정책 개입의 필요성과 정책 방안

가. 정책 개입의 필요성

농식품 소비자의 건강/영양 개선을 위한 정책 개입의 필요성은 그 자체로 숱한 논란이 되어왔는데, 특히, 소비자의 건강 및 영양 개선이라는 목적하에 정부에서

‘합리적인’ 개인의 선택권을 지나치게 침해한다는 주장이 제기되었으나, 다른 쪽 에서는 건강 및 영양과 관련한 선택에 있어서 소비자가 처한 다양한 사회환경적 요인, 인지적 요인 등으로 인해 잘못된 선택을 할 수 있음을 지적해왔다(Rice, 2013; Marmot, 2015).

그러나 최근 행동경제학을 통해 많은 경우 소비자들이 식품소비에 있어서 ‘합 리성’을 띄지 않는다는 사실이 밝혀진 바 있으며, 행동경제학에서는 이를 제한된 합리성(Bounded rationality) 개념으로 설명하고 있다. 제한된 합리성이란, 소비자 가 어떤 결정을 내릴 시 주어진 모든 정보를 활용하지 않고, 제한된 영역하에서만 합리성을 발휘함을 전제로 하는 이론인데, 해당 이론에 따르면 소비자는 주어진 정보를 인지하고, 처리할 수 있는 능력의 한계와 시간의 제약 등으로 인해 의사결 정 시 ‘경험에 기반한 결정(rule of thumb)’과 ‘어림짐작(heuristic)’에 의존하며, 이 로 인해 때때로 합리적인 의사결정과는 거리가 먼 결정을 내린다는 것이다 (Simon, 1978). 건강한 식품 섭취와 관련한 문제에 있어 소비자는 일반적으로 정 보가 부족한 경우가 많으며, 주어진 정보를 해석하는 데에도 많은 노력을 필요로 하는 경우가 많아 잘못된 판단을 종종 내리는데, 비만은 이로 인해 나타나는 현상 의 한 사례라고 볼 수 있다(Rice, 2013).

소비자의 제한된 합리성을 고려할 경우, 건강한 식품선택 유도를 위한 정부 개 입의 필요성은 개입주의(paternalism) 관점에서 정당화될 수 있는데, 개입주의란, 정부가 개인의 복지를 증진하기 위해 그 사람의 자유 혹은 자율성에 개입하는 것 으로 정의할 수 있다(허만용, 2018). 예를 들어 정부는 소비자의 건강한 식품선택 유도(개인의 복지 증진)를 위해 소비자들에게 정보를 제공할 수 있는데, 이는 각 식품에 대해 개인이 자유롭게 생각하고 판단하는 데에 정부가 일정 부분 간섭한다

는 데에서 개입주의에 기반한 정책이라고 할 수 있다.

또한, 소비자의 식품선택에는 사회환경적 요인이 작용을 하는데, 산업화와 도 시화는 식생활의 다양성을 함양시키는 데에 작용할 수 있으나, 한편으로는 국민 들의 활동량을 저하시키고, 영양적으로 불균형한 식품 섭취를 하도록 유도함으로 써 비만 및 각종 질병의 발병율을 높일 수 있다(WHO, 2003). 우리나라는 지난 반 세기 동안 급격한 산업화·도시화를 경험했으며, 이로 인한 식생활의 변화에 따라 관련 질병의 발병률이 점차 증가하고 있는 추세이다(이철호 외, 1988).

산업화·도시화가 진행됨에 따라 국민 소득이 높아지고, 근무 환경과 삶의 여건 등이 변화하면서 섭취가 간편한 가공식품과 외식에 대한 수요가 증가하였다 (Cutler et al., 2003). 그러나 이러한 식품들은 대개 높은 수준의 당, 지방, 염분 등 을 함유하고 있으며(Poti et al., 2015), 이러한 성분들을 과다 섭취할 경우 다양한 비전염성 질환(Non-communicable diseases, NCD)을 유발할 수 있다(Lustig et al., 2012; WHO 보도자료, 2020. 4. 29.).

건강하지 않은 식품선택은 이로 인해 결과적으로 발생할 개인적인 손실뿐만 아 니라, 국가적·사회적 손실도 야기할 수 있는데, 국내 소비자들의 건강하지 않은 식 품선택 사례와 그로 인해 발생하는 문제들은 우리 사회에 큰 비용으로 작용하고 있을 것으로 추정된다. 일례로 비만의 경우, 우울증, 불안장애, 공황장애 및 각종 신체적 질병으로 인한 사망 위험에 따른 개인적 문제뿐만 아니라, 비만으로 인한 질병 치료에 사용되는 의료보험 비용 증가 및 노동력 및 생산성 저하 등 다양한 문 제를 발생시킨다(이주연 외, 2019). 이와 관련해 이선미 외(2018)에서는 비만으로 인한 사회경제적 비용을 한해당 11조 4,679억 원으로 추산한 바 있는데, 대한비만 학회(2021)에 따르면, 2018년 기준 국내 만 19세 이상 성인의 38.5%가량이 비만 으로 분류되고 있으며, 해당 비중은 증가 추세를 나타내고 있다.

