 사업 ··· 105
<표 4-6> 베를린의 외국인 거주인구 현황 ··· 111
<표 4-7> 베를린 통합정책의 모니터링을 위한 통합 지표 ··· 121
<표 4-8> 암스테르담 민족별 인구구성과 추계(2009-2030) ··· 124
<표 4-9> 암스테르담시의 이민정책 변화 ··· 127
<표 4-10> 도도부현별 외국인등록자수의 추이 ··· 134
<표 4-11> 국적별 외국인등록자수의 추이 ··· 135
<표 4-12> 체류자격별 외국인등록자수의 추이 ··· 135
<표 4-13> 지방자치체의 시기별 대응 유형 ··· 140
<표 4-14> 일본 다문화도시의 유형 ··· 140
<표 4-15> 아이치현의 외국인 등록자수의 추이 ··· 142
<표 4-16> 다문화소셜워커 지원사례 ··· 146
<표 4-17> 호미가오카의 현영주택 및 UR재택에서의 외국인 세대 현황 ···· 147
<표 4-18> 호미가오카의 일본인 거주자와 외국인 거주자의 추이 ··· 148
<표 4-19> 토요타시의 과제 : ‘3개의 장벽’과 ‘3개의 과제’ ··· 149
<표 4-20> 호미단지 내에서의 연계 사업 ··· 151
<표 4-21> 오사카시 외국인 등록자 수(국적별) 추이 ··· 152
<표 4-22> 오사카시 ‘외국국적 주민 시책 기본지침’의 내용 ··· 154
<표 5-1> 중앙-지방-민간의 고유역할과 협력방안 ··· 179
<표 5-2> 독일 이주노동자 기숙사에 관한 규정 ··· 183
<표 5-3> 유럽도시의 지역관리제도의 지역선정기준 ··· 190
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그림 차례
<그림 1-1> 1차년도 과제와 2차년도 과제의 차별성 ··· 2
<그림 1-2> 연구의 흐름 ··· 14
<그림 2-1> 국내 인구변동과 외국인 인구의 증가(1992-2009) ··· 16
<그림 2-2> 외국인의 도시규모별 분포(2009) ··· 19
<그림 2-3> 외국인노동자의 도시규모별 분포(%) ··· 20
<그림 2-4> 서울시 및 광역시의 외국인 비중 ··· 22
<그림 2-5> 서울시 및 광역시의 외국인 유형별 비중 ··· 22
<그림 2-6> 서울시 및 광역시의 외국인 분포 도면 ··· 23
<그림 2-7> 외국인 집거도시 외국인 비중(%) ··· 26
<그림 2-8> 외국인 집거도시 유형별 외국인 비중(%) ··· 26
<그림 3-1> 외국인 정책의 비전 및 목표(제1차 외국인정책기본계획) ··· 47
<그림 3-2> 다문화가족지원센터의 사업추진구조 ··· 53
<그림 3-3> 안산외국인주민센터 ··· 58
<그림 3-4> 서울 글로벌센터 ··· 58
<그림 3-5> 안산 다문화특구 위치 ··· 70
<그림 3-6> 지방자치단체 정책 거버넌스의 구조 ··· 82
<그림 3-7> 정책추진 상 애로사항 ··· 87
<그림 4-1> 프랑스의 출신국가별 이민자 추이(1962-1999) ··· 92
<그림 4-2> 이민자 국적별 18-50세 자녀현황 (2008년) ··· 92
<그림 4-3> 파리의 사회통합도시협약 적용지역 ··· 99
<그림 4-4> CUCS 중점적용지역 경계설정(11지구) ··· 103
<그림 4-5> 지표를 통한 특성도출의 예(11지구) ··· 105
<그림 4-6> 베를린 자치구별 외국인 비율 ··· 112
<그림 4-7> 베를린 사회통합도시프로그램 실시지역 ··· 114
<그림 4-8> 지역관리 절차의 참여 구조 ··· 115
<그림 4-9> 크루츠베르그 지구 전경 ··· 117
<그림 4-10> 베를린시 웰컴패키지 ··· 119
