수도권 스마트 성장관리를 위한 산업입지정책 연구
Industry Location Study for The SMART growth of the Capital Region
국토연 2011-39․수도권 스마트 성장관리를 위한 산업입지정책 연구
지은이․강호제, 류승한 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2011년 12월 20일 / 발행․2011년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN․978-89-8182-850-9
한국연구재단 연구분야 분류코드․B170500 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2011, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.
국토연 2011―39
수도권 스마트 성장관리를 위한 산업입지정책 연구
Industry Location Study for The SMART growth of the Capital Region
• 강호제, 류승한
연 구 진
연구책임 강호제 연구위원
연구반 류승한 연구위원
연구심의위원 손경환 부원장(주심)
김동주 국토연구원 국토계획·지역연구본부장 양하백 국토연구원 선임연구위원
차미숙 국토연구원 연구위원 김상조 국토연구원 연구위원 연구협의(자문)위원 김광익 국토연구원 연구위원
전명진 중앙대학교 교수 조명래 단국대학교 교수 김현수 단국대학교 교수 이원호 성신여자대학교 교수 손동욱 홍익대학교 교수
i P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
수도권은 대한민국 인구의 절반이상이 거주하는 핵심지역으로서 그 개발과 이용에 대해 국토의 어느 지역보다도 다양한 이해관계가 중첩되어 있는 곳이 다. 수도권 규제를 통해 국토의 균형발전을 이루어야 한다는 의견과 규제완화 와 성장관리를 통해 국가경쟁력을 제고해야 한다는 의견의 대립은 지난 2008 년 성장관리정책의 도입이 있기까지 30년 동안 우리나라 국토정책의 가장 중 요한 화두였다.
그러나 역설적이게도 가장 규제가 강했던 수도권은 우리나라 국토공간 중 가장 심각한 난개발과 도시확산으로 고통을 겪고 있다. 선진 각국이 스마트 성 장을 부르짖으며 무분별한 도시의 외연적 확산을 막기 위해 노력하고 있지만, 우리의 수도권에서는 스마트하지 못한 난개발과 외연적 확산이 아직까지 현재 진행형이다.
본 연구는 과거의 규제위주에서 성장관리로 수도권 정책이 전환하면서 예 상되는 난개발을 방지하고 보다 계획적인 수도권의 성장관리를 위해 모색해야 할 정책적 시사점을 찾기 위해 기획되었다. 이를 위해 그동안 기술적인 통계에 의존했던 수도권 난개발의 가장 심각한 원인인 개별입지의 시공간 입지패턴을 실증적으로 분석하고 기존 수도권 정책과의 관계를 설명하려고 시도하였다.
‘스마트한 수도권 성장관리’를 위해 본 연구결과를 활용한 다양한 정책적 논의가 이어지기를 기대해 본다.
본 연구의 책임자로 연구전체를 이끌어 준 강호제 연구위원의 열정과 노고 를 치하하며 아울러 공동연구진으로서 산업입지정책 전반과 수도권 산업입지 정책의 분석을 담당해 흔들림없이 연구가 진행되도록 지원해 준 류승한 연구 위원에게 감사하는 바이다. 무엇보다 연구진행 과정에서 적극적인 조언을 아 끼지 않았던 중앙대학교 전명진 교수, 단국대학교 조명래, 김현수 교수와 성신 여대의 이원호 교수에게도 특별한 감사의 말씀을 드린다.
2011년 12월 국토연구원장 박 양 호
iii F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
우리나라의 수도권은 애증이 교차하는 공간이다. 국가경쟁력차원에서는 산 업과 경제, 정치와 행정, 교육과 문화의 중심이지만 지방의 시각에서 수도권은 생존을 위협하는 난공불락의 경쟁자이다.
모든 것을 소유한 수도권이지만 정작 수도권 내부는 각종 개발과 사업으로 몸살을 앓고 있다. 농촌을 떠나 도시로 몰려드는 사람들로 인해 몸살을 앓았던 70년대의 이야기가 아니다. 서울은 경기도로 확대되었고 경기도는 사전적인 계획과 준비없이 서울에서 밀려난 산업과 지방에서 수도권 시장을 노리고 상 경하는 제조업들을 맞았다. 지난 30년간 수도권에 엄격한 입지규제가 있었지 만 그 결과는 참담했다. 계획적인 개발과 보전에 관한 국민적 합의, 서울과 경 기도, 수도권과 지방의 합의가 이루어 지지 않았고 그 사이 도로 하나만 뚫으 면 산으로 들로, 밭으로 공장을 지을 수 있었다. 무너진 축사 옆, 훼손된 무연 고 묘지 옆에 아무렇게나 지어진 공장들로 인해 수도권 외곽은 손 쓸수 없을 정도로 누더기가 되었다. 규제가 수도권의 성장을 통제하지 못하는 사이 정부 의 정책은 성장억제에서 성장관리로 전환되었다. 공장총량제는 완화되었고 상 수원 보호구역내 유하거리 규정도 완화되었다. 가장 엄격했던 개발제한구역에 대해서도 구역지정 이전에 설치된 공장에 대한 증축허용면적이 확대되었다.
규제완화에 따라 수도권으로의 공장입지가 급격히 증가하기 시작했고 점차 수도권 성장관리에 대한 국민적 우려가 높아지고 있지만 아직까지 성장관리에 대한 국내연구는 미흡한 상황이다. 성장관리에 대한 원칙에서 공감대가 형성 되지 못했기 때문이다.
본 연구는 수도권 성장관리의 원칙에 대한 기존연구를 미국의 스마트성장 을 중심으로 분석함으로서 ‘계획없이 개발없는’ 개발과 보존의 성장관리 원칙 을 제시하였고 이를 근거로 현재 수도권에서 일어나고 있는 무계획과 보존없 는 개별입지의 발생을 시공간 집중이라는 공간통계학적 분석과 기타 정성적 분석을 통해 입증하고자 하였다.
분석결과 우리나라의 수도권 규제는 성장관리로의 정책전환이 무색할 정도 로 지난 30년간 꾸준히 완화되어 왔으며 규제완화에 있어서 원칙과 대안은 존 재하지 않았던 것으로 보인다. 그 과정에서 규제완화가 진행된 지역을 중심으 로 개별입지가 집중적으로 발생하였고 난개발로 이루어졌다.
따라서 현재와 같은 성장관리정책이 향후 지속적으로 진행된다면 수도권 지역에서의 개별입지는 더욱 증가할 것이고 녹지대에 대한 보전은 어려워 질 것이다. 수도권 연담화와 외연적 확산에 따라 스마트성장이 불가능해 질것이 라는 예상이 가능하다.
대안으로서 정부는 합리적인 수준에서 수도권에서의 계획입지를 공급해야 하고 난개발과 스마트성장을 저해하는 개별입지에 대한 규제수단으로서 공장 총량제의 실효성 확보방안을 마련해야 한다. 무엇보다 지방과 수도권, 수도권 내 시군간 합의체 형성을 통해 모두가 공감할 수 있는 장기적이고 합리적인 수도권 스마트성장원칙의 도입이 필요하다.
2011년 12월 강호제 연구위원
v S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
수도권은 우리나라 경쟁력의 핵심지역으로서 다양한 가치를 공유하고 있는 대도시권이다. 그럼에도 불구하고 지난 30년동안 서울에서 밀려나고 지방에서 몰려드는 산업수요로 인한 내홍과 다양한 입지규제속에서 기형적인 성장구조 를 보이며 발전해 왔다.
가장 대표적인 문제는 바로 개별입지로 인한 난개발 및 수도권의 외연적 성 장과 확대이다. 성장만 있을 뿐, 당연히 보호받고 보존되어야 하는 녹지대와 오픈스페이스들은 소리없이 그리고 서서히 파괴되어 갔다.
정부는 2008년부터 성장관리정책으로 수도권 정책이 전환될 것으로 밝히고 다양한 규제완화 정책을 쏟아내고 있다. 그러나 규제완화와 성장관리에 대한 명확한 철학이 없이 쏟아내는 정부의 정책은 오히려 수도권 지역에 난개발을 야기할 수 있다. 이에 본 연구에서는 수도권 성장관리 정책이 지향해야 할 기 본적인 원칙을 미국의 스마트 성장의 원칙과 비교해 도출하였고 도출된 스마 트성장의 원칙에 입각해 과연 우리나라 수도권 정책의 규제완화가 진행되었는 지를 개별입지의 시공간 집중분석을 통해 실증적으로 규명하고자 하였다.
