현행 주거복지정책의 한계

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주거복지향상에 대한 국민의 요구가 높다. 이에 부응하여 정부는 2003년부터 주거복지를 정책적 용어로 채택하고 다양한 정책을 시행해 왔다. 최근에도 4.1부동산대책을 통해 보편적 주거복지실현 을 위한 정책방안을 제시하였다. 그러나 아직까지도 우리나라에 적합한 주거복지는 어떠한 것이며, 이루어야 할 지향점은 무엇이며, 이의 달성을 위한 적절한 정책수단은 어떤 것이며, 정책대상은 누구 인가 등 주거복지의 기본적 사안에 대한 논의가 충분치 못하다는 지적을 받고 있다.

주거복지의 개념설정에 따라 정책목표가 책정되며, 채택된 정책목표에 따라 달성을 위한 정책수단 및 프로그램이 달라지며, 소요되는 사회적 비용도 달라진다. 자원이 한정되어 있기 때문에 정책목 표 설정과 정책수단의 선택은 자원배분의 우선순위 문제이다. 따라서 정책목표와 수단 선택은 사회 적 합의가 전제되어야 한다. 현행의 주거복지정책은 이러한 협의과정 없이 단순히 ‘저소득층 주거안 정’이라는 정책목표를 설정하고 시행되어 왔다고 볼 수 있다. 현재 제기되고 있는 여러 문제들을 완 화시키면서 국민의 주거복지수준을 향상시킬 수 있는 새로운 주거복지제도의 방향을 모색해 본다.

확대되고 있는 주거복지 수요

주거복지 수요를 파악하기 위해서는 우선적으로 주거복지 개념을 살펴볼 필요가 있다. 주거복지를 어떻게 정의하느냐에 따라 수요가 달라지기 때문이다. 주거복지 개념은 상당히 추상적이다. 많은 사 람들이 주거복지를 논하고 있지만 그 개념에 대해서는 제대로 논의하지 않고 모호하게 넘어가고 있는 것이 현실이다. 대부분 학자들은 주거복지개념을 크게 ‘광의의 주거복지’와 ‘협의의 주거복지’로 구분 하고 있다.¹⁾ ‘광의의 주거복지’는 ‘국민의 기본적 주거욕구 충족과 주거수준 향상’을 목표로 하며, 대 상은 전체 국민이다. ‘협의의 주거복지’목표는 ‘저소득층의 최소한 주거욕구 충족과 주거수준 향상’이 며, 대상은 시장에서 자력으로 주거문제를 해결할 능력이 없는 시장소외계층이다.

‘협의의 주거복지’수요로는 먼저 주거빈곤가구를 들 수 있다. 신규주택의 공급확대와 정부의 지속 적 주거복지정책 시행 등으로 우리나라 국민의 전반적 주거 수준은 향상되었다. 그러나 아직도 우리

주택정책에 대한 단상

바람직한 주거복지제도 구축을 위한 제언

1) 김혜승 외, 『주거복지 지원 및 전달체계 구축방안 연구』, 국토연구원, 2004., 이태진 외, 『주거복지정책의 평가 및 개 편방안 연구』, 한국보건사회연구원 2010.4., 정의철, ‘주거복지현황과 정책과제,’ 『글로벌 금융위기 이후 주택정책의 새로운 패러다임 모색』, 한국개발연구원, 2012.6., 이용만 외, ‘주거복지 개념과 주거복지 이슈들,’ 주거복지대토론회

‘주거복지, 갈 길을 묻다!’, 한국주택학회·주거복지연대 등 공동개최, 2012.11.12. 참조.