<그림 4-11> Berlin braucht dich! 캠페인 홈페이지 ··· 119
<그림 4-12> 암스테르담 도시재생 지역 ··· 130
<그림 4-13> 아이치현 다문화공생추진 플랜의 체계 ··· 143
<그림 4-14> 다문화공생센터 및 다문화소셜워커 ··· 144
<그림 4-15> 다문화 소셜워커의 네트워크 ··· 145
<그림 4-16> 호미단지 전경 및 닛케이진을 위한 시설 ··· 148
<그림 4-17> 현영주택 내 갈등을 줄이기 위한 자치회의 노력 ··· 150
<그림 4-18> 오사카시 민족학급 내 활동 모습 ··· 157
<그림 5-1> 외국인 사회통합정책의 분류 메트릭스 ··· 164
<그림 5-2> 지방자치단체 중심의 외국인 정책 추진구조 ··· 168
<그림 5-3> 지역중심형 거버넌스의 구축방안 ··· 170
<그림 5-4> 지역관리제도의 추진절차 ··· 189
<그림 5-5> 외국인 위원회 활동의 발전단계 ··· 193
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
연구의 개요
본 장은 연구의 배경과 목적, 연구 주요내용과 연구방법을 밝힘으로써 연구전체의 방 향을 제시한다. 우선 연구의 배경과 연구목적을 제시하고 이어서 연구의 대상과 방법 을 논의한다. 그리고 관련된 기존 연구들의 검토를 통하여 본 연구의 차별성을 분명히 한다. 마지막으로 연구의 전체 구조를 보여줌으로써 제2장부터 전개될 연구내용을 개 관하는 역할을 한다.
1. 연구의 배경과 목적
1) 연구의 배경
도시는 오늘날 점차 심화되고 있는 세계화의 얼굴과도 같다. 국민국가의 경계 가 걸러내지 못하는 세계화의 긴장과 갈등을 도시는 그대로 드러낸다. 한국의 외 국인 인구는 2010년 현재 120만여명에 이르고 있는데 그 중 약 80%가 인구 30만 이상의 도시에 거주하고 있다. 외국인의 증가로 인해 도시 내 지역사회와 근린은 한국사회의 관용성과 통합의 능력을 시험하는 무대가 되고 있다. 어떤 도시는 적 극적인 포용정책을 통해 외국인을 통합해 내려고 노력하는 반면에 다른 도시들 은 외국인의 존재를 의미 없는 것으로 간주하고 무시한다. 도시정책의 상대적 자 율성과 그것이 만들어내는 차이는 세계화의 또 다른 모습이기도 하다.
본 연구는 제1차년도 연구, “다문화사회에 대응하는 도시정책 연구(Ⅰ): 외국 인 밀집지역의 현황과 정책과제”에 이은 제2차년도 연구이다. 1차년도 연구를 통해 연구진은 외국인 밀집지역의 증가 현상에 주목하여 그 실태를 분석하고 정책과제를 제시하였다. 외국인 인구 1만명 이상인 지자체는 ‘06년 8개에 불과 하였으나 ’07년 16개, ’08년 22개, 그리고 ’09년 32개로 급속히 증가하였다(행정 안전부, 2009). 이는 한국사회의 외국인 밀집지역이 급속히 증가하고 있음을 의 미하며, 동시에 대응정책의 필요성을 제기한다. 1차년도 연구결과 자치단체들 은 거주 외국인 지원을 위한 각종 정책을 펼치고 있지만 기초데이타 미비, 관련 업무의 중복과 혼선, 민간단체와의 협조체제 미비 등으로 많은 어려움을 경험 하고 있었다.
<그림 1-1> 1차년도 과제와 2차년도 과제의 차별성
1차년도 연구의 결과, 2차년도 연구로 제시된 과제는 두 가지이다. 하나는 1차 년도 연구에서 드러난 현행 외국인 정책의 추진체계상 문제점을 어떻게 극복할 것인가 하는 점이다. 중앙정부와 자치단체는 ‘외국인 정책’ 혹은 ‘다문화 정책’이 라는 이름으로 의욕적인 정책을 개발하여 내놓고 있지만 실제 지역사회에서는 업무의 중복과 혼선, 협력체제 부재, 지역자원의 비효율적 이용 등의 문제를 노 정하고 있었다. 제2차년도 연구에서는 이러한 문제에 대해 개선방안을 모색하였 다.