제1장 연구의 개요
우리나라의 수도권 정책은 최근 1~2년간 성장억제에서 성장관리로 빠르게 전환되면서 급속하게 각종 입지 규제를 완화하고 있다. 그러나 성장관리정책 의 철학적 기준이 되는 스마트성장에 대해서는 아직까지 공감대가 형성되지 못하고 있다. 개발규제가 전방위적으로 완화되고 있음에도 불구하고 성장관리 의 원칙과 스마트성장에 대해 냉철한 고려가 없다는 것은 자칫 수도권 전체가 난개발로 치달을 수 있다는 것을 의미한다.
따라서 본 연구에서는 수도권 정책이 과거의 강력한 입지규제에 바탕을 둔 성장억제에서 입지규제를 완화하는 성장관리 전략으로 수정됨에 따라, 수도권 의 ‘스마트성장’을 위해 필요한 수도권 산업입지 전략을 제시하는데 있다.
제2장 수도권 스마트 성장을 위한 이론 및 선행연구 검토
2장에서는 외국에서 논의 되고 있는 스마트성장의 원칙들을 비교함으로서 한국적 상황에 적용가능한 가장 핵심적인 스마트성장의 가치를 도출하고자 하 였다.
스마트성장은 1980년대 미국의 북동부와 중서부 지역에서 발생한 외연적 도 시확산에 대한 대응개념으로 발달한 것이다. 단순히 도시의 외연적 확산에 따 른 환경파괴를 방지하자는 개념이외에 빈부격차의 문제, 커뮤니티의 활성화와 같은 사회ㆍ문화적 주제까지도 함께 고려하는 도시의 성장개념이라고 할 수 있다.
American Planning Association 등 다수의 도시관련 기구에서 다양한 스마트 성장원칙을 제시하고 있으나 공통적으로 개발이전의 계획에 대해 강조하고 있 다. 계획적 개발과 보전을 강조하는 것이 바로 스마트 성장의 기본원칙이다.
계획적 개발과 보존, 즉 계획없이 개발없는 도시지역의 성장은 영국과 네델란 드에서 보여지는 네트워크형 도시개발패턴을 보이는데 우리나라에서는 ‘화선
vii
지에 먹물이 번지는 듯’한 외연적 확산형태로 도시가 성장하고 있는 것이다.
우리나라 수도권이 스마트한 성장과는 거리가 멀다는 뜻이다.
제3장 수도권 산업입지 현황과 문제점
3장에서는 우리나라 수도권 산업입지의 일반적인 현황과 문제점을 진단하 였다. 주로 개별입지에 관련된 내용을 중심으로 수도권 산업입지의 문제점을 파악하였는데 업종별로 전자부품제조업과 기타기계제조업이 가장 많이 입지 하고 있어 이들 업종을 중심으로 특화되어 있다.
심각한 문제는 바로 수도권에서의 신규산업입지가 대부분 개별입지를 통해 해결되고 있다는 점이다. 경기도 안성, 화성, 파주, 포천시의 경우 최근 공장용 지 증가중에서 개별입지가 차지하는 비율이 90%에 육박해 계획입지 없이 개 별입지로만 공장용지가 공급되는 문제점을 보이고 있다.
개별입지는 다양한 난개발로 이루어지기 때문에 수도권의 스마트성장에 부 정적인 영향을 미치고 있다. 사례분석에서 알수 있는바와 같이 김포, 화성시 일대의 야산과 계곡은 모두 버려진 축사와 훼손된 무연고 묘지앞에서 가동중 인 나홀로 공장들로 들어차 있다. 계획과 보존의 공존을 강조하는 스마트성장 의 기본원칙에 반하는 단순히 개별입지의 난립인 것이다.
제4장 수도권 산업입지의 시공간집중 분석
본 연구에서 가장 핵심적인 부분이다. 기존 산업입지관련 연구에서 시도하 지 않았던 시공간 집중이라는 공간통계학적 분석방법을 적용해 개별입지가 집 중적으로 발생한 지역과 시기를 추적하고 이들 개별입지의 시공간 집중이 발 생한 원인을 정성적으로 분석하였다.
기존의 공간집중과 달리 시공간집중은 오랫동안 여러개의 기업입지가 발생 한 지역을 찾기보다는 최근에 집중적으로 기업입지가 발생한 지역을 찾는 분
석방법이다. 따라서 기존의 공간집중에 비해 개별입지가 집중적으로 발생한 시간과 지역에 대한 인식(identification)이 가능하다.
시공간 집중분석을 위해 본 연구에서는 13만건이 넘는 전국 개별입지 공장 을 FEMIS(공장등록 및 설립정보)자료로부터 추출해 지리정보와 결합하였고 이중 6만여건의 수도권 개별입지 공장등록자료를 중심으로 시공간 집중분석 을 시행하였다.
분석결과 매우 흥미로운 결과가 도출했는데 1970년대 후반, 서울중심부에서 발생한 개별입지의 집중적인 발생이 1990년대 초반 경기북부를 거쳐 1990년대 후반 경기서부 지역인 김포, 2000년대 후반 경기남부의 화성과 평택지역으로 확산하는 이른바 나선형 확산형태를 확인할 수 있었다.
이와같은 나선형 개별입지의 시공간집중은 서울지역에서 벗어나지 않으려 는 개별입지의 특성과 시기별로 각기 다르게 규제완화가 시행된 수도권정책의 변화와 정확하게 일치한다. 1988년 이후 경기활성화로 급작스럽게 증가하는 공장용지 수요를 충당할 만한 지역은 경기 북부의 포천과 동두천지역 밖에 없 었다. 이 당시 제한정비권역으로 묶여 있던 김포지역은 1994년의 수도권정비계 획 변경으로 인해 성장관리권역으로 편입되고, 곧이어 준농림지 제도가 시행되기 시작한 1990년대 후반부터 본격적인 개별입지 집중을 경험하게 되었던 것이다.
30년간 지속적으로 규제완화가 진행되고 그에 따라 개별입지 집중이 예상 되었음에도 수도권 정책에서는 규제완화가 진행되는 지역에 적절하게 사전에 계획입지를 공급하지 못했다.
개별입지를 수용했어야 하는 계획입지(산업단지)공급이 이루어지지 못한 것 은 바로 계획입지의 실패이며 수도권의 스마트성장관리의 실패다.
제5장 성장관리와 스마트성장을 위한 수도권 산업입지정책의 대응방안
5장에서는 스마트한 수도권의 성장관리 정책을 위해 필요한 산업입지정책 방안을 제시하였다.
ix
난개발을 발생시키는 수도권 개별입지의 시공간 집중을 분석한 결과 가장 심각한문제는 개별입지의 발생이 이미 예측가능했음에도 불구하고 수도권 정 책에서 계획입지의 공급과 같은 사전적 조치를 취하지 않았다는 점이다. 수도 권에서의 산업단지 공급과 같은 계획입지 공급이 어려운 것은 바로 수도권 이 외 지방정부와의 갈등 때문이다.
그럼에도 불구하고 전국공장등록의 50%가 입지하고 있는 수도권지역에 20%만의 산업단지물량을 배정하고 있고, 공장총량제의 규제기준도 과거 200m2에서 500m2로 완화시켰다는 것은 수도권 지역의 산업입지 정책이 계획 적 개발을 전제로 하는 스마트성장이라기 보다는 개별입지 우선정책이라는 것 을 반증한다.
수도권의 계획적 개발과 보전, 즉 스마트한 성장을 위해서는 수도권 내 산업 단지 공급제한과 규제효과 없는 공장총량제등의 계획수단을 현실적이고 효과 성 있도록 정비해야 한다.
또한 수도권과 지방, 수도권내 개별 시군과 서울, 인천, 경기도 모두가 공감 할 수 있는 계획기준을 마련하기 위해 스마트 성장을 위한 네델란드식 ‘최소계 획기준’의 도입이 필요하다.
