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法學博士 學位論文
船舶溫室가스 排出規制를 위한 國家責任과 履行方案에 관한 硏究
A Study on the State’s Responsibility and Implementation on Emission Control of Greenhouse Gas related to Ships
指導敎授 李 潤 哲
2014年 8月
韓國海洋大學校 大學院 海 洋 政 策 學 科
朴 韓 善
目 次
Abstract
第1章 序論 ···1
第1節 硏究의 背景과 目的 ···1
1. 연구의 배경 ···1
2. 연구의 목적 ···4
第2節 硏究의 內容과 方法 ···6
1. 연구의 내용 ···6
2. 연구의 방법 ···9
第2章 國家責任에 대한 理論的 檢討 ···10
第1節 國家責任의 成立要件 ···10
Ⅰ. 행위의 국가 귀속과 국가책임 ···10
1. 국가책임 일반론 ···10
2. 국가에 귀속될 수 있는 행위 ···12
3. 국가에 귀속될 수 없는 행위 ···13
Ⅱ. 국가책임의 성립 ···14
1. 국제법상 의무위반 ···14
2. 국가의 국제적 위법행위 ···15
3. 해로운 결과에 대한 책임 ···17
4. 인과관계 ···19
第2節 國家責任의 賦課와 解除 ···21
Ⅰ. 국가책임 부과의 원칙 ···21
1. 국가책임 부과의 일반원칙 ···21
2. 환경협약에 관한 국가책임의 일반원칙 ···22
Ⅱ. 국가책임의 추궁과 손해배상 ···25
1. 국가책임의 추궁 ···25
2. 손해배상 ···29
Ⅲ. 국가책임의 이행확보 방안 ···30
第3章 溫室가스 排出規制를 위한 國際機構에서의 國家責任 比較 ···33
第1節 UN에서의 國家責任 ···33
Ⅰ. UNFCCC의 법적성격 ···33
1. 협약의 채택과 법적 의의 ···33
2. 협약의 적용원칙 ···35
Ⅱ. 국제법상 국가의무 ···38
1. 교토의정서 채택의 의의 및 법적 구속력 ···38
2. 유연성 시장기반체제인 교토메카니즘 ···40
3. 감축목표 및 의정서의 발효 ···40
4. 협약불이행에 대한 대응조치 ···42
Ⅲ. 협약의 이행에 대한 국가책임 ···43
1. 역사적 책임 ···43
2. 공동의 책임과 공동의 차별화된 책임 ···44
3. 공동의 차별화된 책임의 국제법적 해석 ···46
第2節 IMO에서의 國家責任 ···49
Ⅰ. MARPOL 73/78의 법적성격 ···49
1. 협약의 채택과 법적 의의 ···49
2. MARPOL 73/78 부속서 제Ⅵ장이 가지는 이행협약으로서의 법적 구속력 ···· 51
3. MARPOL 73/78 부속서 제Ⅵ장의 강제규정 및 이행조치 ···54
Ⅱ. 국제법상 국가의무 ···58
1. 국제의무위반 및 대응조치 ···59
2. 협약의 불이행에 대한 조치 ···60
3. 협약이행을 위한 강행규범과 대응방안 ···62
Ⅲ. 국가책임과 협약이행 조치 ···65
1. 경제적 제재수단 ···65
2. 기술이전 결의서의 채택과 이행 ···67
3. 기금조성 및 자금지원 ···69
第4章 船舶溫室가스 排出規制를 위한 國家責任의 履行과 關聯事例分析·· 71
第1節 制裁手段 ···71
Ⅰ. IMO 협약의 제재수단 ···71
1. 항만국통제 ···71
2. 항만국통제 법령집행 권한 ···73
3. 선박온실가스 규제를 위한 항만국통제 근거규정 및 적용지침 ···75
4. IMO 회원국감사제도 ···83
第2節 市場基盤의 規制에 의한 溫室가스 規制 ···90
Ⅰ. 시장기반의 규제의 도입 ···91
Ⅱ. IMO 온실가스 기금제도 ···96
1. 탄소세의 특징 및 장점 ···98
2. 탄소세의 문제점 및 단점 ···100
3. 탄소세 도입의 실효성 확보방안 ···103
4. 탄소세 도입에 대한 한국의 입장과 대응방안 ···105
Ⅲ. 배출권거래제 ···107
1. 유럽연합 배출권거래제의 특징 및 장점 ···109
2. IMO 배출권거래제의 운영요소 및 성공조건 ···112
3. 선진국의 배출권거래제 지원정책과 경쟁력 강화방안 ···116
4. IMO 배출권거래제 도입에 대한 우리나라 대응방안 ···117
Ⅳ. IMO 시장기반의 규제의 도입에 따른 대응방안 ···120
第3節 大氣汚染의 國家責任에 관한 事例 ···124
Ⅰ. 초국경 대기오염 환경피해의 국가책임 ···124
1. 트레일 제련소 사건 피해의 국가책임 ···126
2. 체르노빌 원전사고 피해의 국가책임 ···127
3. 인도네시아 산불로 인한 대기오염 피해의 국가책임 ···130
4. 중국 황사와 미세먼지에 의한 대기오염 피해의 국가책임 ···132
Ⅱ. 온실가스 배출규제에 따른 국제분쟁 판례 ···135
第5章 溫室가스 排出規制를 위한 國家責任의 實效的 履行方案 ··· 138