또 한 가지 1차년도 연구를 통해 제시된 과제는 외국인 밀집지역이 급속히 증 가하고 이로 인해 지역사회에 미치는 영향이 커짐에도 불구하고 공간정책적인 대응이 매우 미비하다는 점이다. 중앙정부에서나 자치단체에서나 외국인 정책은 외국인에 대한 기초적인 행정서비스의 제공과 한국어/한국사회 교육 수준에 머 무르고 있다. 외국인이 몸담고 있는 지역사회의 주거환경을 개선하고 지역을 어 떻게 활성화시킬 것인가에 대한 문제는 아직 깊이 있게 고려되지 못하고 있다.
제2차년도 과제에서는 이러한 문제를 본격적으로 다루었으며 외국인의 주거안 정을 위한 정책, 지역사회활성화를 위한 지역관리 정책, 그리고 외국인의 행정참 여 문제를 구체적으로 다루어 개선방향을 제시하였다.
이미 선진국에서는 외국인 밀집지역의 관리를 도시정책의 최우선 과제로 설정 하고 있다. 프랑스에서는 ‘도시정책’이라는 명칭 자체가 암묵적으로 이주민 대상 의 정책을 의미할 정도로 이주민의 문제가 도시정책에 깊이 자리잡고 있다(정인 철ㆍ배미애, 2007). EU에서는 도시차원에서 이민자 사회통합정책 개발과 상호교 류를 위하여 2006년 CLIP(Cities for Local Integration Policies) 프로젝트를 발족한 바 있다. 연구프로젝트로는 이미 1996년 MPMC(Multicultural Policies and Modes of Citizenship in European Cities) 프로젝트가 EU 차원에서 발족되어 외국인 사회 통합정책에 대한 도시간 비교연구를 수행해 오고 있다(Pennix et. al., 2004). 일본 에서도 유사한 움직임이 있다. 외국인 정책에 있어 보수적인 중앙정부와는 달리 외국인 비중이 높은 몇몇 도시들은 2001년 ‘외국인도시집주회의’를 결성하여 교 류와 협력의 장으로 활용하고 있다. 이렇게 선진국 도시들은 대체로 중앙정부보
다 적극적인 외국인 정책을 추진하고 있으며 혁신적인 사회통합정책(local integration policy)을 내놓고 있다.
그에 비하면 한국의 도시들은 대체로 중앙정부의 외국인 정책에 비하여 소극 적인 태도를 가지고 있다. 여기에는 여러 가지 원인이 있겠지만 지방자치의 전통 이 일천하고 독자적인 정책기획과 추진의 경험이 부족한 것이 그 중 하나일 것이 다. 개발시대를 거치는 동안 우리에게 도시정책은 주로 주택공급, 신도시건설 등 의 ‘개발’정책을 의미하는 경우가 많았다. 그러나 이제 성장과 개발의 시대가 지 나가고 도시가 다양한 사회문화적 변동에 기민하게 대응해야 하는 시대가 되었 다. 외국인의 사회통합 문제는 아마도 향후 가장 중요하고 긴급한 대응과제가 될 것이다. 이제 도시정책도 기존의 개발지향적 관성에서 벗어나서 새롭게 제기되 는 과제에 적극적으로 대처할 필요가 있다. 향후 우리나라 도시의 질적 성장이 여기에 달려있기 때문이다.
2) 연구의 목적
본 연구의 목적은 자치단체 수준에서 국내 외국인 정책의 개선방안을 마련하 는 데에 있다. 1차년도 연구결과를 토대로 제시된 문제점, 즉 외국인 정책의 현장 성과 통합성이 결여된 문제를 개선하기 위해 본 연구는 ‘지역중심형 외국인 정책 추진방안’을 제시하였다. 한편 도시정책의 부문별 분야로 주거부문, 지역관리부 분, 외국인 공공정책참여 부분을 검토하고 구체적인 정책방안을 제시하였다. 이 를 통하여 향후 중앙정부 및 지방자치단체가 향후 효과적인 외국인 사회통합정 책을 수립하는 데에 기여하는 것을 목표로 한다.