￭색인어 _ 수도권, 성장관리, 시공간집중, 스마트성장
￭한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B170500
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· i
서문 ··· iii
요약 ··· v
제 1 장 연구의 개요 1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 1
1) 연구의 배경 ··· 1
2. 연구의 목적 ··· 3
3. 연구의 범위 및 방법 ··· 4
1) 연구 범위 ··· 4
2) 연구 방법 ··· 4
3) 연구의 흐름 ··· 5
4. 주요 연구내용 ··· 6
제 2 장 수도권 스마트 성장을 위한 이론 및 선행연구 검토 1. 스마트 성장의 개념 및 선행연구 ··· 7
1) 스마트 성장(Smart Growth)의 도입배경 ··· 7
2) 스마트 성장의 계획기조와 목표 ··· 8
3) 우리나라 수도권 스마트 성장에 관한 주요 선행연구 ··· 9
2. 수도권계획에서의 스마트 성장 정책의 필요성 ··· 11
3. 미국의 스마트 성장원칙과 우리나라 수도권 스마트 성장원칙 ··· 13
제 3 장 수도권 산업입지 현황과 문제점 1. 수도권 제조업의 생산 및 입지 현황과 특징 ··· 17
1) 일반현황 ··· 17
2) 시기별 현황 ··· 21
2, 수도권 개별입지현황 및 문제점 ··· 24
3. 수도권 산업입지 현황과 제도의 특수성 ··· 33
1) 수도권 산업입지 제도 개요 ··· 33
2) 수도권 집중억제 시책의 변천 ··· 34
제 4 장 수도권 산업입지의 시공간집중 분석 1. 수도권 개별입지 시공간집중분석의 배경과 목적 ··· 39
1) 도시권 공간범위 설정의 필요성 ··· 39
2. 산업입지이론 선행연구 ··· 40
1) 산업입지 주요이론 ··· 40
2) 제품생애주기 이론과 산업입지의 시공간 집중 ··· 42
3. 자료의 구축과 수도권 개별입지 주요현황 ··· 45
1) 자료구성과 구축방법 ··· 45
2) 수도권 제조업 개별입지 변화와 현황 (등록공장기준) ··· 48
4. 개별입지 제조업에 대한 시공간집중 분석 ··· 64
1) 시공간분석기법의 검토와 선정 ··· 64
2) 개별입지 제조업의 시공간집중 분석 ··· 68
3) 수도권 제조업 개별입지 시공간집중분석 결과 ··· 72
제 5 장 성장관리와 스마트성장을 위한 수도권 산업입지 정책의 대응 방안 1. 계획적 수도권 규제완화를 통한 성장관리 정책으로의 전환 ··· 95
1) 수도권 내 계획입지(산업단지 및 공장입지 유도지구)공급기준의 현실화와 인센티브 부여···· 95
2) 수도권 정비권역별 공장용지 입지규제의 차별적 적용 ··· 98
3) 공장총량제 등 개별입지 규제수단에 대한 현실적 제도개선의 필요 ·· 100
2. 수도권의 스마트 성장을 위한 거버넌스와 협의체의 확대 ··· 102
참 고 문 헌 ··· 105
Summary ··· 111
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 입지유형별 사업체수 현황 ··· 2
<표 2-1> 미국도시계획협회(American Planning Association)에서 제시한 원칙··· 14
<표 2-2> Smart Growth America(SGA)에서 제시한 10대 원칙 ··· 15
<표 2-3> Urban Land Institute (ULI)의 스마트성장 원칙 ··· 15
<표 2-4> Congress of New Urbanism(CNU)의 스마트성장원칙 ··· 16
<표 3-1> 수도권 제조업의 주요 지표별 현황 ··· 18
<표 3-2> 수도권 제조업의 업종별 구성 ··· 19
<표 3-3> 수도권 제조업의 업종별 특화도(LQ) ··· 20
<표 3-4> 수도권 지역의 공장용지 현황 ··· 20
<표 3-5> 수도권 제조업의 생산성 추이 ··· 22
<표 3-6> 시기별 공장용지의 연평균 증가율 추이 ··· 23
<표 3-7> 계획입지와 개별입지의 장단점 비교 ··· 25
<표 3-8> 계획입지와 개별입지의 구분 및 법적근거 ··· 26
<표 3-9> 수도권 내 주요 산업지역의 공장용지 증가 실태 ··· 28
<표 3-10> 개별입지 내 입지환경 불만족 사유 ··· 30
<표 3-11> 공장의 개별입지유형 ··· 32
<표 3-12> 수도권 권역별 행위제한 ··· 33
<표 3-13> 산업입지 관련 수도권 시책 및 규제완화의 주요 내용 ··· 34
<표 3-14> 수도권 권역별 공장입지 행위제한 ··· 37
<표 4-1> 수도권 산업입지 현황 및 변화 ··· 48
<표 4-2> 표준산업분류 중분류상 전국의 등록공장 현황 ··· 49
<표 4-3> 전국의 제조업 등록공장(대표공장기준) 시도별 등록현황 ··· 51
<표 4-4> 전국의 제조업 개별입지 등록공장(대표공장기준) 시도별 등록현황 52 <표 4-5> 산업중분류 상 전국 개별입지 제조업체 현황 ··· 55
<표 4-6> 수도권 내 제조업별 현황 ··· 57
<표 4-7> 전국 연도별 개별입지 공장등록 현황 ··· 58
<표 4-8> 수도권내 연도별 개별입지 공장등록 현황 ··· 59
<표 4-9> 수도권 개별입지공장의 용도지역 현황 ··· 61
<표 4-10> 수도권의 개별입지 규제 용도지역ㆍ지구 분포현황 ··· 63
<표 4-11> 수도권 개별입지 시공간집중 분석결과 ··· 73
<표 4-12> 경기북부 산업단지 지정현황 ··· 78
<표 4-13> 경기 서남부 화성시ㆍ평택시 개별입지 시공간집적지 내 계획입지 현황··· 80
<표 5-1> 전국 산업단지(계획입지)와 수도권 산업단지비교 ··· 97
<표 5-2> 수도권 소재 제조업체의 용지 규모 및 건축 연면적 현황(%) ··· 100
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 흐름도 ··· 5
<그림 2-1> Baltimore urban sprawl ··· 7
<그림 2-2> 수도권 시가지의 외연적 확산실태(1985~2003) ··· 10
<그림 2-3> 영국의 대동남지역(Greater South East) 시가지분포 ··· 10
<그림 2-4> 수도권 외연적 확산 추이(좌측 1985년에서 우측 2003년) ··· 11
<그림 2-5> 직주불균형에 따른 원거리 인구이동현황 ··· 12
<그림 3-1> 전국 대비 수도권 제조업 비중 추이 ··· 21
<그림 3-2> 수도권 지역의 공장용지 현황 추이 ··· 23
<그림 3-3> 시‧도별 입지유형별 공장용지 현황 ··· 27
<그림 3-4> 최근 3년간 입지유형별 공장용지 증가 규모 ··· 28
<그림 3-5> 김포시 대곶면 일대 개별입지공장 현황 ··· 30
<그림 3-6> 김포시 개별입지 사례 ··· 31
<그림 3-7> 김포시 대곶면 일대 개별입지 공장과 주변 농지 ··· 31
<그림 4-1> 시공간을 고려한 자동차 도난사례 ··· 42
<그림 4-2> 시공간 집중과 공간적집중의 차이점 ··· 43
<그림 4-3> 제품생애주기에 따른 기업입지의 변화 ··· 44
<그림 4-4> 개별입지 데이타 분석과정 ··· 47
<그림 4-5> 전국 제조업 개별입지 공장분포 (2010.12월 기준) ··· 53
<그림 4-6> 수도권 개별입진 지역별 분포현황(2010.12월 FEMIS 기준) ··· 54
<그림 4-7> 경남 김해 산업입지 로컬녹스통계치의 z-score 누적합그래프 ·· 65
<그림 4-8> 시공간검색통계량 분석원리 ··· 66
<그림 4-9> Kulldorff의 space-time scan stistics를 활용한 미국 Columbus, Ohio의 산업별 시공간 집적지 변화 사례 ··· 67
<그림 4-10> 수도권 기타기계장비제조업 개별입지공장 분포도 ··· 70
<그림 4-11> 수도권 전자, 컴퓨터, 음향 및 통신장비 제조업 개별입지공장 분포도 ···· 70
<그림 4-12> 수도권 금속가공제품 제조업 ··· 71
<그림 4-13> 수도권 개별입지 시공간집중 ··· 74
<그림 4-14> 경기북부(포천, 동두천, 양주지역) 개별입지 시공간집중(1990~1994) ···· 77
<그림 4-15> 경기 서남부 화성시, 평택시 개별입지 시공간집중과 산업단지 비교 ··· 81
<그림 4-16> 부천시 오정동 쌍용3차 아파트형공장 단지배치도 ··· 82
<그림 4-17> 부천 쌍용테크노파크 전경과 중앙테크광장 ··· 83
<그림 4-18> 쌍용테크노파크의 drive-in 주차로 및 업무지원시설 ··· 83
<그림 4-19> 군포시 금정동 한림벤쳐타운과 한림휴먼타워 전경 ··· 84
<그림 4-20> 경기 남부 용인시 처인구 개별입지 시공간집중(2002)과
산업단지(계획입지) 비교 ··· 85
<그림 4-21> 수도권 전체개별입지의 나선형 확산 ··· 87
<그림 4-22> 기타기계장비 제조업 개별입지의 나선형 확산 ··· 88
<그림 4-23> 1994년 수도권 권역조정안 ··· 91
<그림 4-24> 수도권 개별입지 권역별-연도별 근로자수, 부지면적(m2), 공장수 변화···· 93
<그림 5-1> 전국 대비 수도권 지역의 산업단지 지정 비중 추이(산업시설용지 기준) ··· 96
<그림 5-2> 공장용지 1천㎡ 당 종사자 수 ··· 99
<그림 5-3> 연도별 공장총량 배정물량 및 실제 집행량 ··· 102
제 1 장∙연구의 개요 1
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
연구의 개요
1장에서는 스마트성장을 위한 수도권산업입지연구의 배경과 목적 및 연구방법론에 대해 설명하고 있다. 우리나라의 수도권 정책이 급격하게 변화하고 수도권 공장입지 에 대한 규제완화가 본격적으로 시행되고 있음에도 불구하고 아직까지 수도권의 계획 적 발전과 성장관리정책에 대한 공감대는 형성되고 있지 못하다. 난개발을 유발하는 개별입지가 빠르게 증가하고 있으며 성장관리정책의 도입에 따라 그 증가세는 더욱 가파라 질 것으로 예상하고 있다. 이에 수도권 개별입지 현황과 입지규제완화의 내용 을 살펴보고 보다 바람직한 수도권 산업입지정책의 방향을 제시하기 위한 본 연구의 연구 틀에 대해 설명하고자 한다.
