주택정책에 대한 단상

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주택정책에 대한 단상

최근 주택시장의 구조적 변화와 정책적 시사점

인구 및 가구구조의 변화

최근 우리나라의 인구구조에서의 괄목할 만한 변화는 저출산·고령화라고 할 수 있다. 이에 따라 소형가구가 지속적으로 증가하고 베이비붐 세대의 은퇴가 가속화 될 것으로 보인다. 노후생활 대비가 미흡한 직장은퇴의 증가로 인하여 임대료와 같은 경상소득을 창출하는 수익성 부동산시장에 대한 관심도 높아지고 있다.

주택경기 침체와 인구고령화, 그리고 도시화의 성숙단계에 진입하면서 인구이동도 정체되는 현상을 보이고 있다. 통계청이 발표한 2012년도의 우리나라의 인구이동률은 1974년 이후 가장 낮은 수준인 14.9%를 기록하였다. 이동성향이 높은 20~30대의 인구는 2002년에 비해 227만 명이 줄었으나, 이동 성향이 낮은 60세 이상 인구는 253만 명이 늘었다. 결국 이러한 현상은 자발적이든 비자발적이든 현재 살고 있는 집에서 늙어가는 현상(aging in place)이 점차 보편화 되고 있다는 점을 보여주고 있다.

주택의 소비조절은 흔히 현재 거주하고 있는 집을 개량하거나 형편에 맞는 집으로 이동함으로써 이루어지는데, 그동안의 연구결과들을 보면 고령인구들의 주택소비조절은 잘 이루어지 않고 있음을 보여주고 있다. 그런데 이동을 통한 소비조절을 하지 않고 현재거주지에서 노령화가 진행된다는 사실은 살고 있는 주택의 개량이나 재개발·재건축에서 자기부담금과 같은 일시적인 자금투입이 어렵게 된다는 의미를 지닌다.

전세의 월세전환 가속화

인구이동의 감소와 고령화는 주택시장의 장기전망에 어두운 그림자를 드리울 뿐만 아니라 보유 부동산을 통한 경상소득 창출의 필요성을 증대시키고 있다. 우선은 주택가격이 침체국면을 보이고 주택가격의 장기적인 상승기대감이 줄어들면서 전세금이 크게 오르는 현상이 나타나고 있다. 예컨대, 서울 아파트의 주택가격대비 전세금 비율은 2009년 1월(38.2%)이후 꾸준히 상승해 2013년 8월말 기준 64.5%에 이른다. 한편, 시중금리가 낮아지면서 연금보조수단으로서의 전세금 인상보다는 일부라도 월세를 선호하는 임대인이 늘면서 전세의 반전세 혹은 월세로의 전환도 활발히 이루어지고 있다. 전월세 거래 중 월세가 차지하는 비중은 2011년 1월 22%를 기록한 이후 꾸준히 증가하여 지난해 33~36%

가을호 _ 2013. 10 VOl. 03부동산시장 조사분석KRIHS 국토연구원

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조 주 현

건국대학교 부동산학과 교수

인포그래픽스부동산시장 변화와 진단심층분석정책과 시장지역 아파트 시장 동향지금 세계 부동산시장은?부동산시장 연구 동향

수준까지 증가했고 올해 1월에는 처음으로 40%대까지 늘어났다. 그럼에도 불구하고 전세를 월세로 전환할 때 적용하는 전월세 환산율은 7~9% 수준으로서 상당히 높아 임차인의 부담요인이 되고 있다.

주택수급의 질적 부조화 심화 : 주택문제의 본질

주택보급률이 100%를 넘어서면서 우리나라의 주택문제는 양적 문제로부터 질적 문제로 변모하였다.

소득의 변화나 가구구조의 변화로 인하여 주택수요는 시시각각 변하는데 반하여 이에 부응한 공급에는 시간이 걸린다. 따라서 부단히 변화하는 수요에 맞추어 적절한 질의 주택공급이 이루어져야 하는데, 각종 규제로 인하여 공급이 비탄력적인데다가 공공의 공급은 수요가 없는 곳에서 주로 이루어지고, 민간은 대형 건설사를 중심으로 지가가 저렴한 곳에 대단위 공급을 위주로 하고 있어서 수요의 변화에 부응한 공급이 이루어지기 못하고 있으며 미분양 누적의 고통이 가중되고 있다.