여름호 _ 2013. 07 VOl. 02부동산시장 조사분석KRIHS 국토연구원

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이 상 한

한성대학교 교수, 주거복지포럼 부이사장

나라 10가구 중 1.5가구(204만~250만 가구)가 열악한 환경에서 살고 있다. 여기에는 최저주거기준 미달가구, 지하·옥탑방 거주가구, 비닐하우스·쪽방 등 비주택 거주가구 등이 포함된다. 둘째, 주 거비부담으로 생활이 어려워진 임차가구(렌트푸어)이다. 최근의 전월세가격 급등으로 렌트푸어의 주 거복지 수요는 지속적으로 확대되고 있다. 셋째, 저소득층 고령가구이다. 통계청 추계에 의하면 전 체가구 대비 고령가구 비율은 2010년 18%에서 2035년 40%로 급격히 확대된다. 특히 1인 고령가구 는 더욱 급하게 증가해 2035년에는 전체 1인 가구 대비 고령 1인 가구비율이 45%에 달할 것으로 전 망된다. 넷째, 정부주도의 도시정비사업 요구이다. 구 도심지역에는 주택과 건축물의 노후화가 심각 하며 기반시설도 열악하다. 도시정비사업은 도시 내 주거환경 개선에 있어 중요한 역할을 담당해 왔 으며, 기반시설은 대부분 주민부담으로 이루어져 왔다. 부동산시장 위축으로 가격상승을 기대할 수 없게 된 많은 주민들은 기반시설비용 부담을 거부하거나 사업 자체를 반대하고 있다. 노후 재고주택 과 불량지역 정비를 위한 정부재정 투입 및 지원 요구가 확대될 것이다.

‘광의의 주거복지’수요로는 첫째로 내집 마련 지원요구를 들 수 있다. 상당 기간 지속된 주택가격 상승으로 내집 마련이 어려운 가구가 늘고 있다. 2011년 연소득 대비 주택가격비율(PIR)은 전국 평 균 6.3이며, 대도시지역은 7~9로 추산된다. 평균가격주택의 구입에 전국 평균소득의 6.3배, 그리고 대도시지역은 평균소득의 7~9배가 필요하다는 의미이다. 선진국의 PIR 4∼5 수준과 비교하면 높 은 수준이다. 내집 마련에 정부가 보다 적극적으로 지원해야 한다는 요구가 높다. 둘째, 하우스푸어 의 문제해결 요구이다. 내집은 마련했지만 대출원리금 상환부담으로 생활에 어려움을 겪고 있는 가 구가 늘고 있다. 하우스푸어가 가계부채의 주요 원인으로 인지되면서 이의 해소요구가 확대되고 있 다. 셋째, 삶의 질 향상에 주거환경의 중요성을 인지하게 된 중산층이 보다 높은 수준의 지역 주거환 경개선을 요구하는 수요도 증가하고 있다.

현행 주거복지정책의 한계

정부는 주택정책이라는 큰 틀 안에서 다양한 주거복지정책을 시행해 왔다. 정책목표는 ‘저소득층 임차가구의 주거안정’과 ‘내집 마련 지원’이다. 정책유형별로 보면 공급정책 중심이었으며 수요정책 은 제한적으로 시행되었다. 주요 공급정책 수단으로 저렴한 임대료의 공공임대주택공급(기존주택 매

인포그래픽스부동산시장 변화와 진단심층분석정책과 시장지역 아파트 시장 동향지금 세계 부동산시장은?부동산시장 연구 동향

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입임대포함)과 주변 시세보다 저렴한 분양가의 공공분양주택 공급 등이 있 다. 수요정책 수단에는 저리의 전세금지원과 주택구입자금지원, 그리고 기 초생활보장 수급가구에게 지원되는 주거급여 등이 있다.

이러한 정책은 저소득가구의 주거수준 향상과 더불어 주거안정에 상당한 기여를 해 왔다. 그러나 현행 주거복지정책은 근본적인 한계를 갖고 있다.