한편 연구의 부수적인 목표로 지방자치단체간, 그리고 관련된 민간단체간의 교류를 활성화하는 것을 의도하였다. 본 연구의 추진과정 중 다양한 정책간담 회와 포럼 등을 개최하였는데, 이러한 모임은 간접적으로나마 자치단체간, 자 치단체와 민간단체 사이의 교류의 장이 되었다. 이러한 소통의 공간의 제공은 본 연구의 부수적인 목표이다.
2. 연구범위ㆍ방법 및 핵심용어의 정리
1) 연구 범위
(1) 공간적 범위
본 연구의 공간적 범위는 기본적으로 인구 30만 이상의 도시이다. 모든 자치단 체에서 외국인 정책을 추진하고 있지만 도시정책에 함의가 큰 사례를 찾기 위해 서 일정규모 이상의 도시를 분석대상으로 하였다. 인구 30만 이상의 도시는 대체 로 외국인의 비중이 높고 비교적 독자적인 정책추진역량을 가지고 있다고 판단 하였다.
종합적인 분석에 있어서는 인구 30만 이상의 도시 전체를 대상으로 하였지만, 보다 세부적인 분석을 위해서는 연구의 범위를 좁혀 ‘외국인 집거도시’(인구 30 만 이상의 도시 중 광역시를 제외하고 외국인 인구 비중이 전국평균 이상의 도 시)로 명명한 도시들을 대상으로 하였다. 한편, 정책추진사례를 분석해야 할 경 우는 더욱 범위를 좁혀 그 중 몇 개의 도시에 집중하였다. 특히 안산, 수원, 부천, 시흥 등의 도시가 주요 대상이 되었는데, 그 이유는 이들 도시가 외국인의 비중 이 크고 비교적 거주외국인 지원정책과 민간단체의 활동이 활발하기 때문이다.
(2) 내용적 범위
본 연구는 자치단체 수준에서 외국인 정책의 개선방안과 도시정책 방향을 제 시하기 위해 외국인의 도시정책 수요를 분석하고 기존의 국내 도시의 외국인 정 책 실태를 분석하였으며, 한편 해외도시 사례를 살펴보았다. 그리고 이에 근거하 여 다문화사회에 대응하는 도시정책 추진방안을 제시하였다. 이하에서는 이들 각각의 내용을 간략하게 살펴본다.
먼저 본 연구는 제2장에서 외국인의 증가에 따라 도시가 어떠한 영향을 받고
있는지를 분석하였으며, 아울러 외국인에 대한 설문조사를 통하여 외국인의 도 시정책 수요를 파악하였다. 외국인의 증가가 도시에 미치는 영향에 대하여는 주 로 도시규모별로 외국인의 분포가 어떻게 차별화되고 있는지를 살펴보았다. 외 국인의 도시정책수요는 그들의 주거상황, 지역공동체와의 교류정도, 지원 정책 의 효과성을 중심으로 파악하였다.
제3장은 기존의 국내 외국인 정책의 현황과 문제점을 분석하였다. 먼저 지방 자치단체의 외국인 정책이 어떻게 구조화되어 있는지 정책구조를 분석하였다.
특히 지방에 있어서 중앙정부의 정책영향이 어떠한 지를 중점적으로 다루었다.
그 후 ‘외국인 집거도시’를 사례로 하여 실제 정책추진실태를 분석하였다. 정책 담당 공무원들에 대한 설문조사와 인터뷰조사를 근거로 하여 어떠한 정책이 추 진되고 있으며 정책의 거버넌스 구조와 자치단체가 안고 있는 문제점을 분석하 였다.