집은 남아도는데 필요한 집은 공급되지 않는 주택수급의 질적 부조화가 현재 주택문제의 핵심이라고 할 수 있다. 이웃 일본의 경우 공가율이 13%에 이르는데도 매년 90만호의 신규주택이 지어지고 시장에서 소화되고 있는 것을 보면 공급되는 주택의 질 관리와 틈새시장이 중요함을 알 수 있다. 또한 입지가 좋은 곳은 대부분 개발이 완료되어 기존 건물의 개보수나 증축, 그리고 재정비를 통한 주택공급이 절실하다. 즉, 주택재고의 관리가 체계적으로 이루어져야 함에도 불구하고 비등록임대사업자가 주도하는 임대주택산업은 비공식부문에 머물러 체계화되지 못하고 있다.

국제변수의 영향력 증대

전 세계적으로 자본시장은 이미 상당수준의 통합이 이루어 졌다고 할 수 있으며, 부동산금융의 발달로 자본 시장과 부동산시장의 통합도 빠르게 전개되고 있다. 국제적 금융위기가 각국의 부동산시장에 지대한 영향을 주는 것만 보더라도 부동산시장의 세계적 동조화·동기화가 진행되고

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있음을 알 수 있다. 이런 환경이라면 사실 국제거시경제가 우리나라 부동산시장의 상당부분에 영향을 주게 되고, 우리의 독자적인 부동산시장 활성화 정책도 한계를 가질 수밖에 없다.

그런데, 금융위기 이후 침체를 거듭하던 주요 선진국의 주택시장이 최근 활성화 조짐을 보이고 있다.

미국은 정부의 양적완화 정책과 주택저당채권 매입 정책에 힘입어 2012년 상반기부터 주택 가격과 착공 호수 면에서 1년 가까이 회복세를 보이고 있으며, 프랑스나 영국의 주택 가격도 거의 금융위기 이전 수준으로 회복됐다. 이에 비해 우리나라는 아직도 금융위기의 여파를 헤어나지 못하고 있는 실정이다. 선진국의 주택경기 회복은 엄격한 기준에 의한 채무조정과정을 거쳐서 이루어져 왔음을 주목해야 할 것이다. 예컨대 금융위기 이후 미국의 주택담보부실채권 정리과정에서는 만기연장, 이자율 조정 그리고 마지막 단계에서 채무조정의 순서로 진행되었음을 유념해야 할 것이다.

신정부의 핵심 부동산 정책

박근혜 정부의 부동산 정책은 선거공약에서 표방하듯이 개발공약이나 인위적 경기부양을 자제하고 국민모두의 행복한 주거를 목표로 하고 있으며 구체적인 정책으로서는 ‘하우스푸어’ 대책과 ‘렌트푸어’

대책을 근간으로 하고 있다.

‘하우스푸어’ 대책은 보유지분 매각제도와 주택연금 사전가입제도로 구체화되어 있다. 보유지분 매각제도는 주택담보대출 원리금 상환에 고통을 겪는 가구를 대상으로 주택소유지분의 일부를 공공 기관에 매각하고 양도한 지분에 대해서는 소정의 임대료를 지불하면서 계속 거주할 수 있도록 한 것이다. 결국 높은 연체이자 대신 정상적인 이자로 환산된 임대료를 지불토록 한다는 것이다. 이와 같은 좋은 취지에도 불구하고 주택의 소유자는 공동으로 지분을 소유한 공공기관과 지분에 대한 합의가 어려움은 물론 해당 주택의 처분에도 상당한 제약을 받을 것으로 예상된다.