1. 연구의 배경 및 필요성
1) 연구의 배경
우리나라의 수도권 정책은 최근 1~2년간 성장억제에서 성장관리로 빠르게 변화하면서 급속하게 각종 입지규제를 완화하고 있다. 그러나 규제완화에도 불구하고 난개발 방지와 지속가능한 개발을 추구하는 ‘스마트 성장’에 관해서 는 아직까지 실증적인 연구가 매우 제한적이다.
실제로 수도권 내 공장입지 규제완화는 전방위적으로 나타나고 있다. 보전 지역 내 기존공장의 증설, 연접개발제한 완화, 공장진입로 확보의무 등이 지속 적으로 완화(국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 건축법 개정, ‘09.07.16)되었으
며, 공장건축면적 산정기준의 완화, 자연보전지역내 공장신설승인가능 및 공 장부대시설의 증설에 관한 절차개선 등(산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령개정, ‘09.1.16)이 규제완화의 일환으로 진행되었다. 상수원 보호를 위해 엄격히 규제되던 상수원보호구역 유하거리에 따른 공장입지제한도 완화 (‘08.12.04)되었으며, 공장건축총량제 적용기준도 200m2에서 500m2로 완화(수 도권정비계획법 시행령개정,‘09,1.16)되었으며 이와 함께 개발제한구역지정 이 전에 설치된 공장에 대해서도 증축허용면적이 확대(개발제한구역의 지정및관 리에 관한 특별조치법시행령 개정안, ‘08.11.28)되었다.
그러나 입지규제완화와 성장관리 정책의 확대는 반대급부로 수도권 개별입 지에 대한 난개발을 심화시키고 있다. 화성, 포천, 김해, 양주시의 경우 전체 공장용지의 90% 이상이 개별입지로 나타날 정도로(1998~2003년 기준) 개별입 지에 의한 제조업집적과 난개발이 심각한 상황이다. 전국적으로도 최근 ‘07년 12월 말을 기준으로 볼 때 우리나라 전체 산업입지 총면적(590,346천m2) 중 절 반인 약 52.96%(312,706천m2)가 난개발이 우려되는 개별입지로 구성되어 있 다. 사업체 기준(‘07년 12월말)에서도 우리나라 총 사업체수(124,339개) 의 70%
ㅏ고 있다. 인 88,343개 업체가 개별입지로 계획입지에 비해 약 2.5배 이상 많 은 것으로 나타나고 있다. 주지하다시피 개별입지는 주로 대도시권주변의 도 시지역과 관리지역에 무분별하게 난립함으로서 도시권의 효율적인 관리를 저 해하고 환경을 악화시키고 있다.
구분 계획입지 개별입지
사업체수 (124,339)
35,996 합계 도시지역
(공업지역) 관리지역 농림지역 자연환경 보전지역 88,343 30,040 29,594 1,237 177 (28.9%) (71.0%) (37.4%) (33.5%) (1.4%) (0.2%) 출처: 한국산업단지 공단, FEMIS, 2008, 재인용
<표 1-1> 입지유형별 사업체수 현황
(단위: 개, %)
제 1 장∙연구의 개요 3
개별입지로 인한 난개발은 2003년 이후 준농림지역에 대한 입지규제로 다소 개선되었으나 2008년 이후, 수도권 규제완화로 인해 다시 악화가 예상예고 있 는 상황이며, 특히 2010년 이후 대규모 수도권 입지규제완화 정책이 지속적으 로 발표되고 있는 상황에서 수도권의 개발과 보전(스마트성장)을 위해 보다 실 증적이고 종합적인 수도권 산업입지정책에 대한 연구수요가 증가하고 있다.
2. 연구의 목적
본 연구는 수도권 정책이 과거의 강력한 입지규제에 바탕을 둔 ‘성장억제’
에서 입지규제를 완화하는 ‘성장관리’전략으로 수정됨에 따라, 수도권의 ‘스마 트성장’을 위해 필요한 수도권 산업입지전략을 제시하는 데 있다.
수도권의 스마트 성장을 위한 성장관리시대의 산업입지 전략은 아래와 같 이 크게 다섯 가지의 연구주제와 가설을 통해 도출될 수 있을 것이다.
ㆍ 기업의 산업입지 활동은 전국과 수도권에서 어떤 차이를 보이는가?규제 완화의 근거가 되는 신성장ㆍ지식기반산업 등 향후 국가경쟁력에 결정 적인 산업들의 수도권 입지패턴은 어떠한가?
ㆍ 수도권에 입지하는 기업들은 업종에 따라, 시기적으로 어떤 입지패턴을 보이는가? 수도권에 입주하는 제조업, 특히 일반제조업과 지식기반산업 은 각각 산업구조변화에 따라 시공간적으로 분화되는가?
ㆍ 난개발을 일으키는 수도권개별입지는 주로 어떤 산업군에서 발생하고 있으며 언제, 어느 지역에서 발생했는가? 난개발을 방지하기 위한 수도 권 정책은 일관적이였으며 효과적이였는가?
ㆍ 수도권의 스마트성장을 위해 개별입지는 어떻게 계획되고 관리되어야 하는가? ‘잘 계획되고 잘 관리되는’ 스마트한 수도권 성장과 지방의 상 생을 위한 정책적 시사점은 무엇인가?
3. 연구의 범위 및 방법
1) 연구 범위
본 연구는 성장억제에서 성장관리로 전환되는 수도권 산업입지정책의 현황 과 변화에 대한 정책리뷰를 시작으로 하였고 이를 바탕으로 수도권정책이 추 구하는 스마트성장의 개념이 무엇인지 조작적 정의를 위해 해외사례와 기존연 구를 통해 규범적인 정의를 시도하였다. 특히 수도권 산업입지와 전국단위 산 업입지를 비교함으로서 수도권 산업입지의 현황과 특징을 진단하였으며 이를 위해 수도권 산업입지에 대한 실증진단과 문제점을 분석하였다.
구체적으로 수도권 내에서 전통제조업과 지식기반 및 신성장 산업 등 업종 의 차이에 따라 시공간적인 개별입지의 집중이 언제, 어디에서 발생했는지 파 악하는 실증연구에 초점을 맞추었다. 이후 시공간 집중이 발생한 개별입지의 난개발 실태와 문제점을 분석하였고 향후 수도권의 스마트 성장을 위한 정책 적 시사와 정책과제를 도출하였다.
2) 연구 방법
개별입지에 관련된 시공간 분석을 위해 2010년 12월 기준으로 약 38만 건의 공장등록현황이 포함된 FEMIS(공장설립 및 등록정보시스템)의 공장설립 및 등록데이타를 사용하였으며, 개별입지의 현황과 관련된 공간분석을 위해 위성 사진, KLIS 연속지형도(2010말 기준) 등을 참고하였다.
