(1) 문제의 확인과 과제설정
제2장에서 제4장에 걸쳐서 본 연구는 외국인의 증가에 따른 도시변동과 외국 인의 도시정책 수요, 국내도시의 외국인 정책 분석, 그리고 해외도시의 외국인정 책 사례를 차례로 살펴보았다. 우리나라의 외국인 정책은 중앙정부가 정책의 기 획과 추진의 중심에 있고 지방자치단체는 상대적으로 소극적인 역할을 수행해 왔다. 한편 정책의 내용에 있어서는 외국인 개개인을 대상으로 하는 상담, 통역 서비스, 한국어 교육 등 ‘낮은 수준’의 정책이 주를 이루고 있다. 결과적으로 외
국인의 도시정책에 대한 수요증가에도 불구하고 아직 도시정책으로 추진하고 있 는 외국인 정책은 극히 드문 것이 현실이다. 우리 사회는 지금 다문화ㆍ다인종화 로 진입하는 초기단계에 있다. 향후 급속히 진행될 외국인의 정주화와 새로운 정 책수요에 대응하기 위해 정책추진체계와 정책의 내용을 새롭게 정비할 필요가 있다.
이상의 논의에 기초할 때, 우리나라 외국인 정책의 혁신과제는 ‘지방화 (localization)’와 ‘지역사회통합(community integration)’으로 제시할 수 있다. 여기 서 지방화는 정책추진체계에 있어 현재 중앙정부가 주도하고 있는 외국인 정책 이 지방자치단체의 주도하는 정책으로 바뀌어야 됨을 의미한다. 이를 위해서는 관련 예산과 권한의 이양, 그리고 새로운 정책 프로그램의 개발도 필요하다. 또 한 ‘지역사회통합’ 정책의 내용적 측면으로 기존의 외국인 정책이 ‘외국인만’을 대상으로 하고 있었다면 이제 외국인이 어떻게 지역사회에 안정적으로 정착하고 지역사회에 참여하고 기여할 것인가에 초점을 두어야 한다는 의미이다. 다음의
<그림 5-1>을 보면서 이 두 가지 정책기조에 대해 자세히 논의하기로 한다.
<그림 5-1> 외국인 사회통합정책의 분류 메트릭스
<그림 5-1>은 외국인 사회통합정책의 영역을 추진주체에 따라 그리고 정책의 내용구성에 따라 분류한 것이다. 세로방향은 정책의 추진주체 측면에서 국가 수 준에서 추진되는 것인지 지방자치단체 및 그 하위수준에서 추진되는 것인지를 의미한다. 국가와 지방은 각자 고유의 정책영역이 있다. 기본적으로 출입국관리 는 국가정책의 영역이며 사회통합정책에 있어서도 정책의 기본적인 틀은 국가가 제공하여야 한다. 그러나 실제 외국인의 사회통합정책은 지역사회수준에서 이루 어지며, 따라서 지역의 주체가 담당하는 것이 바람직하다. 한편 가로방향은 정책 의 내용적 측면에서 외국인만을 대상으로 하는 정책과 지역의 한국주민과 함께 통합을 목표로 하는 정책으로 구분하였다. 외국인 정책 중에는 외국인을 주요 타 겟으로 하는 정책(통역서비스, 한국어교육 등)이 있으며, 한편으로는 한국인 주 민과 함께 참여하는 정책(지역환경개선, 행정참여 등)이 있다.
이상과 같이 유형을 구분하면 네 가지 유형으로 정책이 구분된다. 먼저 그림 의 (A) 영역에 있는 국가수준의 외국인 대상 정책이다. 이는 국가가 국경을 넘 어 온 외국인에게 제공하는 정책프로그램이다. 현재 추진하고 있는 외국인정책 기본계획, 고용허가제의 운영, 다문화가족지원, 영주권부여 및 귀화관련 정책 이 이에 해당한다. 한편 영역 (B)는 국가수준에서 관장하지만 외국인의 지역사 회통합과 관련된 사항이다. 국가수준에서 외국인 지역사회통합을 위해서는 직 접적인 사업추진보다는 외국인 사회통합에 대한 정책기조를 정립하고 지방자 치단체의 관련업무에 대한 역량강화를 지원하며, 중앙-지방 협력 프로그램을 개발하는 정책이 가능하다. 영역 (C)는 지역수준에서 외국인을 대상으로 하는 정책이다. 현재 지방자치단체에서 많이 추진하고 있는 통역서비스, 상당서비 스, 한국어 교육, 다문화가정 보육 지원등이 이에 해당한다. 마지막으로 영역 (D)는 지역수준에서 추진하는 지역사회통합정책이다. 지역에서 외국인과 지역 주민과의 통합과 외국인의 참여 확대를 위한 정책으로, 지역활성화를 위한 환 경개선사업, 지역관리사업, 외국인의 행정참여, 외국인과 주민간의 공동체 활 성화 등이 그 예이다.