주택연금 사전가입제도는 조기 퇴직한 베이비부머 계층의 채무상환을 위해 주택연금의 가입조건을 현행 60세에서 50세로 낮추어 일시금 인출로 악성채무의 조기상환을 돕도록 하자는 것이다. 이 제도가 현실화 될 경우, 주택연금제도가 근본적으로 안고 있는 장수 리스크가 가중됨은 물론 주택가격의 하락 리스크도 가중되어 제도의 장기지속성에 부담을 줄 우려가 있다. 특히 본 제도를 뒷받침하고 있는 보증기금의 장기적인 적자요인 가능성도 상존하고 있다.

한편, ‘렌트푸어’ 대책은 행복주택 프로젝트와 ‘목돈 안드는’ 전세제도가 핵심이다. 행복주택 프로젝트는 미개발지가 부족한 대도시의 철도부지 상부에 인공대지를 조성하여 복합주거타운을 개발하고 임대주택 및 기숙사를 건설하는 방안이다. 소음 등 주거환경문제에도 불구하고 교통 입지 조건이 중요한 독신 혹은 소형가구들에게는 희망적인 사업이라고 하겠다. 다만, 주변 주택임대시장에 미치는 부작용, 시공과정에서의 기술적 어려움 그리고 시간이 오래 걸린다는 단점이 있다. 따라서 계획 물량의 달성에 집착하기 보다는 초기에 소규모 시범 사업지를 엄선하여 성공경험을 쌓아 단계적으로 추진하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

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목돈 안드는 전세제도는 최초 전세금이나 인상된 전세금에 대해서 임대인이 금융기관에서 저금리로 자금조달을 하고 임차인이 이에 대한 이자를 납부하도록 하며, 공적 금융기관이 지급을 보증토록 함으로써 저소득 임차인의 전세금 마련 부담을 덜어주고자 하는 취지이다. 그러나 대기자가 넘치는 전세를 마다하고 굳이 자기 집을 저당 잡히면서 목돈을 마련할 임대인이 얼마나 될지 의문이다. 더구나 기존의 전세가 반전세나 월세로 바뀌고 있는 작금의 추세로 볼 때, 굳이 전세를 유지토록 하는 이 제도가 과연 타당한지도 의문이다.

4·1 부동산대책

‘4·1 부동산 대책’은 다음 네 가지 측면에서 기존의 대책들과 차별성을 갖는다.

첫째, 아직 입법화가 완성되지는 않았지만, 다주택자에 대한 부정적 시각이 크게 완화되었다는 점이다. 즉, 다주택자는 민간임대주택의 주요 공급원으로 인식되기 시작했다. 이는 공공 임대주택 재고의 비중이 상당히 낮은 현실에서 민간임대주택을 ‘준공공 임대주택’으로 공식부문으로 유도하여 주거안정의 주요한 축으로 삼겠다는 의지의 표현으로 보인다. 양도세 등 조세와 기금지원 등의 측면에서

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인센티브가 제공된다면 주택임대산업도 하나의 공식화된 산업부문으로 정착될 가능성이 보인다.

둘째, 보금자리주택건설을 폐지하기로 하는 등 처음으로 공급축소 정책을 제시하였다. 기존의 대부분의 정책에서는 투기수요억제와 공급확대가 단골메뉴로 등장하였으나 주택의 양적 부족문제가 해결된 상황에서는 과거와 같은 대규모 공급방식이 오히려 민간의 건설을 위축시키고 주택시장을 더욱 침체시킬 수 있음을 심각하게 인식한 것으로서 향후 민간 주택건설 산업의 활성화에 상당히 긍정적인 역할을 할 것으로 생각된다.

셋째, 양도소득세 혜택에서 비록 1세대 1주택자의 주택을 구입하는 경우로 한정하기는 했지만 신규 주택뿐만 아니라 기존주택도 세제혜택의 대상으로 삼은 점은 파격적이다. 신규주택으로의 이동은 기존 주택을 처분하여야 연쇄이동이 가능하다는 점을 감안한 조치로 취득세 한시감면조치와 함께 시장의 기대가 크다.