개별입지의 시공간분석을 위한 공간통계분석방법으로 시공간집중분석방법 인 Kulldorff's Space-Time Scan Statistics을 사용하였으며 SatScan을 통해 분석을 진행하였다.
그밖에 다양한 의견과 연구자문을 구하기 위해 학계, 산업계, 정부정책관계 자, 지자체 관계자를 대상으로 자문회의를 개최하였으며 필요한 사항에 대해 서는 별도의 원고의뢰를 통해 학술적이고 전문적인 의견을 수렴하였다.
제 1 장∙연구의 개요 5
<그림 1-1> 연구의 흐름도 3) 연구의 흐름
4. 주요 연구내용
본 연구의 주요내용은 크게 스마트 성장에 관한 이론적 고찰과 스마트 성장 의 관점에서 본 우리나라의 수도권 정책리뷰, 그리고 수도권 산업입지에 대한 개별입지 실증분석과 그에 따른 정책적 시사로 이루어져 있다.
가장먼저 스마트성장에 관한 이론적 고찰과 스마트 성장을 위한 우리나라 의 수도권정책리뷰에서는 개별입지의 난개발문제, 수도권 과밀문제를 포함해 지금까지 우리나라 수도권 계획규제에 관한 배경과 변화를 살펴보았다.
수도권 개별입지 실증분석에서는 산업입지에 관련된 집적경제이론(도시화 경제와 지역화경제)과 지식기반산업의 입지이론 및 산업구조변화에 따른 산업 입지의 동적이론에 관련된 선행연구를 검토함으로서 산업입지에서 시공간 집 중이 갖는 이론적이고 학술적인 의미를 재조명 하였다. 시공간집중이 산업의 라이프사이클에 따라 각기 다르게 나타날 수 있다는 Vernon(1966)의 주장과 함 께 시공간 집중을 분석할 이를 바탕으로 시공간 집중에 대한 구체적인 분석방 법 등을 검토하였다.
실증분석에서는 산업별로 시공간집중이 일어나는 시기ㆍ지역분포를 분석함 으로서 수도권규제정책의 효과성, 산업구조고도화에 따른 수도권의 공간구조 변화와 지역간 역할분담을 규명하였으며, 산업구조고도화에 따른 제조업의 입 지와 지식기반산업의 시공간입지패턴의 차이ㆍ공통점을 분석하였다. 무엇보 다 시공간 분석을 통해 수도권에서 발생한 개별입지의 시공간 집중의 원인을 수도권 정책과 관련해 분석하였으며 이 과정에서 정량적 분석뿐 아니라 과거 신문, 정책변화 등을 분석하는 정성적 연구를 병행하였다.
결론적으로 본 연구에서는 수도권 성장관리정책에 대해 스마트성장을 위한 바람직한 수도권산업입지정책 방향, 공장총량제 및 계획입지 공급방안에 관 한 주요 사항을 중심으로 난개발 방지를 위한 정책적 시사점을 제시하고자 하 였다.
제 2 장∙ 수도권의 스마트 성장을 위한 이론 및 선행연구 검토 7
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
수도권의 스마트 성장을 위한 이론 및 선행연구 검토
2장에서는 수도권의 성장관리를 위한 ‘스마트’성장의 개념에 대해 논의한다. 수도권 성장이 문제가 되는 것은 성장의 연담화가 진행되기 때문이다. 녹지축이 파괴되고 계 획없는 외연적 확산(stupid growth)이 거듭되기 때문이다. 이미 유럽과 미국에서는 대 안으로 스마트성장(smart growth)에 대한 논의가 활발하다. 그러나 우리나라에서 스마 트 성장에 대한 논의는 아직 구체적이지 못하다. 본 장에서는 미국의 주요 도시계획기 관에서 발표한 스마트성장의 원칙을 검토해 ‘계획’을 전제로 한 ‘개발’의 측면에서 스 마트 성장을 논의한다. 계획없이 진행되는 모든 개발을 스마트성장을 저해하는 개발 로 보는 것이다. 구체적으로 외연적 확산보다는 거점개발, 네트워크개발과 보존을 강 조한다.
1. 스마트 성장의 개념 및 선행연구
1) 스마트 성장(Smart Growth)의 도입배경
1980년대 미국의 북동부와중서부지역에서는 오래된 대도시지역에서 인구와 산업이 지속적으로 교외화(Sprawl)되면서 기반시설의 유지와 관리를 위한 세 수부족, 저소득층과 소수인종의 집중, 일자리 부족과 같은 사회, 경제적 문제 가 만연하기 시작하였다. 도시 확산에 따른 다양한 문제에 대처하기 위해 미 국은 1990년대 후반부터 스마트 성장(Smart Growth) 개념을 도시성장을 계획 적으로 관리하기 위한 새로운 정책패러다임으로 도입하게 되었다. 스마트 성
<그림 2-1> Baltimore urban sprawl 장은 태생적으로 교외화와 그
에 따른 환경파괴에 저항하기 위해 도입된 개념이지만 단순 히 도시외곽지역에서 발생하 는 급속한 도시화뿐만 아니라 외연적 확산에 따라 나타나는 소수인종의공간적 집중, 저소 득층을 중심으로 발생하는 도 심부의포켓게토(pocket ghetto) 와 같은 사회적 문제까지도 해
결하기 위한 도시ㆍ사회적 패러다임으로 볼 수 있다.
2) 스마트 성장의 계획기조와 목표
스마트성장은 단순한 도시외곽의 공간적 확산과 그에 따른 환경파괴를 방 지하기 위한 목적뿐 아니라 도시ㆍ사회적인 다양한 도시문제를 해결하기 위해 도입되었다. 기본적으로 1960년대 이후 논란이 되었던 도심재활성화와 1970년 대 이후의 성장관리정책경험을 반영한 것으로 볼 수 있기 때문에 스마트성장 은 1990년대의 뉴어바니즘(New Urbanism) 설계, 지속가능한 도시개발이념 (ESSD) 등 도시설계는 물론 교통혁신과 같은 정책수단을 포함(Burchell et al.,2000)하고 있으며 아래아 같이 요약될 수 있다.
제 2 장∙ 수도권의 스마트 성장을 위한 이론 및 선행연구 검토 9
뉴어바니즘 (New Urbanism)
결국 스마트 성장은 도시성장에 있어 단순히 외연적 확산에 머물던 기존의 양적 도시주의에서 토지자원을 효율적으로 이용하고 시민들에게 선택의 다양 성을 제공하는 효율성, 다양성, 계획성의 세가지요소를 강조하는 도시계획의 새로운 질적 변화로 볼 수 있다. 당연히 선택의 다양성과 효율성은 궁극적으로 용도의 복합성으로 귀결된다고 할 수 있으므로 다양한 이해관계를 가진 집단 과 계획주체간의 건설적인 협력과정을 필요로 한다. 스마트성장에서 거버넌스 가 강조되는 이유이다.
3) 우리나라 수도권 스마트 성장에 관한 주요 선행연구
미국에서는 이미 7~80년대를 거치면서 스마트성장에 관한 다양한 논의가 시 작되고 실천적 계획지침이 마련되었으나 우리나라에서의 스마트성장에 관한 논 의는 개념적인 수준에 그치고 있다. 개별입지 집적지에 대한 선행연구를 통해 개별입지 집적지의 현황과 문제점을 도출하고 스마트 성장의 당위성을 제시 (국토연구원 2006)하는 연구와 그밖에 다양한 스마트성장에 관련된 연구가 진 행되었지만 이시철(2008)의 연구와 같이 모호한 개념으로 인해 미국의 성장관리 정책이 우리나라 지방도시와 정책현장에서 여전히 생소하고 한국적 적실성과 실천가능성에 대해서 추가적인 논의가 필요하다는 주장이 제기되고 있다.