제4장은 해외도시의 이주민 정책을 도시정책적 차원에서 다루었다. 한국의 도 시와는 달리 유럽과 일본의 도시들은 사회통합정책을 도시정책적 차원에서 적극 적으로 다루고 있었다. 각각 정책의 특성이 차별화되는 국가의 도시, 즉 프랑스 파리, 독일의 베를린, 네덜란드의 암스테르담을 선정하였다.1) 한편 일본의 경우 는 우리와 유사한 지방정부 체계를 가지고 있어 참고가 될 것으로 보았다. 오사 카시와 아이치현의 다문화공생시책을 주로 지역사회의 관점에서 고찰하여 시사 점을 도출하였다. 오사카시와 아이치현은 각각 재일한국인과 일본계 브라질인 밀집지역으로 알려진 곳이다.
마지막으로 제5장은 제2장에서 제4장까지의 분석과 사례연구를 기초로 하여 정책추진방안을 제시하였다. 본 연구는 외국인 정책의 추진체계가 향후 ‘지역중 심형 외국인 정책’으로 전환되어야 할 것으로 보고 이를 위해 ‘지방화 (localization)’의 과제와 ‘지역사회통합(local integration)’의 과제를 제시하였다. 한
1) 이들 국가는 각각 동화주의 모델, 배제/통합 모델, 다문화주의 모델 추구하는 사례로 알려져 있다 (Castles and Miller, 2009). 그러나 본 연구에서 반드시 이들 모델을 염두하고 각 도시의 정책사례를 선정하지는 않았다. 그 보다 각 도시의 대표적인 이주민 통합을 위한 도시정책사례를 보려고 노력 했다.
편 도시정책의 부문별 과제로 주거안정을 위한 정책, 생활환경개선과 지역관리 정책, 그리고 외국인 행정참여 확대방안을 제시하였다.
2) 연구 방법
본 연구에서는 문헌조사, 계량분석, GIS 분석, 설문조사, 심층면접조사가 분석 대상과 목적에 따라 다양하게 활용되었다. 계량분석과 GIS 분석은 외국인의 증 가가 도시에 미치는 영향을 분석하는 제2장에서 주로 활용되었다. 법무부 출입국 ㆍ외국인정책본부 자료를 기초로 하여 외국인의 분포특성을 파악하고 이를 도면 화하였다. 한편 설문조사는 외국인을 직적 대상으로 하는 도시정책 수요분석과 외국인 정책 담당공무원을 대상으로 하는 외국인 집거도시 정책추진실태 분석에 각각 적용되었다. 심층면접조사의 경우 제3장 정책사례의 문제점 분석 및 정책 거버넌스 분석에 집중적으로 활용하였다. 각각의 조사방법은 해당 장에서 다시 구체적으로 설명하였다.
한편 본 연구에서는 해외사례연구를 위해 현장에 체류하고 있거나 체류경험이 있는 연구자와 함께 공동연구를 추진하였다. 프랑스 파리 사례에 대해서는 파리4 대학에서 박사학위를 취득한 임동근 교수가 참여하였으며, 일본 사례에 대해서 는 오사카 시립대학의 가와모토 아야(川本綾) 연구원이 참여하였다. 1차 원고 작 성이 완료된 이후 수차례의 협의를 통해 연구의 질을 높이도록 하였다.
또한 국내 전문가 및 공무원, 민간단체 등도 연구에 함께 참여시킴으로서 연구 의 현장성을 제고하였다. 본 연구를 위하여 ‘외국인 집거도시’의 담당공무원을 대상으로 한 정책간담회를 개최하였으며, 민간단체와 전문가간의 소통을 위해
‘다문화포럼’을 두 차례 개최하였다. 그 밖에 연구의 질 향상을 위해 외국인 정책 전문가와의 자문회의를 개최하였다.