넷째, 신도시의 리모델링을 활성화하기 위해서 수직증축을 허용하겠다는 방침을 천명하였다는 점이다. 기존 신도시는 중대형 평형을 위주로 하고 있어서 평수 늘리기 식의 재건축보다는 리모델링 사업이 적합하다. 수직증축을 허용함으로써 시장에서는 세대별 부담이 적어도 30% 정도는 경감될 것으로 기대하고 있으며, 재건축 단지들에서도 소폭의 반등세가 나타나고 있다.

8·28 전월세 대책

‘8·28 대책’은 전세급등 현상에 대처하기 위한 것으로서, 전세수요를 구매수요로 전환하기 위해 취득 세율을 영구적으로 인하하고 모기지에 대한 이자소득공제 확대, 생애최초 주택구입자에 대한 저리의 수익 및 손익공유형 모기지 대출제도를 신설하며, 임대주택 확대와 임대소득세 감면, 주택바우처 도입과 임차보증금 반환규정 강화를 골자로 하고 있다. 발표 후 시장에서는 미분양이 감소하고 가격이 반등하는 등의 조짐이 보이고 있으나 장기적인 영향은 좀 더 두고 봐야 할 것이다.

향후 부동산 정책의 기본방향 및 과제

새 정부는 구조적 변화를 겪고 있는 시장 환경 하에서 시장과 정부의 역할에 대한 분명한 입장을 천명해야 하며, 국회 동의와 같은 정치적 과정에서 보다 적극적인 역할을 하여 정책의 의지와 일관성을 보여야 한다.

이러한 관점에서 다음과 같은 정책과제가 추진되어야 할 것으로 본다.

첫째, 민간 주택임대관리 산업의 적극적인 육성이 필요하다. 우리나라의 자가소유율은 2010년 현재 61.3%에 달하지만 자가점유율은 전체가구의 54.3%에 불과하다. 이는 우리나라의 경우 임차 가구의 15%가 다른 주택을 소유한 채로 임차로 살고 있기 때문이다. 임차가구의 90%는 민간임대 주택에 거주하며, 임대주택의 82.4%는 사업자 등록을 하지 않은 개인에 의해 비공식적으로 임대

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사업이 이루어지고 있다. 따라서 민간임대주택의 실질적 공급자인 다주택자에 대한 과중한 조세부담은 완화하되, 임대사업자로 등록을 하는 경우는 더욱 파격적인 세제지원을 통해서 등록사업자로 유도해야 한다. 즉, 등록한 임대사업자에 대해서는 보증금 및 월세에 대한 소득세, 재산세, 부가세 및 법인세를 획기적으로 감면토록 하고, 일본의 경우처럼 상속·증여세를 감면하는 방안과 저리대출을 적극 지원하는 방안도 적극 검토해야 한다. 프랑스의 경우 임대주택 구입가격의 80%를 8년 동안 임대소득에서 공제하고 있으며 호주의 경우는 투자손실을 임대소득세에서 감면하도록 함으로써 주택임대산업을 지원하고 있음을 적극 참고해야 한다. 이렇게 임대사업자가 제도화될 경우, 임대료에 대한 통제와 임차인에 대한 지원 및 공정임대료 적용의 실효성을 극대화 할 수 있으며, 임대차관계를 안정적으로 지속할 수 있다. 특히 일본과 같이 마스터리스(master lease)에 의한 대형 임대주택 관리사업자를 육성하여 불안정한 임대차관계를 안정시켜야 한다. 주택임대사업이 제도화될 경우, 임대료 지급의 안정성을 기할 수 있으며 그로 인한 전월세 환산율과 보증금의 인하도 기대할 수 있을 것이다.