나. 정책 방안 및 구분

Reisch et al.(2013)는 소비자들의 건강한 식품선택 유도를 위해 정부에서 고려 할 수 있는 정책 분야를 크게 정보 제공, 시장 개입, 공공 규제(regulation) 및 자율 규제(self-commitment)로 구분하였다. 연구 내에서 언급된 분야별 세부 정책 방안 을 살펴보자면, ① 정보 제공 분야에는 식품표시, 캠페인, 교육이 있으며, ② 시장 개입 분야에는 세금 부과 및 세제 혜택, ③ 공공 규제 분야에는 광고 관련 규제, ④ 자발적 규제 분야에는 산업 내 이해관계자들 간 자발적 협약 유도, 공공급식 부문 의 채식 식단 메뉴 강화와 구매 시점의 넛지(nudge) 등이 있다. 그러나 Reisch et al.

가 제시한 구분 기준은 각 기준에 대한 명확한 정의가 없을뿐더러, 그가 제시한 세 부 정책 방안이 각 기준에 명확히 들어맞지 않는다는 한계를 지니고 있다. 예를 들 어, 광고 관련 규제는 그가 제시한 공공 규제 분야뿐만 아니라 정보 제공 분야에도 해당될 수 있는 세부 정책 방안이다.

한편 OECD에서는 소비자의 건강한 식품선택을 위한 정책 수단을 크게 ‘소비 자에 대한 정책 수단(consumer-oriented policy instruments)’과 ‘식품산업에 대한 정책 수단(food industry-oriented policy instruments)’으로 구분하여 제시하고 있 는데, 제시된 세부 정책 수단들의 예시를 살펴보면, ‘소비자에 대한 정책 수단’에 는 교육, 애플리케이션을 통한 정보 제공, 전문가에 의한 상담 제공 등이 있으며,

‘식품산업에 대한 정책 수단’에는 식품의 재구성(reformulation), 식품표시, 선택 설계(넛지) 및 건강세 부과 방안이 있다(Giner & Brooks, 2019).

허만용(2018)은 국내 당류 저감 정책의 사례를 들어 개입주의의 유형을 크게

‘소프트(soft) 개입주의’와 ‘하드(hard) 개입주의’로 나누어 정책별 예시를 설명하 였다. ‘소프트 개입주의’란 간섭을 받은 대상의 자율성이나 선택을 침해하지 않으 면서 피간섭자의 복지를 증진하고자 하는 규제 조치를 의미하며, 이러한 소프트 개입주의의 조치는 개입 정도에 따라 약한 개입, 강한 개입, 차단 조치로 분류된 다. ‘하드 개입주의’는 당사자의 복지 증진을 위해 어떠한 행동을 하지 못하도록 철저한 금지 조치가 단행되는 경우를 의미하는데, 국내 당류 저감 정책의 사례에

서 아래 표와 같이 그 예시를 들 수 있다.

개입 정도 조치 내용 당류 저감 정책 예시

소프트 개입주의

약한 개입 사실 정보 제공

∙ 영양성분표시

∙ 1일 기준치 대비 섭취량정보 표시

∙ 자율영양표시제(커피전문점 등)

∙ 당류정보의 대상식품 확대 추진

∙ 고열량·저영양식품 표시방안 추진 강한 개입 위험성에 대한 실제 이야기 제공 ∙ 당류 섭취로 인한 피해 사례 방영 또는 홍보

차단 조치 제한 조치 또는 과세

∙ 세금 부과

∙ 학교 내 고열량·저영양 식품의 판매 제한

※ 구체적 상황에서 제한을 가하거나, 어떤 행 동을 억제할 목적을 가지지만, 개인에게 본 인의 당류 섭취 자제 여부를 선택할 자유를 여전히 부여하고 있다는 점에서 ‘하드 개입 주의’와 구분

하드

개입주의 금지 조치 어떤 행동 또는 선택의 철저한 금지 당류 섭취 자체를 원천적으로 금지

<표 1-4> 개입 정도에 따른 당류 저감 정책 구분

자료: 허만용(2018)의 내용을 재구성하여 저자 작성.

본 절에서는 위에서 제시된 정책 수단 중 소비자의 행동 변화를 주요 정책 목적 으로 하는 정책 수단을 살펴보고자 한다. 이와 더불어 소비자의 당류, 나트륨 등의 섭취를 제한하기 위해 시행되고 있는 다양한 정책의 사례 및 시사점을 검토하고자 한다. 이를 위해 위에서 제시된 정책 분야를 크게 세 가지(식품표시, 식생활/영양 관련 교육 및 홍보, 조세제도)로 나누었으며, 당류 및 나트륨 등 저감 정책과 관련 한 부문을 추가하여 총 네 가지 분야에서 지금까지 수행된 선행연구들을 살펴보고 자 한다.