구분 일시 주제 대상자/참석자
자문회의 2월 24일 연구의 방향설정
양기호(성공회대 교수, 한국다문화학회 회장), 오경석(한양대 다문화연구소 연구교수), 박진 용(부천 외국인노동자의 집 사무국장) 시군관계자
간담회 5월 14일
외국인 집거 도시의 정책 현황과 문제점
외국인 집거도시 외국인정책 담당자 8인
다문화 정책 포럼
5월 25월
한국적 다문화사회의
전개양상과 도시사회의 변화
- 발표(1) : 한국적 다문화사회의 전개와 지역기 반 사회통합의 과제(김혜순, 계명대학교 교수) - 발표(2) : 외국인 집거도시의 현황과 정책대응
과제(박세훈, 국토연구원 연구위원)
- 토론 : 임형백(성결대학교 교수), 임완배(행정 안전부 자치행정과 사무관), 김창모(안산시 외국인주민센터 소장)
6월 23월
외국인 밀집지역의 발전비전과 정책과제 (안산시 외국인
주민센터와 공동주최)
- 발표(1) : 한국의 외국인 밀집지역 : 사회경제 적 의미와 정책과제(박세훈 국토연구원 연구 위원)
- 발표(2) : 안산시 원곡동 마을만들기의 성과와 향후과제(오경석, 한양대 교수)
- 토론 : 김창모(안산시 외국인주민센터 소장), 양기호(성공회대학교 교수), 류성환(안산이주 민센터 사무처장)
학술대회 (국토연구원 ㆍ한국다문 화학회 공동주최)
12월 6일
시민사회협력형 다문화정책
추진방안
- 사회 : 양기호(한국다문화학회 회장) - 발표(1) : 한국의 다문화정책과 시민사회단체
(김선미, 국제뇌교육종합대학원대학교 교수) - 발표(2) : 다문화사회와 시민사회단체 : 안산
시의 사례(오경석, 한양대학교 연구교수) - 발표(3) : 다문화프로그램과 민관협력체계(박
경태, 성공회대학교 교수)
- 발표(4) : 다문화정책에서 정부-시민사회의 상 생적 협력방안(박세훈, 국토연구원 연구위원) - 토론 : 장미혜(한국여성정책연구원 연구위원),
남경우(AIC 인도네시야 상담센타 대표)
원고의뢰
2월-7월
파리의 외국인 밀집지역 관리정책
- 임동근(이화여대 연구교수)
5월-8월
일본 도시의 다문화사회 대응정책
- 가와모토 아야(川本綾)(오사카시립대 연구 원)
<표 1-1> 협동연구 추진상황
3) 핵심용어의 정리 : ‘외국인 정책’ 혹은 ‘다문화 정책’?
연구에 들어가기에 앞서 본 연구에서 사용하는 핵심용어를 정리할 필요가 있 다. 본 연구에 있어서 개념상 가장 큰 혼란을 불러일으키는 용어가 바로 ‘외국인 정책’이라는 용어이다. 이는 현재 한국에서 추진되고 있는 외국인 관련 정책을 통칭하는 용어로 법무부에서 공식적으로 사용하고 있다. 여기에는 이민정책, 외 국인력정책, 사회통합정책, 귀화정책 등이 모두 포함된다. 그러나 외국인 정책 은 외국인을 ‘대상으로’ 한 정책이라는 의미를 지니고 있다. 즉 외국인 밀집지역 의 관리, 외국인의 지역사회 참여, 내국인과의 통합 등 외국인과 내국인이 함께 참여하는 정책은 비중있게 다루어지기 어렵다. 그리고 실제 추진되는 정책도 그 내용을 보면 외국인 ‘대상’의 정책이 대부분이다. 따라서 본 연구에서 의도하고 있는, 그리고 많은 서구국가에서 사용하고 있는, 사회통합정책(integration policy 혹은 cohesion policy)과 차이가 있다.
한편, 외국인 정책과 함께 많이 쓰이고 있는 용어가 ‘다문화 정책’이라는 용어 이다. 이는 정부에서 공식적으로 사용하고 있지는 않지만 학계를 비롯하여 자치 단체에서 외국인 관련 정책을 의미하는 용어로 광범위하게 사용되고 있다. 특히 다문화가족지원법에서 ‘다문화’라는 명칭을 공식적으로 사용하고 있기 때문에, 많은 경우 다문화 정책은 곧 다문화가족 지원정책으로 이해되기도 한다. 그러나 다문화 정책이라는 용어 역시 혼란을 가중시킨다. 그 이유는 우리나라의 외국인 관련 정책이 결코 ‘다문화적(multicultural)’이지 않으며 그것을 의도하고 있지도 않기 때문이다. 일반적으로 ‘다문화주의(multiculturalism)’는 “민족별로 독자적인 언어, 문화, 생활습관을 인정하고 그것을 유지하도록 배려하는 제도”로 이해되고 있다(Tropper, 1999). 한국의 정책적 입장이 이를 지지하지 않는다는 것은 자명하 다(오경석 외, 2007; 원숙연. 2008; 김혜순, 2008). 때문에 다문화 정책은 의도하지 않게 사실을 호도하는 역할을 할 수 있다.