공공임대주택의 공급은 1970년부터 시작된 이후 공급방식과 공급물량의 변화를 거 치면서 꾸준하게 증가되어 왔다. 그러나 임대기간이 10년 이상인 장기공공임대주택은 재 고는 89만호로 2011년 현재 총 주택재고량(1,767만2천호)의 5.0%, 그리고 전체 임차가구

(748만6천 가구)의 11.9%에 불과하다. 일본과 독일을 제외한 유럽국가 대부분의 장기임대주택 재고 비율 17∼32% 수준에 비교하면 매우 낮은 수준이다. 이렇게 제한된 재고물량으로 인해 입주할 수 있 는 임차인 또한 제한적이다. 상당한 자금이 소요된 공공임대주택의 혜택이 입주한 일부 임차인에게 모두 귀착되며, 정책대상자임에도 불구하고 입주 못하는 정책 미수혜 가구가 상당히 많다.

수요정책도 한정적이다. 기초수급자에게 지급되는 주거수당은 생계급여와 함께 현금으로 지급되 기 때문에 수급자들이 주거비지원으로 인식되지 못하고 있다. 주거급여 수준이 실제 주거비 부담수 준과 무관하게 책정됨으로써 주거비부담 대비 지원수준이 낮다. 최저생계비 130% 이상 소득의 부양 의무자가 있으면 기초생활자에게 제외됨으로써 많은 빈곤층이 기초수급혜택을 받고 있지 못한 것으 로 파악되고 있다. 기초수급대상에서 제외되면 주거급여도 받을 수 없기 때문에 많은 수의 주거빈곤 층이 주거급여를 지원 받지 못하고 있다. 이런 계층에게 즉각적으로 주거비 지원이 가능한 주택바우 처(임대료지원)제도도 실질적으로 도입되지 않은 상태이다.

이러한 정책의 한계로 100만 이상의 주거빈곤가구가 주거복지 혜택을 받지 못하는 주거복지사각 지대에 놓여 있는 것으로 추산된다.²⁾ 그리고 정부지원을 받고 있는 가구 중 실질적으로 주거비대비 주거지원이 부족한 가구 또한 상당수에 이른다. 현행 주거복지정책이 ‘협의의 주거복지’수요에 충분 히 대처하지 못하고 있는 것이다. 이런 상황에서 정부는 저렴한 분양주택공급과 주택구입자금 지원 등 ‘광의의 주거복지’수요에 대응하는 정책을 동시에 시행해 왔다. 최근에는 하우스푸어 해소 정책 을 도입하는 등 ‘광의의 주거복지’수요 대응정책을 확대하고 있다. 한정된 재원으로 ‘협의의 주거복 지’수요를 충족시키면서 다른 한편으로는 ‘광의의 주거복지’ 수요에도 대응해야 하는 어려움에 봉착 하고 있는 것이다.

여기서 어느 대상과 영역을 우선적으로 지원할 것인가의 문제가 대두된다. 예를 들면, ‘협의의 주거 복지 vs 광의의 주거복지’ 중 우리나라에 적합한 개념이 설정되어야 한다. 정책 대상에서는 ‘임차가구 주거안정 vs 내집 마련 지원’, ‘렌트푸어 vs 하우스푸어’ 등에서 우선 지원 대상을 결정해야 한다. 임차 가구 주거안정의 정책수단에 있어서는 ‘공공임대주택공급 vs 주택바우처 vs 전세금지원’ 등에서 우선 순위의 선택이 필요하다. 이의 선택에 따라 소요되는 사회적 비용이 달라지며, 수혜 대상도 달라지게

2) 이수욱 외, ‘서민 주거비 경감을 위한 주택임차료 보조체계 구축방안,’ SOC-주택분야 국가재정운용계획간담회 자 료, 국토해양부·국토연구원, 2012.6.15., 이태진 외, 『주거복지정책의 평가 및 개편방안 연구』, 한국보건사회연구 원, 2010.4. 참조.

