第4章 船舶溫室가스 排出規制를 위한 國家責任의 履行과 關聯事例分析
第2節 市場基盤의 規制에 의한 溫室가스 規制
2. IMO 배출권거래제의 운영요소 및 성공조건
래단위 배출권의 가격은 20∼25 유로 정도의 가격으로 거래되고 있으며, 거래 량은 2005년 72억 유로, 2006년 181억 유로, 2007년 115억 유로로 증가 추세에 있다.333)
타 산업계의 사례로 항공분야의 경우, 2006년 12월 20일에 유럽위원회(EC)는 항공분야를 유럽연합(EU) 배출권거래제도에 포함할 것을 제안하였고, 2010년 멕시코 칸쿤에서 개최된 유엔기후변화협상 당사국총회(COP 16)에서 국제민간 항공기구(ICAO)의 사무총장은 공식적으로 항공분야의 온실가스 감축 규제정책 으로서 탄소배출권거래제도를 항공분야에 적용하는 방안을 적극적으로 검토하 고 있다고 선언하였으며, 발리로드맵에 따라 2012년 완료된 UNFCCC 회의 과 학자문기구(SBSTA33) ‘장기협력작업(LCA)’334) 분과위원회에서 보고하였다.
2013년부터 시작된 제3기 EU-ETS에 따르면, EU 전체 온실가스 배출량의 3%
를 차지하고 있는 항공분야가 포함되어 제도상으로 현재 유럽연합(EU) 국가로 오가는 모든 항공기는 2013년부터 항공분야 배출권거래제도(ETS)를 도입하여 시행하여야 한다.335) 이와 더불어 유럽연합(EU)은 해운분야에도 2013년부터 동 제도를 적용할 것을 검토하였으나336) 2014년 현재까지 도입하지 못하고 있다.
가능한 배출권을 만들어 냈으며, 배출권거래제라는 제도의 도입을 통해서 온실 가스 그 자체가 기업에게 있어서 노동이나 자본과 같이 시장에서 거래되는 생 산요소가 되었다.337) 배출권거래제를 운용하기 위하여 필요한 온실가스 종류, 기준 배출량 산정방법, 배출권 할당방식, 거래제 기간, 이월(Banking)338) 및 차 입(Borrowing)339), 배출권거래소, 자발적 참여기업에 대한 상쇄(Offsets)340) 프로 그램, 검증 및 인증체제 등 이 밖에 많은 필요 운영요소가 있다. 그러나 그 중 에서 주로 거론되는 핵심요소는 거래대상인 ‘온실가스 종류’341)의 결정, 무상할 당이냐 유상할당이냐 등 배출권의 할당 방식, 상쇄, 이월 및 차입, 배출권거래 를 통해서 만들어진 재원을 어떻게 활용할 것인가가 가장 중요한 운영요소라 하겠다.342) 또한, 실제 적용에 있어서 가장 민감한 이슈는 배출량에 대한 기준 337) 이상화, 전게논문, 6쪽.
338) 배출권의 “이월(Banking)”은 배출권의 호환성과 유동성을 높여 배출권거래제의 효 율성을 제고시킬 수 있으며, 위험관리 능력을 배양할 수 있으나 배출권의 예치가 과 다할 경우 공급부족으로 배출권의 가격이 상승할 가능성이 있다. 한기주, A Study on the Industrial Competitiveness of the GHG Emission Trading System in Korea, 산업 연구원 연구보고서 2010-577(2010. 12.), 70쪽.
339) 배출권의 “차입(Borrowing)”은 미래에 발행될 배출권을 차입하여 현재의 이행 기 간 동안의 배출권 청산에 사용하는 제도로 EU-ETS에서는 차입이 허용되고 있지 않 다. 우리나라의 경우 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(대통령령 제24429호, 2013.3.23.) 제6장 제36조에서 배출권의 차입의 한도를 100분의 10으로 정 하고 있다.
340) “상쇄(Offsets)”은 온실가스 감축의무가 부여되지 않은 산업부문에서의 자발적인 온실가스 감축 활동으로 인한 배출권을 강제로 의무를 부여한 부문에서 사용할 수 있는 것을 의미한다. EU-ETS는 CDM, JI 등을 통한 국제 상쇄 프로그램의 신용(크레 딧) 활동을 허용하고 있다.
341) IMO의 경우, UNFCCC에서 정한 이산화탄소를 포함 6대 온실가스에 추가하여 2013년 질소산화물(NOx, Nitrogen Oxides), 황산화물(SOx, Sulphur Oxides), 일산화 탄소(CO, Carbon Monoxide), 암 유발물질로 알려진 비 메탄계 휘발성 유기화합물 (NMVOC, Non-Methane Volatile Organic Compounds), 미세먼지(PM, Particulate Matter)까지 IMO 온실가스 감축 대상에 포함하는 것으로 결정하였으며, 국제해운 활동으로부터 발생되는 배출량 대응에 대한 미래 시나리오와 인벤토리를 작성할 수 있도록 IMO의 연구용역 발주 시 주요과제에 포함시키도록 지시한 바 있다. IMO MEPC 65/22/Add.1, Annex 19(Terms of Reference for the Update of the 2009 IMO Study of GHG Emissions Estimate for international shipping), p.1, Draft report of 2014 The Third IMO GHG Update Study.
342) 한기주․임동순․곽대종, “온실가스 배출권거래제도 도입이 주요 산업의 경쟁력에 미치는 영향 연구”, 경제․인문사회연구회 녹색성장 종합연구 총서 10-02-23, 산업연 구원 연구보고서 2010-577, 산업연구원(2010. 12.), 16-17쪽.