이러한 용어의 혼란은 결국 한국사회의 관련정책이 아직 정비가 되지 않고 있 음을 의미하는 것이다. 해외에서는 출입국관련 정책은 이민정책(immigration
policy)으로, 외국인이 지역사회에 정착한 후에 발생하는 문제에 대한 지원정책은 사회통합정책(social integration policy)으로 분리하여 칭하고 있다. 그리고 사회통 합정책이라 할 때에는 외국인만을 대상으로 하는 것이 아니라 자국민까지 함께 포함하여 다루는 것이 일반적이다. 아직까지 우리사회에는 ‘외국인 대상의 정책’
만이 존재할 뿐 사실상 ‘사회통합정책’은 본격화되지 못한 상황이다. 따라서 외 국인 관련 용어로 사회통합이라는 용어가 사용되고 있지 않으며, 오히려 다른 의 미 - 지역간, 계층간 통합 - 로 널리 쓰이고 있다. 그러나 장기적으로 우리나라도 관련 용어를 체계적으로 정리할 필요성이 있다. 본 연구자의 입장에서는 해외에 서 사용하는 바와 같이 이민정책과 사회통합정책으로 구분하는 것이 바람직하다 고 판단된다. 단지 현재의 정책여건상 당분간 ‘외국인 정책’이라는 용어는 불가 피하게 사용할 수밖에 없을 것이다.
따라서 본 연구에서는 ‘외국인 정책’이라는 용어를 주로 사용하였다. 특히 기 존의 국내 정책을 지칭할 경우에는 외국인 정책이라는 용어를 그대로 사용하였 다. 그러나 본 연구에서 제시하고자 하는 정책의 방향이 외국인만을 대상으로 하 는 정책이 아니라 ‘사회통합정책’에 가깝기 때문에 문맥에 따라 (특히 정책제안 부분에서) 사회통합정책을 사용하는 것이 적절할 경우에는 이를 사용하였다. 한 편 해외사례 부분은 ‘외국인 정책’, 사회통합정책 모두 적절치 않은 경우가 많았 다. 따라서 그러한 경우에는 ‘이주민 정책’ 혹은 ‘이주민 사회통합 정책’이라는 용어를 사용하였다.
3. 선행연구 검토 및 본 연구와의 차별성
1) 선행연구 검토
최근 외국인정책과 관련된 연구는 붐을 이루고 있다고 할 정도로 다량으로 생 산되고 있다. 그러나 도시정책 및 공간정책과 관련된 사항은 양적ㆍ내용적으로 풍부하지 않다. 여기서는 국문저작과 영문저작의 연구경향을 나누어 서술한다.
먼저 국문저작의 경우 정부출연연구기관 연구보고서 및 정부부처의 용역보고 서가 대표적이다. 김이선 외(2007), 장미혜 외(2008), 최종렬 외(2008), 김혜순 외 (2007), 홍기원(2006), 한국문화인류학회(2007)를 들 수 있다. 이들의 연구는 현 단 계 한국의 다문화정책의 진단과 향후 발전방향을 제시하는 데 밑그림을 그리는 역할을 한 것으로 평가된다. 한편 구체적인 지역사회에 대한 분석도 상당히 축적 되어 있다. 안산지역에 대해서는 정준호(2008), 박배균․정건화(2004) 등이 있고, 인천 차이나타운에 대해서는 이창호(2007), 신성희(2008), 서울 구로구 조선족 공 동체에 대해서는 박세훈ㆍ이영아(2010)과 이미애(2008) 등의 연구논문들이 존재 한다. 그러나 이러한 연구들은 해당지역에 대하여 독자적인 목적을 가지고 접근 하고 있기 때문에 도시정책에 대한 종합적인 함의를 끌어내기는 어렵다.
