산업집적활성화법에 의한 수도권 공장입지규제시책의 과제

1) 규제의 논리적 설득력 제고 필요

◦ 산업집적활성화법에 의한 수도권 공장입지 규제는 국토정책적 관점에서의 규제와 수도 권정비적 관점에서의 규제가 혼재되어 있음

◦ 국토정책적 관점에서의 규제란 수도권에 과도하게 집중된 제조업의 지방분산을 도모하 여 국토의 균형있는 발전을 도모하기 위한 규제를 말하며, 수도권정비적 관점에서의 규 제란 수도권 내에서의 거주 및 자연환경을 개선 또는 보전하여 수도권주민의 삶의 질을 개선하기 위한 규제를 말함

◦ 법적인 정의 및 시책구조를 살펴보면, 대체로 과밀억제지역에 대한 규제는 국토정책적 관점이 강한 반면, 성장관리지역과 자연보전지역에 대한 규제는 수도권정비적 목적이 강함을 알 수 있음

◦ 우선 과밀억제지역은 “산업의 밀집도와 인구증가율이 현저히 높아 공장의 이전촉진 및 신설 또는 증설의 제한이 필요한 대도시 및 그 주변지역”으로 정의되어 있으며, 과밀억 제지역에서 유치지역으로 이전을 희망하는 공장에 한정하여 우선입주의 인센티브를 규 정하고 있어서 공업재배치가 주목적임을 알 수 있음

◦ 반면에 성장관리지역은 “산업의 밀집도와 인구증가율을 계획적으로 관리하기 위하여 일 정한 범위 안에서 공장의 신설 또는 증설의 허용이 필요한 지역”으로 정의되어 있으므로 성장관리지역에 대한 공장규제는 이 지역의 계획적 관리를 위하여 필요한 것이지 공업 재배치를 위한 것은 아님

◦ 마찬가지로 자연보전지역은 “한강수계의 수질 및 녹지 등 자연환경의 보전을 위하여 공 장의 신설 또는 증설의 제한이 필요한 지역”으로 정의되어 있으므로 이 지역에 대한 공 장규제는 자연환경의 보전을 위한 것이지 공업재배치를 위한 것은 아님

◦ 법률의 연혁을 보더라도 과밀억제지역과 유치지역은 공업배치법에, 성장관리지역과 자 연보전지역은 수도권정비계획법에 각각 그 뿌리를 두고 있음

<그림 2> 산업집적활성화법의 정책지역간 관계

◦ 공업재배치를 목적으로 할 때의 규제수단과 수도권정비를 목적으로 할 때의 규제수단은 당연히 구분되어야 함. 그러나 현재의 수도권규제시책에는 규제의 목적과 수단이 정합 적이지 못한 측면이 있음

◦ 앞에서 살펴 본 것처럼 산업집적활성활성화법에 의한 수도권 입지규제의 특징 중 하나는 공장을 대기업공장과 중소기업공장을 구분하여 두고 차등규제하는 점임

◦ 규제의 목적이 공업재배치에 있다면 대기업공장에 대한 차별규제의 당위성이 일반적으 로 인정됨. 그 근거로는 대체로 다음 3가지를 들 수 있음

◦ 첫째는 중소기업에 비하여 입지적 불이익을 극복할 수 있는 여력이 있다는 점임. 하청업

체를 비롯한 중소기업들을 무리하게 시장 및 고객과 격리시킬 경우에는 이전보다 폐업 을 선택할 수 있음

◦ 둘째는 네트워크 효과 등을 통하여 지역개발에 미치는 효과가 상대적으로 클 수 있음

◦ 셋째는 협상의 여지가 높음. 대기업은 복수의 공장을 운영하는 경우가 많으므로 A공장 의 잔류를 조건으로 B공장의 이전을 요구할 여지가 있음

◦ 이러한 이유로 외국에서도 중소기업보다는 대기업을 공업재배치 정책의 대상으로 중시 하였음(Nicol, B. and R. Wettman, 1979)¹⁾