년도를 언제로 할 것인지에 대한 결정이다.
이에 따라 선진국과 개도국의 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있다. 예컨대, 우리나라의 경우 1990년도 대비 2007년 기준을 설정한다면 OECD 국가 내 최 고수준인 113%의 증가율을 나타내고 있어 OECD 평균 증가율 17.4%를 크게 상회함으로 감축기준년도 실적대비 할당은 경제성장의 성숙기에 접어든 선진국 과 고도의 성장률을 나타내고 있는 개도국의 불공정성 문제가 있다.343) 경제성 장률을 고려한 공정한 감축률이 필요한 이유이다.
배출권거래의 성공적인 운영을 위해서는 제도 운영상에 있어서 이론적으로 몇 가지 기본원칙을 고려하여야 하는 데 첫째, 참여자들의 이해도를 높일 수 있도록 단순성이 확보되어야 하고, 둘째, 온실가스 MRV(Monitoring, Report, Verification)를 기반으로 배출권이 거래이전 등과 관련된 규칙과 경제적 활동이 명료하게 이해될 수 있도록 제도설계에 대한 투명성이 확보되어야 하며, 셋째, 제도의 운영과정에서 강제적 시장이든 자발적 시장이든 또는 국제시장이든 국 내시장이든 다양한 시장에서의 대체가 가능한 호환성이 필요하며, 넷째, 배출권 거래제도와는 별도로 온실가스를 감축하는 방법을 강제화하는 규제가 존재한다 면 배출권거래제의 목표달성을 어렵게 할 수 있으므로 규제대상 기업이 오염배 출을 줄이기 위한 수단을 결정함에 있어서 신축성이 확보되어야 하며,344) 마지 막으로 배출권거래제의 정치적 수용성에 대한 고려보다 실제 온실가스 감축이 라는 목적을 달성하기 위하여 지속적으로 일관성을 유지하는 것이 필요하 다.345)
유럽연합 배출권거래제(EU-ETS)의 경우, 제도의 운영에 있어서 상기에서 언 급한 이러한 기본원칙이 제3기에서 일부 보완되었으며, 특히 배출권의 할당방 식에 있어서 이전의 제1기 및 제2기와는 달리 제3기에서는 EU-ETS의 주된 할 당방식인 유상할당 경매방식이 고려되어 시장왜곡의 가능성을 최소한으로 낮추 343) 이상화, 전게논문, 10-11쪽.
344) 한기주․임동순․곽대종, 전게논문, 55쪽.
345) 박호정, “온실가스 감축에 기여하는 배출권거래제 설계 방향”,「한국경제학회」
(2011. 11.), 15-16쪽.
었다고 평가되고 있다.346)
배출권거래제의 도입에 따른 국가할당계획(NAP)을 설계함에 있어서 가장 핵 심요소가 초기할당을 어떤 방식으로 할 것인가에 대한 사항이다. 초기할당에 대한 방식을 두 가지로 정리하여 장․단점을 비교한다면 하나는 과거배출실적 을 기준으로 과거연도의 배출량의 추이를 분석하여 예상배출량을 추정하여 할 당하는 방식인 하향식(Top-down)으로 온실가스 감축에 관한 조기 감축행동에 대한 정량적 고려가 불가능하다. 이 방식은 데이터 수집 및 준비기간에 따른 시간소요가 없는 장점이 있으며, 추정모델을 통하여 비교적 쉽게 할당을 할 수 있으나 조기 감축행동에 대한 고려가 없기 때문에 기업에서는 받아들이기 어려 운 방식이 될 수 있다.347) 반면에 데이터 수집비용 및 준비기간이 많이 소요되 는 상향식(Bottom-up)은 조기 감축행동에 대한 고려가 가능한 장점이 있으나 모든 배출설비에 대한 일반적 적용 규칙을 만들기 어려우므로 예외규칙을 두어 야 한다는 단점이 있다.
배출권거래제와는 차이가 있지만 배출량 조사와 관련하여 한국의 경우,「저 탄소녹색성장 기본법」에 따른 목표관리제가 2011년부터 각 부문별로 시행되고 있는데 이 제도는 기업별로 과거 3년간의 배출량을 조사하여 그 평균값으로 차 기년도 예상배출량을 결정하여 감축목표를 부여하는 방식으로 정부가 배출량의 상한선을 정해놓고 그 이상의 온실가스를 배출하는 업체를 ‘관리업체’로 지정하 여 관리하는 제도로 대표적인 하향식(Top-down)의 예로 볼 수 있다.
결과적으로 배출권거래제에 대한 성공적인 운용을 위해서는 각 부문별로 온 실가스 배출량에 대한 통계자료에 대한 인프라 구축이 우선적으로 이루어져야 한다. 또한 이러한 배출량에 대한 조사․분석․평가에 대한 객관성, 신뢰성, 수 용성 등을 확보하기 위하여 국가가 우선 상향식으로 할당하여 시행하고 하향식 을 통하여 검증함으로써 두 방식의 실행 결과를 분석하여 배출량의 차이를 극 복하고 각 부문별로 시범사업을 통하여 가장 경제적이고 정확한 할당을 할 수
346) 이상화, 전게논문, 7쪽.
347) 상게논문, 7-8쪽.
있도록 조사, 분석, 피드백 등에 관한 많은 연구가 필요하다.
IMO의 경우, 이러한 논리를 받아들여 ‘2014 The Third IMO GHG Update Study’에 하향식(Top-down)과 상향식(Bottom-Up) 두 가지 방식 모두를 고려하 여 시험연구를 수행할 것을 주문한 바 있다.348)