한편 영미문헌에서는 도시정책과 관련된 다양한 연구가 추진되고 있다. 대표 적인 것이 Amin(2002), Penninx(2009), Allen and Cars(2001), Uitermark(2005)이다.
이들 연구들은 대체로 해당도시의 이주민이 제기하고 있는 다양한 정책적 쟁점 들에 대한 이론적, 경험적 연구이다. 한편 도시들 간 사회통합정책에 대한 비교 연구가 최근 활발해지고 있다. Alexander(2007)와 Penninx et. al.(2004)가 대표적인 것들로 유럽 도시들의 정책이 도시별로 어떻게 차별화되는지를 정치적 맥락과 이주민의 구성 등 다양한 시각에서 살피고 있다. 이와 함께 최근 EU 차원에서 유럽 도시 간의 정보교환을 활성화하기 위해 공동연구가 추진 중이다.
Karppinen(2007), Bosswick and Heckmann(2006), Borkert(2007)은 그 성과물 중 일 부이다. 이상의 연구들은 유럽과 북미의 도시가 사회통합에 있어 어떠한 문제를 안고 있으며 현재 어떠한 정책적 노력을 기울이고 있는지를 파악하는 데에 도움 을 준다.
2) 선행연구와의 차별성
본 연구의 핵심적인 차별성은 아직 도시정책적인 차원에서 외국인의 사회통합 정책을 본격적으로 다룬 연구서가 없다는 데에 있다. 선행연구는 주로 외국인 정
책 일반에 초점을 두고 있는 경우, 혹은 부문별로 노동자정책, 결혼이주민 정책, 유학생 정책 등으로 접근하는 경우가 일반적이다. 공간적인 측면에서는 특정 지 역의 사례를 다루고 있는 연구들은 상당히 축적되어 있다. 그러나 정책적인 측면 에서 외국인 사회통합을 위한 정책에 대한 연구는 아직 본격화되지 않았다.
구 분
선행연구와의 차별성
연구목적 연구방법 주요 연구내용
주요 선행 연구
1
<다민족․다문화사회로의 이행을 위한 정책패러다임 구축>
ㆍ다문화사회에 대응하기 위한 부문별 정책개선방 안 제시
ㆍ문헌조사, 심층 면접, 설문조사 병행
ㆍ국제세미나 및 심포지움
ㆍ다문화주의 이론 검토 ㆍ주요국의 다문화정책 내용 ㆍ다문화정책 개선방안(다문화
교육, 사회서비스, 문화정책 등)
2
<지방정부의 외국인 정책과 내향적 국제화>
ㆍ지방정부의 다문화정책의 문제점과 개선방안 제시
ㆍ문헌조사 및 현 장조사
ㆍ일본 지방자치단체의 다문화 정책 분석
ㆍ한국 지방자치단체의 다문화 정책 모범사례
ㆍ한국 지방자치단체 다문화정 책 개선방안
3
<서울 내 외국인 문화 활성 화 방안>
ㆍ서울시내의 외국인 공동체 의 현황과 육성방안 제시
ㆍ문헌연구 및 현 장조사, 인터뷰 조사 등
ㆍ서울 내 외국인 마을 사례조사 ㆍ외국인 마을의 형태와 구성요
소 파악
ㆍ다문화정책을 위한 제언
본 연구
<다문화사회에 대응하는 도 시정책 연구(2)>
ㆍ다문화사회에 대응하는 통 합적 정책거버넌스 제시 ㆍ도시정책 부문별 정책방
안 제시
ㆍ문헌조사 ㆍ현장 사례조사 ㆍ관계 공무원 및
전문가 인터뷰 조사
ㆍ외국인 밀집지역 정책사례 분 석
ㆍ해외 관련 정책사례 분석 ㆍ외국인 밀집거지역 관리정책
방향 제시
<표 1-2> 본 연구와 선행연구와의 차별성