◦ 예를 들어 영국에서는 1947-1981년간 수도권에 대한 공장입지허가제(IDC, Industrial Development Certificates)를 시행한 바 있는데 대기업은 지방이전의 가능성(mobility) 이 높기 때문에 불허가의 가능성이 높았던 것으로 보고됨

◦ 프랑스에서는 1955년부터 지금까지 수도권에 대한 공장입지허가제(아그레망, Agremént)를 시행중에 있는데 공장의 규모, 고객의 분포(비공식적인 자료이기는 하지 만 고객 및 공급자의 70% 이상이 파리지역에 있으면 지방이전이 불가능한 것으로 판 단), 소요 인력의 질(양질의 노동력이 필요할수록 파리지역 입지의 당위성 증대)과 더불 어 공장 소유 기업의 규모도 중요한 심사기준의 하나로 작용(※ 1979년 현재자료 기준)

◦ 따라서 공업재배치를 주된 목적으로 지정된 과밀억제지역에 대해서는 대기업공장을 보 다 엄격하게 규제할 당위성이 인정됨

◦ 그러나 과밀억제지역을 제외한 성장관리지역 및 자연보전지역의 경우, 지정목적에 비추 어 대기업공장과 중소기업공장을 차별적으로 규제할 근거가 부족함

◦ 성장관리지역의 지정목적인 “계획적 관리”의 의미는 무분별한 이전공장의 유입 및 신설 에 따른 난개발을 사전에 차단하여 질적인 향상을 도모하겠다는 것으로 보아야 함

1) Nicol,B. and R.Wettman. 1979. Background Notes to Restrictive Regional Policy Measures in the European Community, in K.Allen, Balanced National Growth, Lexington Books.

◦ 대기업공장이 중소기업공장보다 난개발의 가능성이 높다고 볼 근거가 없음에도 불구하 고 현재의 산업집적활성화법에서는 관리의 기준이 되는 “계획”에 대해서는 아무런 언급 없이 공장의 소유자가 대기업이냐 중소기업이냐만을 문제 삼고 있어서 합리성이 결여되 어 있음

◦ 유사한 논리는 자연보전지역에도 적용됨. 같은 조건 하에서 대기업공장이 중소기업공장 보다 수질오염에 더 많은 영향을 미친다는 증거가 없음에도 불구하고 대기업공장은 중 소기업공장에 비하여 과도한 규제를 받고 있음

◦ 규제는 피규제자의 희생을 담보로 존재함. 따라서 피규제자에게 개인적 희생의 결과가 공익의 증진으로 이어진다는 명분을 줄 수 있어야 함

◦ 규제의 수단과 목적과의 정합성 부족은 규제의 명분 제공에 실패하여 피규제자의 규제순 응 의지를 떨어뜨리고 갈등 초래의 원인이 됨

2) 규제방식의 경직성 완화 필요

◦ 현재의 수도권 공장규제방식은 규제의 목적과 관계없이 대체적으로 조닝에 의한 규제방 식을 취하고 있음

◦ 즉 과밀억제지역, 성장관리지역 및 자연보전지역의 지역별로 입지가능한 공장유형의 리 스트를 법령에서 열거하고 두고, 리스트에 해당되는 공장에 대해서는 획일적으로 입지를 허용하고 리스트에서 빠진 공장에 대해서는 획일적으로 입지를 불허하는 규제시스템임

◦ 예외적으로 성장관리지역내 대기업 기존공장의 증설 허용 등 일부 경우에는 수도권정비 위원회의 심의를 거치게 하고 있으나, 현재는 거의 형식적 절차에 머물러 있음 (<표 1>～<표 3>의 (1-g), (2-f), (2-g), (2-j) 참조)