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된다. 따라서 이의 선택에는 사회 구성원의 합의가 전제되어야 한다. 단순히 ‘저소득층 주거안정’이라 는 목표를 설정하고 이를 시행하는 현행 주거복지정책으로는 ‘광의의 주거복지’수요에 대응하기 어려 울 뿐만 아니라 사회구성원의 합의를 도출하기도 어렵다. 새로운 주거복지제도의 도입이 필요하다.

새로운 주거복지제도의 기본방향

기본방향은 ‘사람 또는 가구’ 중심의 주거복지제도 구축이다. 주거복지의 대상은 ‘사람 또는 가구’이 다. 주택정책은 기본적으로 물리적 실체인 ‘주택’을 대상으로 하기 때문에 주거복지요구를 충족시키 는데 한계가 있다. 현행 주거복지정책의 주요 정책목표는 주거지원을 통한 저소득층의 주거안정이 다. 그러나 주거지원만으로는 주거안정의 지속적 유지와 주거수준의 상승을 기대할 수 없다. 경제자 립과 더불어 소득향상이 이루어져야 가능하기 때문이다. 주택정책이 주거정책과 복지정책과 연계된

‘사람 또는 가구’ 중심의 주거복지제도로 전환되어야 한다. 제도의 목표는 ‘국민의 전반적 주거수준향 상’이라는 ‘광의의 주거복지’로 확대되어야 한다. ‘저소득층 주거수준 향상’이라는 ‘협의의 주거복지’

로는 확대되고 있는 다양한 계층의 주거복지 수요에 부응할 수 없기 때문이다.

주거복지제도의 목표가 ‘광의의 주거복지’로 확대되면서 제기되는 최우선적 문제는 과연 정부가 이 를 추진할 여력을 갖고 있는가 하는 점이다. 추진여력에는 인적, 물적 등 다양한 부문이 포함된다.

그 중 가장 중요한 부문은 재정여력이다. 주거복지정책을 포함한 주택정책에 소요되고 있는 재정상 황을 살펴보자. 주택정책의 주요 재원은 일반재정, 국민주택기금 및 공기업을 활용한 교차지원 등이 다. 일반재정은 정부의 일반회계에서 지출하는 것이며, 국민주택기금은 국민의 주거안정 지원을 목 적으로 설치된 정부기금이다. 교차지원은 공기업(LH공사, SH공사 등)이 분양주택 판매수익을 재원 으로 임대주택공급 등 저소득층의 주거안정사업을 하는 것을 지칭한다. 일반재정의 규모는 상당히 작으며, 주택정책의 재정은 주로 국민주택기금과 공기업의 교차지원에 의존하고 있다. 국민주택기금 의 조성규모는 한정되어 있는 반면, 지원확대에 따라 자금수요는 확대되고 있다. 공기업의 교차지원 은 한계에 봉착하고 있다. 저렴한 공공분양주택 공급으로 공기업의 수익은 축소된 반면, 비수익 공공 임대주택 공급의 확대로 공기업의 재정이 악화되었기 때문이다. 이러한 재정상황으로는 ‘광의의 주 거복지’를 목표로 한 정책이 시행되기 어렵다. 정부의 일반재정 확대가 요구되지만 그 규모는 한정 적일 것이다. ‘광의의 주거복지’를 정책목표로 하는 바람직한 주거복지제도가 도입되기 위해서는 여 러 대안들이 모색되어야 한다.

바람직한 주거복지제도 도입 위한 대안 모색

첫째, 정부정책의 우선순위 재설정과 공공부문의 담당영역 재조정이다. 최우선 순위는 ‘저소득층 주 거안정’에 두며, 사업별로는 ‘주택구입지원’보다는 ‘저소득층 주거안정 및 임대주택지원’사업이 우선 순위로 책정되어야 한다. 공공의 직접개입(재정투자 또는 공기업을 활용한 주택공급)은 저소득층의

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임대료보조금지원과 임대주택공급에 한정한다. 주택구입과 중산층 임대주택 등의 지원은 세제와 금 융지원 등의 간접개입으로 추진한다. 분양주택과 중산층용 임대주택공급은 공공부문의 직접 공급방 식에서 다양한 간접지원을 통한 민간부문 공급방식으로 전환되는 것이 바람직하다.