그럼에도 불구하고 스마트성장에 관해 가장 직관적인 설명은 수도권을 대 상으로 성장관리연구를 진행한 이동우(2006)의 연구에서 찾을 수 있다. 이동우 (2006)는 뉴저지주 정부의 스마트 성장국(Office of Smart Growth)의 정의를 인
용해 스마트성장을 ‘잘 계획되고, 잘 관리된 성장(well-planned, well-managed growth)으로 정의하고 있어 스마트성장에 대해 계획에 입각한 개발과 보존의 조화를 주장한다. 특히 수도권 스마트 성장의 이상적 미래는 아래 그림의 좌측 처럼 외연적 연담회가 아닌 우측의 그림처럼 거점별 개발과 보전을 강조하는 것으로 정의함으로서 우리나라 수도권에 대한 계획적 관리과 스마트성장정책 의 실패를 주장하고 있으며, 미국 등 다수의 스마트 성장 사례가 존재하고, 지 역의 특색에 따라 다양한 정책목표와 수단이 논의되지만 공통적으로 ‘개발과 보전’의 조화를 도모한다는데 초점을 맞추고 있다. 이동우(2006)는 따라서 개 발과 보전을 강조하는 스마트 성장을 위해 가장 중요한 세가지 요소로 ‘과학적 예측에 의한 계획’, ‘장기간에 걸친 심도있는 협의’, ‘TDR’ 등을 통한 우발손실 과 우발이익의 상쇄를 강조한다.
<그림 2-2> 수도권 시가지의 외연적 확산실태(1985~2003)
자료: 이동우, 2006 재인용
<그림 2-3> 영국의 대동남지역(Greater South East) 시가지분포
자료: 이동우, 2006 재인용
개발과 보존을 강조하는 이동우(2006)의 주장은 손동욱(2007)의 연구에서도 동일하게 주장된다. 손동욱(2007)은 스마트성장을 “도시의 성장을 제한하거나 억제하기 보다는 경제를 강화하고 환경을 보존하며 주민들의 삶의 질을 향상 시키는 방향으로 성장을 유도” 하는 것으로 정의하면서 단순한 규제보다는 환 경의 보존과 일자리를 창출할 수 있는 효율적 개발을 강조하고 있다. 수도권에
제 2 장∙ 수도권의 스마트 성장을 위한 이론 및 선행연구 검토 11
대한 규제강화와 성장억제보다는 성장관리를 강조하는 것으로 볼 수 있다.
2. 수도권계획에서의 스마트 성장 정책의 필요성
모호한 개념, 조작적으로 정의하기 어려운 추상적 이론임에도 불구하고 개 발과 보전을 병행하면서 지나친 외연적 확산을 계획적 개발을 통해 통제하고 자 하는 스마트성장정책의 도입필요성은 다양하게 제기되고 있다.
가장 중요한 스마트성장정책의 도입필요성은 수도권 토지활용의 공간적문 제가 더 이상 방치할 수 없는 수준에 이르렀다는 위기감에서 비롯된다. 이미 30년간 지속된 수도권 전역의 도심의 거대화 및 외연적 확산(Urban Sprawl)1)이 심각한 수준에 이르렀기 때문이다. 1982~1991년의 1차 수도권정비계획, 1997 년에서 2011년까지의 2차 수도권정비계획, 그리고 2006에서 2020년까지를 목 표로 한 3차 수도권 정비계획을 거치면서 정부는 수도권의 균형발전, 세계화 방안 등 다양한 형태로 수도권의 통합적 관리 방안을 마련하였으나, 수도권의 무질서는 오히려 가중되고 있는 상황이다. 수도권의 외연적 확산은 아래 그림 에서 극명하게 드러나는데 1차 수도권정비계획 수립직후인 1985년에는 경인 지역과 수원 등지를 중심으로 시가지가 형성되어 있었으나, 1985~2003년간 기 성시가지를 중심으로 마치 화선지에 먹물이 번지듯이 시가지가 외연적으로 확 산하고 있는 것을 볼 수 있다.
<그림 2-4> 수도권 외연적 확산 추이(좌측 1985년에서 우측 2003년)
1) 국토해양부 (2006), “제3차 수도권정비계획 수립(최종보고서)” pp.32-33의 분석내용을 토대로 재구성함
수도권의 외연적 확산은 결과적으로 직주 불균형에 따른 원거리 통근을 증 가시켰다. 이는 일자리의 증가가 없이 진행되는 전형적인 주거지 확산형 성장 패턴으로 나타났다. 즉 고양, 성남, 인천, 군포, 의정부, 안산, 남양주, 용인 등의 서울 근교도시들은 인구증가수에 비해 일자리 증가가 크게 부족한 반면에 서 울도심은 반대로 인구수에 비해 일자리가 크게 증가하고 있어 서울 외곽의 수 도권 지역에서 도심으로의 원거리통근에 따른 교통체중이 심화되는 문제가 초 래되고 있다.
<그림 2-5> 직주불균형에 따른 원거리 인구이동현황
자료: 국토해양부,2006
수도권 외곽에서 직주불균형에 따른 외연적 확산이 진행되는 것과 동시에 교외지역에서는 계획적이지 못한 토지이용의 혼재2)가 나타났다. 1994년 토지 이용 규제가 대폭 완화된 준농림지역 제도가 도입되면서 준농림지역내에서의 난개발이 두드러지게 나타났는데 개별입지 공장과 창고, 나홀로 아파트 등이 혼재하여 입지하는 공간이 많아져 토지이용규제가 유명무실해 지는 경우가 발 생하였다.
이와 같이 수도권 외곽에서 직주의 분리, 무계획적인 토지이용의 혼재 등은 모두 성장관리계획이 없는 계획시스템과 제도상의 협력적 체계가 부재하기 때 문이다. 수도권에 관한 중앙정부의 계획이 부처별, 토지용도별로 지나치게 다
2) 국토해양부 (2006), “제3차 수도권정비계획 수립(최종보고서)” pp.37-38의 현황을 토대로 재구성
제 2 장∙ 수도권의 스마트 성장을 위한 이론 및 선행연구 검토 13
기화 되어있어 성장관리를 위한 일관성 있는 계획시스템이 부재하기 때문이며 각종 이해관계자의 사회적 갈등을 중재하고 합의형성을 위한 노력 없이 중앙 정부가 일방적으로 수립하는 수도권정비계획법으로 인해 지역실정에 부합하 는 계획 수립과 집행에 문제가 발생하기 때문인 것으로 볼 수 있다.
3. 미국의 스마트 성장원칙과 우리나라 수도권 스마트 성장원칙
20년 이상의 다양한 정책경험을 가지고 있는 미국의 스마트성장원칙을 우 리나라의 상황에 직접 적용하는 것이 어렵지만 다양하게 제시되고 있는 미국 의 스마트 성장원칙을 분석함으로서 한국적 상황에서 시급히 적용해야 하는 스마트 성장의 기본원칙을 도출할 수 있을 것이다. 아래는 미국의 주요도시계 획기관에서 제시한 스마트 성장원칙으로서 스마트 성장의 주요 요소를 공통 적으로 포함하고 있다.
가장 대표적인 스마트성장의 원칙은 미국도시계획협회(American Planning Association; APA)에서 제시하고 있다. APA에서는 컴팩트하고, 대중교통접근 성이 높으며 보행자중심의 혼합이용개발패턴과 토지의 재사용 등이 중요한 스 마트 성장의 원칙이라고 강조하고 있으며 각급정부, 단체 및 민간부분 모두에 대해 스마트 성장원칙의 준수 및 주민참여를 중요한 주제로 제시하고 있다. 미 국도시계획협회는 특히 스마트성장에 있어서 사전적인 계획을 중요시 하고 있 는데 스마트 성장을 적용하기 위해 지역마다 다른 자연조건, 관습, 정책, 법규 등을 고려해 가장 합리적인 해결대안과 계획을 수립해야 한다고 주장하고 있 다. 토지보전에 대해서도 “주정부 및 연방정부의 정책과 프로그램이 도시로의 재투자, 컴팩트한 개발, 토지보전을 위한 것 이여야 한다”고 명시함으로서 계 획에 따른 개발과 토지자원의 보전을 강조한다.