이미 앞에서 지적한 바 있지만, 한국 사회의 외국인 정책은 외국인을 ‘대상화’
하는 (A)와 (C) 영역의 정책이 주종을 이루고 있다. 상대적으로 지역사회에서 외 국인과 내국인이 하나의 공동체를 형성하도록 지원하는 지역사회통합정책, 즉 (B)와 (D) 영역의 정책들은 취약하다. 외국인만을 대상으로 하는 정책 가운데에 서도 지역수준에서 추진되어야 할 정책의 상당부분을 국가에서 관할하고 있다.
즉 (A) 영역이 비대해져서 (C)의 영역까지 관할하고 있고, (B)와 (D)의 영역에는 아직 많은 관심을 기울이지 못한 상황이다. 향후 외국인 정책은 (C) 영역의 정책 에 대해 지역수준으로 권한과 책임을 넘겨주어야 하고, (B)와 (D)의 영역의 정책 추진을 활성화시켜 가야 한다.
(2) 정책과제(1) : 외국인 정책의 지방화(localization)
외국인 정책 지방화의 규범적 근거는 외국인의 사회통합이 기본적으로 지역사 회 속에서 이루어진다는 데에 있다. 출입국관리와 기초적인 외국인력정책은 물 론 국가의 고유영역에 속한다. 그러나 외국인이 일단 국경을 넘어서게 되면 그 다음 안정적으로 지역사회에 정착하도록 유도하는 것은 지역사회의 역할이다.
국가는 부처별로 소관사항을 근거로 하여 지원ㆍ관리정책을 수립하고 집행한다.
노동자는 노동자로, 결혼이민자는 결혼이민자로 관리된다. 따라서 이들이 생활 자로서 지역에서 당면하는 다양한 문제에 대해 중앙정부가 지원하는 것은 부자 연스럽다. 국가가 각 지역사회에 적합한 정책을 효과적으로 제공할 수 없다는 것 은 자명하다.
중앙정부의 주도권은 정책형성의 초기에 매우 효과적이고 효율적이다. 정보와 자원을 가지고 있는 중앙정부가 사회통합정책을 적극적으로 개발하고, 이를 실 행할 수 있는 법을 제정하는 것은 무척 중요하다. 지방자치단체들은 중앙정부의 적극성에 자극을 받아 신속하게 조직과 정책수단을 정비할 수 있다. 지난 5년 동 안 한국의 외국인 정책이 발전된 것은 바로 이러한 중앙정부의 관심에 기인한 바가 크다. 그러나 이제 중앙정부 중심의 정책 운영의 효과성과 효율성을 재검토 할 필요가 있다. 이미 중앙정부의 과도한 개입에 따르는 문제점이 노정되고 있
다. 중앙정부가 부처별로 지역에서 직속기관을 운영하면서 관련업무의 중복문제 가 불거진 바 있다. 최근 여성가족부, 행정안전부, 법무부, 문화체육관광부 등 4 개 부처가 업무협약(MOU)(2010년 6월 9일)을 맺고 한국어 교육시간을 상호인정 하기로 한 것은 이러한 문제점에 기인한 것이다. 본 연구의 사례연구에서도 지적 된 바와 같이 다문화가족지원센터는 지역의 다문화네트워크의 거점이 되는 것을 목표로 하고 있으나, 실제로는 중앙정부 기관으로서 가지는 한계로 인해 소관업 무 외에는 지역사회에 적극적으로 참여하기 어려운 구조이다. 이러한 상황에서 중앙정부의 지역기관이 오히려 지역의 거버넌스 구축의 장애가 되는 사례도 보 고되고 있다. 결국 외국인의 사회통합에 관해서는 지역에서 적극적으로 대응하 도록 유도하는 것이 필요한 시점이다.
외국인 정책의 지방화를 위해서는 우선 현재 부처별로 산발적으로 추진되고 있는 사회통합관련 정책을 통합ㆍ조율할 필요가 있다. 장기적으로 중앙부처는 고유업무만을 남기고 지방자치단체에게 권한과 예산을 넘겨주어야 하며, 지방자 치단체가 주도권을 가지고 해당 지역에 적합한 정책을 창의적으로 수립해야 한 다. 이를 위해 지방자치단체는 해당업무에 대한 기능을 강화하고 역량을 키워야 한다. 이는 기본적으로 중앙과 지방, 그리고 나아기 민간단체까지 외국인 정책에 관계된 주체들 사이의 역할을 재조정을 필요로 하는 일이다.