둘째, 공급중심정책에서 수요중심정책으로의 전환이다. 100만 이상의 가구가 주거복지사각지대에 놓여 있으며, 정부지원을 받고 있는 가구 중에도 주거지원이 부족한 가구가 상당수에 이른다. 이러 한 가구들에 대한 주거비 지원이 확대되어야 한다. 공급정책은 필요한 정책이지만 지원효과는 한정 적이다. 수요정책의 확대가 필요하다. 우선 주거급여지원 확대와 제도의 개선이 요구된다. 주거급여 를 생계급여와 분리하여 주거급여 지원을 확대하는 방안의 검토가 필요하다. 주택바우처제도가 도입 된다면, 주거급여는 주택바우처제도에 포함하는 것이 바람직하다. 다음은 주택바우처(임대료보조) 제도의 도입이다. 주택바우처는 공공임대주택공급에 비해 상대적으로 적은 자금으로 많은 가구를 지 원할 수 있으며, 지급 즉시 주거비부담을 완화시키고 주거수준을 향상시킨다는 이점이 있다. 반면에 공공임대주택의 재고가 충분치 못한 상태에서 임대료지원이 확대되면, 시장임대료의 상승으로 지원 효과가 감소될 가능성이 크다. 이렇게 정책수단들은 각각의 장단점을 갖고 있다. 한정적 재정상황에 서 공공임대주택의 공급정책과 더불어 주거급여, 주택바우처 및 전세금지원 등의 수요정책을 어떻게 조율할 것인가에 대한 논의가 필요하다.

내집 마련의 지원은 공공분양주택 등의 공급정책수단을 축소하고 세제 및 금융지원 확대 등의 수요 정책수단 강화를 통하여 이루어져야 한다. 금융지원은 기본적으로 일반금융사의 대출과 주택모기지 론을 통해 추진한다. 국민주택기금에서의 직접 대출은 시장소외계층에 한정하고, 이차보전(시장이 자율과의 정책이자율과의 차이 보전)의 확대를 통해 이자지원 역할을 강화해야 한다. 주택마련대출 에는 장기간(20~30년)대출과 안정적 이자부담 위한 고정금리적용이 필요하다. 이의 적용이 용이한 자금은 일반금융회사의 자체자금(예금)보다 모기지유동화(MBS)에 의해 조달된 자금이다. 그러나 모 기지유동화에 의한 자금조달 규모가 상당히 작다.³⁾ 모기지유동화시장을 활성화시켜 모기지유동화에 의해 자금규모의 확대가 필요하다. 그리고 모기지보험제도를 도입하여 금융기관의 위험을 감소시키 면서 대출한도를 높일 수 있는 방안도 마련되어야 한다.

셋째, 민간부문의 적극적 참여를 유인할 수 있는 제도의 도입이다. 공공부문의 노력만으로 장기공 공임대주택의 충분한 물량확보가 어렵기 때문에 민간부문의 참여가 필수적이다. 임대주택의 주공급 자인 다주택보유자를 장기임대사업자로 유인하고, 장기임대주택의 대량공급을 위해 기업형 임대사 업자를 육성해야 한다. 임대주택사업으로 적정 수익창출이 가능하도록 유인하는 정책수단이 모색되 어야 한다. 이에는 대출지원 및 세제감면, 토지지원, 주택바우처와의 연계, 전문임대관리회사 육성 등이 포함된다. 그리고 주거복지사업에 민간참여를 확대할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 다양한 복지수요에 부응하기 위해서는 많은 재정과 인력이 필요하다. 정부와 일부 비영리단체 참여만으로는 역부족이다. 민간기업과 시민의 참여를 활성화시켜야 한다.