1) 각 정부, 비영리단체, 민간부문 모두는 스마트성장을 지지하는 정책을 수립하고 시행하는데 중요한 역할을 담당해야 함
2) 주정부 및 연방정부의 정책과 프로그램은 도시로의 재투자, 컴팩트한 개발, 토지보전을 위한 것이어야 함
3) 각 단계의 계획절차와 규제는 다양성과 형평성, 그리고 스마트 원칙들을 촉진시키는 것이어야 함
4) 모든 단계의 정부에서 수립하는 계획과정에 시민의 참여를 증진시켜야 함 5) 교통수단의 선택을 증진시키기 위한 다양한 교통시스템 구축 : 토지이용
과 교통계획간의 통합을 통해 자동차의 수용력을 높이고, 대중교통, 자전 거, 도보 등 교통선택의 폭 확대
6) 지역차원에서의 커뮤니티 조성 : 스마트 성장은 대도시내 근린, 자치단 체의 독립성을 인정하므로 균형되고, 통합적인 지역개발을 촉진 7) 스마트성장을 적용하기 위해서는 폭넓게 다양한 접근방법 채택 : 관습,
정책, 법규, 자연조건 등이 도시마다 다르므로 지역여건에 적합한 해결 대안과 계획이 필요
8) 토지와 기반시설의 효율적인 이용 : 고밀도 개발, 충진개발, 재개발, 기 존건물의 재활용 등을 통해 토지자원의 효용성을 높이고 보다 컴팩트한 도시지역 조성
9) 쇠퇴한 기존 도시의 활성화 :기존 도시중심에 대한 재투자, 이전적지의 재사용, 낡은 건물의 신규개발 등
<표 2-1> 미국도시계획협회(American Planning Association(APA))에서 제시한 원칙
계획을 통한 개발과 토지자원에 대한 강조는 APA에서만 주장하는 것이 아 니라 SGA(Smart Growth America)의 스마트성장 10대원칙에서도 동일하게 강 조되고 있다. 토지용도간 혼합이나 고밀건축 설계방식 등은 스마트 성장의 기 본개념인 New urbanism에서 제시되는 것으로서 APA와 유사하게 강조되고 있 으나 이와 함께 오픈스페이스, 농지, 자연경관 및 환경적으로 중요한 지역의 보전, 예측가능하고 공정하며 비용 효율적인 개발결정, 개발과정에서 커뮤니 티와 이해당사자간의 협력촉진이 강조되고 있다. 계획을 통한 개발과 보전이 중요하며 개발과 보전에 대한 결정은 예측가능하고 공정하며 이해당사자간의 협력을 통해 이루어져야 한다는 것이다.
제 2 장∙ 수도권의 스마트 성장을 위한 이론 및 선행연구 검토 15 1) 토지용도간 혼합
2) 고밀건축 설계방식 채택 3) 주거기회 및 선택의 다양성 제공 4) 보행에 편리한 커뮤니티 건설
5) 강한 장소성을 가진 차별화 되고 매력적인 커뮤니티 조성 6) 오픈스페이스, 농지, 자연경관 및 환경적으로 중요한 지역의 보전 7) 현재의 커뮤니티에 대한 개발 및 관리기능 강화
8) 교통수단의 다양성 제공
9) 예측가능하고 공정하며 비용 효율적인 개발 결정 과정 10) 개발 결정과정에서 커뮤니티와 이행당사자간의 협력 촉진
<표 2-2> Smart Growth America(SGA)에서 제시한 10대 원칙
ULI(Urban land Institute)에서 제시한 스마트 성장역시 오픈스페이스의 보전 과 계획에 의한 개발을 강조하고 있다. 특이한 점은 규제완화를 통해 인센티브 를 제공해야 한다고 주장한다는 점인데 이는 복합토지이용과 재개발촉진을 유 도하기 위한 인센티브의 제공을 의미하는 것으로 볼 수 있다.
1) 이해관계자의 해답을 위한 협력 2) 복합토지이용
3) 재개발촉진
4) 기본계획에 입각한 커뮤니티개발 5) 오픈스페이스의 보전
6) 교통선택의 기회제공
7) 스마트개발을 위한 규제완화와 인센티브 제공 8) 양질의 디자인기법 사용
<표 2-3> Urban Land Institute (ULI)의 스마트성장 원칙
CNU는 원칙적으로 공공용지의 확보, 계획적 개발에 대해서 강조하기 보다 는 계획과정에서의 시민참여와 대중교통확보, 커뮤니티를 중심으로 하는 정주 체계를 강조하고 있다. 그러나 CNU의 스마트성장원칙에서도 도시와 타운들이 물리적으로 구분되고 공공 공간(public space)에 대한 접근성을 주장하고 있기 때문에 계획적 개발과 보전에 대한 중요성이 강조되고 있다.
1) 근린주구는 용도와 인구에 있어 다양성 확보
2) 커뮤니티에는 자동차 뿐 아니라 보행자와 대중교통수단 필요
3) 도시와 타운들은 물리적으로 구분되고 공공 공간 등에 쉽게 접근이 가능 4) 도시 내 장소는 지방의 역사, 기후, 생태를 고려한 설계 및 조경디자인에
의해 조성 필요
5) 시민이 바탕이 되는 참여적 계획
<표 2-4> Congress of New Urbanism(CNU)의 스마트성장원칙
결과적으로 미국의 주요 도시계획관련 단체와 기관의 스마트성장원칙은 보 행 가능한 근린주구형성, 매력적 장소형성, 복합적 토지이용, 교통수단기회의 다양성 및 대중교통중심의 개발, 효율적 토지이용을 위한 컴팩트 개발이 강조 되며 기본적으로 계획에 입각한 개발과 공공용지의 보전을 동시에 추구하고 있음을 알 수 있다.
물론 이상에서 언급된 스마트성장원칙은 미국의 도시정주체계에 대해 적용 이 가능한 것으로 우리나라의 수도권, 특히 산업입지에 대한 적용은 매우 제한 적일 수밖에 없을 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 근린주구, 디자인, 장 소의 매력성, 복합적 토지이용과 오픈스페이스, 대중교통 중심의 교통체계와 도시 서비스는 모두 계획적 토지이용과 개발, 그리고 공공용지에 대한 보존을 핵심가치로 하고 있다. 외연적 도시 확산에 따른 효율적 토지이용, 복합적 용 도의 개발을 강조하고 있지만 기본적으로 외연적 도시 확산에 따른 개발의 부 작용을 치유하기 위한 개발의 원칙들이라고 볼 수 있다. 따라서 스마트성장의 가장 중요한 원칙은 역설적이게도 개발이전의 계획단계에서 결정되어져야 한 다. ‘계획 없는 개발과 성장’을 허용하지 않는 것이 바로 스마트성장의 가장 중요한 원칙인 것이다. 근린주구를 형성할 수 있으며, 효율적 토지이용이 가능 하고, 대중교통 중심의 개발이 가능한 개발지의 계획적인 개발은 물론이고 미 개발지에 대해서도 장기적인 보존계획을 준비하는 것이 바로 스마트성장의 기 본원칙이라고 할 수 있다. 개발이 계획을 전제로 이루어지는 것, 보존까지도
‘계획’에 포함하는 것이 바로 “계획없이 개발없다”는 스마트 성장의 제 1원칙 이다.
제 3 장∙ 수도권 산업입지 현황과 문제점 17
3
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 3
수도권 산업입지 현황과 문제점
3장은 우리나라 전국과 수도권의 산업입지, 그 중에서도 난개발을 일으키는 개별입지 현황에 대해 설명하고 있다. 제조업 공장의 입지는 산업단지등 계획적 개발을 통해 입지하는 계획입지와 개별 공장주의 의사결정에 따라 개별적으로 입지하는 개별입지 로 구분되는데 개별입지는 기반시설에 대한 대규모 공급과 별개로 이루어 지기 때문 에 환경에 대한 부하가 계획입지보다 상대적으로 크다. 문제는 수도권에서 산업입지 의 대부분이 개별입지를 통해 이루어 지고 있다는 점이다. 김포, 화성등이 대표적인 사례인데 3장에서는 이들 지역에서의 개별입지 증가로 인한 난개발 사례를 보여줌으 로서 개별입지로 인한 난개발이 수도권 스마트성장에 부정적인 영향을 미치고 있다는 것을 강조하고 있다.
1. 수도권 제조업의 생산 및 입지 현황과 특징
1) 일반현황
2009년 현재 수도권 제조업(종사자 수 10인 이상 업체 기준)의 업체수는 약 2만5천 개소, 종사자 수는 약 1백만 인이며 출하액과 부가가치는 각각 317조원 과 125조원으로 추산되고 있어 전국 사업체수의 50.7%, 종사자수의 41.3%, 출 하 액의 28.3%와 부가가치의 33.5%를 차지하고 있다.
지역별로는 경기도가 수도권 전체 제조업체수의 62.7%, 종사자의 71.6%, 출하 액의 73.9%, 부가가치의 76.4%를 차지하고 있지만 2009년도의 제조업 주
요 지표를 10년 전과 비교해보면 수도권의 비중은 전반적으로 낮아진 것으로 나타나고 있다. 지표별로 보면 출하 액의 비중이 현저히 감소한 반면 부가가치 의 비중은 부분적인 감소로 나타나고 있는데 이것이 업종구조 변화의 결과인 지 동일업종 내 생산방식의 변화인지에 대해서는 추가적인 분석이 필요할 것 으로 보인다.