지방자치단체가 외국인 정책의 주도권을 가진다는 의미는 곧 지방자치단체가 기존의 중앙정부정책 집행자라는 수동적인 입장에서 벗어나서 정책 개발 및 공 급자가 되는 것을 의미한다. <그림 5-2>는 지방자치단체 중심의 외국인 정책 추 진구조를 보여준다. 이미 언급한 바와 같이 중앙정부는 직접 정책집행보다는 종 합적인 정책가이드라인을 수립하고 이의 추진을 지원하는 것이 바람직하다. 그 리고 구체적인 정책의 개발과 집행은 지방자치단체가 맡게 된다. 지방자치단체 는 민간단체와 지역의 각종 조직을 자문과 협력 속에서 정책을 개발한다. 특히 여기서 민간단체와의 협력이 중요하다. 민간단체가 기존의 외국인 조직 및 주민 조직과 네트워크를 가지고 있기 때문에 효과적인 협력을 틀을 구축하기 위해서 는 민간단체와의 연대가 필수적이다. 필요한 정책이 수립되면 지역의 출입국관
리사무소, 경찰, 학교, 병원 등의 기관의 협력을 구해서 정책을 추진할 수 있다.
지역의 행정력을 동원할 수 있다는 것은 지방자치단체의 큰 장점이다. 정책의 아 이디어와 수요는 민간단체와 주민조직과의 협력을 통해 구하고 그 집행에는 공 공기관의 협력을 구함으로써 효율적ㆍ효과적인 정책의 수립 및 집행이 가능하 다. 이렇게 지역의 역량을 결집하여 정책을 조율하는 것은 지방자치단체가 아니 면 불가능할 것이다.
<그림 5-2> 지방자치단체 중심의 외국인 정책 추진구조
(3) 정책과제(2) : 외국인의 지역사회통합(community integration) 강화
‘사회통합(social integration)’은 새로운 개인이나 집단이 기존의 사회체계와 안 정적인 관계를 형성하는 지속적인 과정으로 정의된다(Bosswick and Heckmann,
2006). 한국에 체재하는 외국인에게 사회통합의 실질적 의미는 한국사회 속에서 정치적, 경제적, 사회문화적으로 배제되거나 소외되지 않고 공동체의 구성원으 로 자립하는 과정이 될 것이다. 그리고 이러한 과정이 순조롭게 진행될 때 사회 통합이 성공적이었다고 평가할 수 있다. 중요한 점은 이러한 과정이 진공 속에서 일어나는 것이 아니라 지역사회의 정치적, 사회문화적 상황 속에서 발생한다는 점이다.
그러나 우리의 외국인 정책은 아직 이러한 사회통합에 초점이 맞추어져 있기 보다는 외국인의 즉각적인 필요에 대응하여 지원하는 정책이 중심이 이루고 있 다. 외국인 정책 가운데 가장 많은 비중을 차지하는 ‘상담’이 대표적인 예이다.
노무상담, 가정상담 등의 상담활동은 그동안 주로 민간단체에서 담당하던 것으 로 최근에는 중앙정부와 자치단체의 사업에서도 큰 비중을 차지하고 있다. 반면 에 지역환경의 개선, 외국인의 지역활동 참여 등 지역사회에 밀착하여 주민과의 통합을 도모하는 사업의 비중은 크지 않다. 현재 각종 문화활동은 활발한 편이 나 이 역시 외국인 사이의 활동에 대한 지원이 대부분이며 내국인과 함께하는 활동에 대한 지원은 많지 않다.
상담 위주의 정책의 특징은 첫째 외국인을 직접적인 ‘대상’으로 한다는 데에 있으며, 둘째 외국인의 즉각적인 필요에 대응하는 정책이며 장기적인 능력배양 과는 거리가 있다는 점이다. 이러한 두 가지 특징은 오늘날 한국의 외국인 정책 의 현황을 잘 드러낸다. 물론 외국인의 정책수요를 우선적으로 배려할 필요는 있 다. 그러나 이러한 형태의 외국인 대상의 시혜적 정책만 지속될 경우 한국 주민 과의 통합과 외국인의 한국사회 내에서의 역량증대를 도모하는 어려울 것이다.
우리가 최근 해외의 이주민 정책을 통해 얻을 수 있는 교훈은 국적에 따른 지원은 약화되고 있으며 통합을 위한 지원이 강화되고 있다는 점이다. 지난 20 여년간 서유럽의 ‘다문화주의 정책’의 시사점은 외국인을 대상으로 하여, 그들 의 문화와 공동체를 지원하는 것이 외국인의 사회적 고립을 초래할 수 있으며 사회경제적 지위를 약화시킬 수 있다는 점이다. 이제 막 외국인 정책을 시작하 는 시점에 있는 우리로서는 이러한 교훈에 주목할 필요가 있다. 즉 단기적으로