3) 2012년 4월 기준으로 우리나라 전체 주택대출규모 425.1조원중 모기지유동화방식에 의한 조달규모는 24.4조원으로 전체대출규모의 5.7%에 불과하다. 고성수, ‘주택대출시장 및 MBS시장,’ 『부동산금융의 현황과 과제』, 한국개발연구 원, 2012.10.24. 참조.

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마지막으로 범사회적 주거복지시스템 구축과 체계적 추진이다.

주거복지 향상을 이루기 위해서는 일자리창출·취업교육·자녀 양육 등의 사회복지서비스와 주거지원이 연계·시행되어야 한다.

주거복지의 주요 정책과 정책수단 및 시행방안 등이 정책결정기관 (국토해양부·보건복지부·고용노동부)과 시행기관(행정자치부·지 방자치단체·공기업)간 협의와 지역시민사회의 의견수렴과정을 통하 여 결정되고, 부처 간 사업조정 및 업무협조를 원활하게 이룰 수 있는 시스템이 만들어져야 한다. 채택된 주거복지서비스의 효율적 전달을 위해 주거복지전달시스템의 조성도 필요하다. 이러한 범사회적 주거 복지시스템이 구축되어야만 주거복지요구에 부응한 바람직한 주거복지 정책이 채택되고, 채택된 정책이 효율적으로 시행될 수 있다.

향후 논의 방향

본 글은 앞으로 지향하여야 할 주거복지제도의 큰 방향을 모색해 본 것이다. 최근 정부는 4.1 부동 산정상화종합대책을 통해 서민과 중산층 주거안정방안을 제시하였다. 주요 정책은 공공분양주택 공 급축소, 주택구입지원 및 전세자금지원 강화, 하우스푸어지원, 도심내 공공임대주택 확대, 주택바우 처 도입 등 수요지원확대, 민간임대 활성화 등이다. 대부분 정책들이 본 글에서 제시하고 있는 ‘바람 직한 주거복지제도’ 방향과 흐름을 같이 하고 있다. 내집 마련 지원에서 공공의 직접개입 축소 및 간 접개입 확대, 저소득층 주거지원의 직접개입 확대, 공급정책 일부 축소 및 수요정책 확대, 민간부문 의 참여 활성화 등이다.

정책흐름의 궤를 같이 한다는 것은 바람직한 일이다. 그러나 기존 주택정책의 틀 안에서 주거복지 정책과 정책수단을 논의하는 것은 한계가 있다. 새로운 제도의 기본방향은 물리적 실체인 ‘주택’ 중 심의 주택정책에서 벗어나서 주거정책과 복지정책이 연계된 ‘사람 또는 가구’ 중심의 주거복지제도 를 구축하는 것이다. 이는 현행의 주거복지정책이 새로운 패러다임으로 전환된다는 것을 의미하기 때문이다. 주거복지제도의 기본방향부터 논의되어야 한다. 바람직한 정책이 수립되고 시행되기 위해 서는 기본방향 설정과 더불어 개별 정책 및 정책수단에 대한 심도 있는 논의와 검토가 필요하다. 그 과정에서 적어도 다음의 주요 이슈들에 대한 사회적 합의가 도출되어야 한다. 어떤 주거복지를 추구 할 것인가? 즉, 우리나라에 적합한 주거복지의 개념과 목표는 무엇인가? 설정된 목표달성은 위해 어 떤 정책을 채택할 것인가? 정책별로 어떤 정책수단을 사용할 것인가? 정책 및 정책수단별 소요비용 은 얼마나 되며, 누가 분담하고 어떻게 마련할 것인가? 공공·민간·시민단체 등 사회주체의 역할은 무엇이며, 어떻게 참여시킬 것인가?

※ 외부필자의 기고는 국토연구원의 견해와 다를 수 있습니다.