◦ 이러한 조닝방식의 규제는 환경보전을 위해서는 적합할 수 있으나, 공업재배치나 계획적 관리를 위한 규제방식으로는 부적합한 측면이 있음

◦ Nicol, B. and R. Wettman(1979)은 지역정책적 목적으로 공장입지 규제를 할 때 갖추 어야 할 요건으로 다음 4가지를 강조

- 첫째는 형평성(Equity)으로서 기업이 수도권에 공장을 지으려는 이유는 천차만별이 므로 개별기업의 입장을 충분히 배려하여 억울한 일이 없도록 하여야 한다는 것임 - 둘째는 선별성(Selectivity)으로서 수도권입지가 타당한 공장과 그렇지 않은 공장을

골라낼 수 있어야 한다는 것임

- 셋째는 탄력성(Flexibility)으로서 경기변동과 같은 여건의 변화에 대응하여 규제의 강도를 탄력적으로 적용할 수 있어야 한다는 것임

- 넷째는 절차에 관한 것으로 적절한 대체입지 및 이전 인센티브 등에 대한 정보를 제공 하여 사업체가 스스로 입지를 변경할 수 있도록 설득하는 과정이 필요하다는 것임

◦ Nicol, B. and R. Wettman의 관점에서 보면 가장 경계하여야 할 입지규제의 속성은 획일성과 경직성임. 공업재배치는 재배치에 목적이 있지 공장을 못 짓게 하는데 있는 것은 아니기 때문임

◦ 이러한 이유로 공업재배치를 목적으로 수도권규제를 실시하였거나 실시한 바 있는 영국, 프랑스, 일본 등의 국가들은 케이스 바이 케이스로 가부를 판단하는 허가제를 채택하였 으나, 우리나라만 포지티브 리스트에 의한 금지 규제 견지

◦ 부득이하게 신․증설을 허용할 경우에는 <표 4>에서 보는 것처럼 관련규정에 대한 예외 조항을 새롭게 추가하는 형태로 대응하여 왔으나, 더 이상 이러한 대증요법적 접근방식 적용 곤란

◦ 왜냐 하면 법규를 개정할 때마다 비수도권 지방자치단체의 반대 및 특혜시비를 초래하여 왔으며, 앞으로도 같은 상황의 반복 가능성이 농후하기 때문임

<표 4> 대기업공장규제 완화를 위한 시행령개정 사례

개정일 개정내용

1994. 7. 4 ∙ 성장관리권역내의 7개 첨단업종(컴퓨터, 반도체 등)에 한하여 기존 대기 업공장 건축면적(1994.7.4. 기준)의 25% 범위내 증설 허용

1997. 7. 10

∙ 반도체 등 첨단업종에 대한 기존공장건축면적 증설 허용범위 상향조정:

25 ⇒ 50%

∙ 신규로 자동차 등 일부 업종에 대하여 기존공장건축면적의 25%까지 증 설 허용

1998.12. 31

∙ 대기업이라 하더라도 외국인투자비율이 51%이상인 경우에는 첨단 20업 종에 한하여 성장관리권역내 신․증설 허용

∙ 1999. 1. 1～2001. 12. 31 간 한시 적용

2002. 2. 9

∙ 완화대상 외국인투자기업의 범위를 외국인투자비율 51%에서 50%로 완 화하고 LCD를 대상업종에 추가

∙ 외국인투자기업에 대한 규제배제기간을 2003년말까지로 연장

2003. 6. 30

∙ 2003년 12월 31일 이전에 외국인투자기업을 유치할 목적으로 지정․고 시된 산업단지에서 공장을 설립하는 외국인투자기업의 외국인투자비율 은 30% 이상으로 완화

2004. 2. 25

∙ 반도체 등 첨단 업종에 대한 기존공장 증설한도 완화: 50 ⇒ 100%

∙ 자동차 등 일부업종에 대한 기존공장 증설한도 완화: 25 ⇒ 100%

∙ 외국인투자기업에 대한 규제배제 기간을 2004년말까지로 연장