구분 사업체수 (개) 종사자수 (명) 출하액 (백만원) 부가가치 (백만원) 1999년 2009년 1999년 2009년 1999년 2009년 1999년 2009년 전 국 47,485 57,996 2,190,099 2,452,880 452,620,800 1,122,986,527 188,673,218 374,500,730
(%) 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
수도권 24,496 29,424 939,793 1,012,523 160,013,437 317,294,944 69,049,716 125,382,290 (%) 51.6% 50.7% 42.9% 41.3% 35.4% 28.3% 36.6% 33.5%
서 울 6,308 5,093 174,558 131,797 20,888,017 30,867,059 8,927,470 13,169,944 (%) 13.3% 8.8% 8.0% 5.4% 4.6% 2.7% 4.7% 3.5%
인 천 4,129 4,281 175,011 155,996 28,948,079 51,627,888 10,761,403 16,317,823 (%) 8.7% 7.4% 8.0% 6.4% 6.4% 4.6% 5.7% 4.4%
경 기 14,059 20,050 590,224 724,730 110,177,341 234,799,997 49,360,843 95,894,523 (%) 29.6% 34.6% 26.9% 29.5% 24.3% 20.9% 26.2% 25.6%
<표 3-1> 수도권 제조업의 주요 지표별 현황
업종별 구성비로는 전자부품제조업과 기타 기계 제조업이 특히 많은 비중을 차지하고 있다. 출하액과 부가가치 측면에서는 전자부품 제조업이 수도권 제 조업 전체의 26.9%와 33.3%를 차지하여 압도적 우위를 보이고 있다. 특이한 것은 인쇄업과 의복제조업이 전체 출하액과 부가가치에서 전국대비 80% 이상 을 점유하고 있는 것인데, 이는 각각 정보산업과 디자인 산업인 이들 산업이 대도시 인근에 입지함으로서 도시화경제를 향유할 수 있기 때문에 나타난 현 상으로 보인다. 이외에 전자부품제조업의 사업체수는 전국의 72.9%가 수도권 에 집중하여 있으나 출하액과 부가가치는 각각 40.7%와 46.5%를 차지하고 있 어 수도권에 집중한 기업들이 상대적으로 소규모 기업이라는 것을 알 수 있다.
한편, 신성장 동력으로 각광받고 있는 의료기기 제조업 및 의약품 제조업의 경 우에는 전국적인 점유율이 매우 높음에도 불구하고 신성장산업으로서 절대규 모가 작아 지역 내에서 차지하는 비중은 작은 것으로 나타났다.
제 3 장∙ 수도권 산업입지 현황과 문제점 19 산업구분
업종별 구성비(%) 전국 대비 점유율(%) 사업
체수 종사 자수
출하 액
부가 가치
사업 체수
종사 자수
출하 액
부가 가치 제조업 합계 100.0 100.0 100.0 100.0 50.7 41.3 28.3 33.5 식료품 제조업 4.1 4.9 5.8 5.2 30.8 32.1 34.9 37.8 음료 제조업 0.2 0.3 0.8 1.0 23.7 23.2 30.9 27.5 섬유제품 제조업 4.3 3.2 1.8 1.8 41.8 36.9 33.2 35.7 의복, 의복액세서리 및 모피제품 7.3 5.8 4.5 5.4 76.5 74.2 87.5 86.6 가죽, 가방 및 신발 1.4 1.0 0.9 0.9 55.4 52.1 66.7 69.7 목재 및 나무제품 1.5 1.0 0.9 0.7 56.5 58.4 62.4 60.8 펄프, 종이 및 종이제품 2.9 2.4 2.1 1.8 58.9 50.9 39.4 40.3 인쇄 및 기록매체 복제업 3.8 2.6 1.1 1.4 83.0 84.4 86.3 87.4 화학물질 및 화학제품 제조업 3.6 3.2 4.3 4.2 45.8 32.5 13.6 20.7 의료용 물질 및 의약품 0.8 1.7 2.4 3.6 57.9 58.8 61.4 60.4 고무제품 및 플라스틱제품
제조업 9.1 7.5 5.3 5.0 55.0 44.4 39.7 41.8 비금속 광물제품 제조업 2.5 2.0 2.3 2.3 31.8 25.5 24.0 20.7 1차 금속 제조업 3.1 3.1 6.8 4.0 38.4 26.3 19.0 19.1 금속가공제품 제조업 12.9 8.6 5.2 5.1 47.9 38.9 30.9 31.7 전자부품‧컴퓨터‧영상‧음향‧통
신장비 9.1 19.9 26.9 33.3 72.9 56.1 40.7 46.5 의료, 정밀, 광학기기 및 시계 3.8 3.1 1.9 2.1 64.4 54.6 50.5 52.0 전기장비 제조업 7.4 6.6 5.2 4.6 61.3 46.7 33.1 35.7 기타 기계 및 장비 제조업 13.4 11.4 8.4 8.3 50.2 45.5 36.4 38.4 자동차 및 트레일러 제조업 3.0 7.8 10.2 6.6 29.1 31.8 28.5 23.6 가구 제조업 3.1 2.0 1.2 1.2 71.8 60.2 43.6 49.2
<표 3-2> 수도권 제조업의 업종별 구성
산업별로 입지계수(LQ)를 이용하여 수도권 내 업종별 특화도를 살펴보면 인쇄업과 의복제조업이 가장 특화되어 있으며, 전자부품제조업, 의료기기 제 조업, 가구 제조업 등이 다음으로 높은 수준에서 특화도를 보이고 있다. 이와 함께 의복제조업과 전자부품제조업은 사업체 수, 종사자수 등에서 절대 규모 도 크고, 특화수준도 높아 수도권을 대표하는 산업으로 볼 수 있다.
산업구분 사업체수 종사자수 출하액 부가가치
제조업 합계 1.00 1.00 1.00 1.00
식료품 제조업 0.61 0.78 1.23 1.13
음료 제조업 0.47 0.56 1.09 0.82
섬유제품 제조업 0.82 0.89 1.18 1.07
의복, 의복액세서리 및 모피제품 1.51 1.80 3.10 2.59
가죽, 가방 및 신발 1.09 1.26 2.36 2.08
목재 및 나무제품 1.11 1.41 2.21 1.82
펄프, 종이 및 종이제품 1.16 1.23 1.40 1.20
인쇄 및 기록매체 복제업 1.64 2.04 3.05 2.61
화학물질 및 화학제품 제조업 0.90 0.79 0.48 0.62
의료용 물질 및 의약품 1.14 1.43 2.17 1.80
고무제품 및 플라스틱제품 제조업 1.08 1.08 1.40 1.25
비금속 광물제품 제조업 0.63 0.62 0.85 0.62
1차 금속 제조업 0.76 0.64 0.67 0.57
금속가공제품 제조업 0.94 0.94 1.09 0.95
전자부품‧컴퓨터‧영상‧음향‧통신장비 1.44 1.36 1.44 1.39 의료, 정밀, 광학기기 및 시계 1.27 1.32 1.79 1.55
전기장비 제조업 1.21 1.13 1.17 1.07
기타 기계 및 장비 제조업 0.99 1.10 1.29 1.15
자동차 및 트레일러 제조업 0.57 0.77 1.01 0.70
가구 제조업 1.42 1.46 1.54 1.47
<표 3-3> 수도권 제조업의 업종별 특화도(LQ)
종사자수 및 사업체 수와 달리 수도권내 공장용지는 수도권 내 각종입지규 제로 인해 전국에 비해 다소 비중이 낮은 것으로 나타나고 있다. 수도권의 공 장용지는 153.7㎢로 전국의 24.0%를 점유하고 있으며, 이중 수도권에서 경기 도가 대부분을 차지하고 있다. 특히 난개발을 일으키는 개별입지는 111.8㎢로 전체공장용지의 71.8%를 차지하여, 전국 평균 개별입지 비율 52.0%와 큰 차이 를 기록하고 있다.
구분 전국 수도권 서울 인천 경기
㎢ % ㎢ % ㎢ % ㎢ % ㎢ %
공장용지 계 640.48 100.0% 153.67 24.0% 3.74 0.6% 20.13 3.1% 129.80 20.3%
개별입지 332.91 100.0% 111.80 33.6% 2.99 0.9% 12.09 3.6% 96.72 29.1%
계획입지 307.56 100.0% 41.88 13.6% 0.75 0.2% 8.05 2.6% 33.08 10.8%
<표 3-4> 수도권 지역의 공장용지 현황