둘째, 부동산 금융제도의 대폭적인 개선이 필요하다. 은퇴에 가까운 연령층들이 살던 집에서 계속 거주하는 현상이 지속될수록 주택을 고치거나 재건축·재개발에 소요되는 부담금을 감당하기 어려워진다. 따라서 소유자에게 장기적으로 이익이 되는 주택의 재건축이나 수선에 드는 대규모 자금을 조달하고 장기에 나누어 상환할 수 있는 리츠나 펀드 등의 개발금융이 필요하다. 아울러 전세금 상승에 따라 크게 증가하고 있는 전세금 지원보다는 월세 지원을 증가시키는 것이 바람직하다. 특히 금융기관을 통해서 월세가 집주인에게 자동 이체되도록 하고 월세납입에 대한 보증을 하게 되면 자연스럽게 보증금도 낮아지며, 임대료 체납위험에 의해 높아진 전월세 환산율을 낮춤으로써 월세를 인하하는 효과를 가짐은 물론 월세의 10배 정도만 보증금으로 납부하면 되므로 기존의 전세금도 낮출

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수 있다. 또한 현재 획일적으로 적용되고 있는 LTV와 DTI 규제도 개인의 자산이나 신용에 따라서 차등화 할 수 있도록 융통성을 부여해야 한다. 아울러 현재 변동금리가 대부분인 주택담보대출을 장기고정금리로의 전환토록 하며, 이를 위해 적격대출에 대한 MBS 발행을 활성화하고 주택금융 공사의 보증한도도 인상할 필요가 있다. 보다 근본적으로는 위험도가 큰 부동산 개발 사업에 대한 개발금융을 확대하고 개발금융이 건설사 보증이 아닌 장기금융에 의해서 연계·보증되도록 PF 금융 체계를 정비해야 한다.

셋째, 조세체계의 근본적 개편이 필요하다. 참여정부 시절부터 국민적 합의를 이루어 온 ‘보유세 강화 거래세 완화’의 원칙을 보다 구체화해야 한다. 특히 거래단계에서 상당한 부담을 주는 취득세는 장기적으로 철폐하고, 토지에 비해 주택에 지나친 부담을 주는 조세체계도 개편되어야 한다. 아울러 다른 소득에 비해 지나치게 과중한 부동산 양도세도 개편되어야 한다. 부동산에만 유독 높은 양도세를 물릴 이유는 없으며 보유 주택수에 따라서 양도세를 차등화하는 논리적 근거도 희박하다. 양도세 또한 거래세의 일부로 간주하여 보유세의 강화정도에 따라서 궁극적으로 없애는 것이 마땅하지만 당장 전면적인 시행이 어렵다면 적어도 주택가격에 관계없이 1세대 1주택의 경우만이라도 주택가액에 관계없이 양도세 과세이연이 이루어져야 한다.

넷째, 복지전달체계를 개편해야 한다. 새 정부가 진정한 주거복지를 실현하려면 전체가구의 10.6%에 해당하는 184만 최저주거기준 미달가구를 1차적인 대상으로 하여야 한다. 아울러 현재 의료, 생활 등 다양한 복지프로그램들을 수혜자를 중심으로 하나로 묶어서 시행하는 종합복지프로그램을 도입하여 복지전달체계를 수혜자 중심으로 일원화함으로써 중복수혜나 부자격 수급자 그리고 억울하게 복지의 사각지대에 놓이게 된 경우가 없도록 해야 할 것이다. 주거복지의 경우, 임대주택공급과 임대료규제, 주택바우처를 통한 임차인 지원책을 고려해 볼 수 있으나, 시장상황, 재정여력, 행정비용 등을 감안하여야 하며, 특히 임대료 보조의 경우는 재고증가가 수반되지 않으면 임대료 증가의 요인이 될 수 있으므로 신중해야 할 것이다. 아울러 고령계층의 경우 건강상태와 소득수준을 동시에 고려하여 다양한 형태의 고령자주택이 민간에 의해 공급될 수 있도록 관련제도를 정비해야 할 것이다.

마지막으로 주택정책의 수립과 집행에 있어서 지방정부에 적절한 권한과 책임을 부여해야 할 것이다.

전국에서 획일적인 주택정책이 시행되다보면 지역의 주택사정과는 맞지 않는 경우가 많다. 특히 공공 주택의 입지와 건설 그리고 주거복지제도와 관련해서는 수혜대상자의 선정과 지원방법 및 규모 등의

측면에서 지방정부의 권한과 책임이 강화되어야 할 것이다.

※ 외부필자의 기고는 국토연구원의 견해와 다를 수 있습니다.