第1節 協約 適用原則의 衝突 및 調和 ···138
Ⅰ. UNFCCC와 MARPOL 73/78의 적용원칙의 충돌 ···138
1. UNFCCC의 관점에서의 이행 원칙 충돌과 조화 ···139
2. MARPOL 73/78의 관점에서의 이행 원칙 충돌과 조화 ···141
3. 공동의 차별화된 원칙과 형평성 ···145
Ⅱ. 온실가스 규제를 위한 협약과 WTO 규범과의 충돌 및 조화 ··· 147
1. 기후변화대응 관점에서의 WTO의 목적과 원칙 ···147
2. UNFCCC와 WTO 규범상의 원칙의 충돌 ···151
3. MARPOL 73/78과 WTO 규범상의 원칙의 충돌 ···157
4. 국내 이행조치와 이행방안 ···162
第2節 協約의 實效性 確報를 위한 履行方案 및 提言 ···165
Ⅰ. 법적 실효성 확보를 위한 국제협상 ···165
1. 더반플랫폼의 법적 구속력 부여와 합의 ···165
2. 협약의 원칙에 대한 IMO에서의 국가입장 제안 ···166
Ⅱ. 국내법의 제·개정 방향 제언 ···167
Ⅲ. 국제협약의 개정과 결의서 채택 제언 ···168
1. UNFCCC의 개정 제안 ···168
2. MARPOL 73/78 부속서 제Ⅵ장의 개정 제안 ···172
3. IMO의 MBM 제도의 도입을 위한 총회결의서 제안 ···178
第6章 結論 ···185
參考文獻 ···189
<표 목 차>
<표 1> MARPOL 73/78 부속서 제Ⅵ장의 제21조 ···76<표 2> 에너지효율설계지수에 따른 선박의 정의 및 적용기준 ···78
<표 3> 연료 유형에 따른 적용기준과 탄소함유량 및 탄소계수 ···79
<표 4> IMO에 제안된 시장기반의 규제 제도 ···94
<표 5> IMO의 배출권거래제와 탄소세 제도의 상세 비교 ···101
<표 6> 한․미 FTA 이행 대상 다자간환경협약(MEAs)의 무역규제 조약 ····159
<표 7> UNFCCC의 당사국총회 및 이행부속기구의 규정 개정(안) ··· 169
<표 8> MARPOL 73/78 부속서 제Ⅵ장의 개정(안) ···174
<표 9> IMO의 MBM 제도의 도입을 위한 총회결의서(안) ···180
<그 림 목 차>
<그림 1> 체르노빌 원전사고로 피해를 입은 인접국가 ···128A Study on the State’s Responsibility and Implementation on Emission Control of Greenhouse Gas related to Ships
by Park, Han-Seon
Major in Maritime Law
Department of Maritime Law and Policy
Graduate School of Korea Maritime and Ocean University
Abstract
One of the most interesting and complicated issues in the 21st century is to protect and save the earth from natural disasters resulting from global warming via Greenhouse Gas Emissions(GHG). It has been an endeavor for mankind, in order to minimize the negative economic and social impact from climate change. However, human action in response to climate change is fundamentally a scientific, economic, and political challenge. The International Maritime Organization(IMO) - along with The United Nations(UN) - has played an important role in reducing Greenhouse Gas emissions in order to reduce the effects of climate change, establishing increased energy savings, as well as implementing an efficient system - in terms of sustainable development goals of the shipping industry for developing countries - according to Rio+20 declaration at the UN conference on sustainable development, from 20 June 2012 to 22 June 2012, “The Future We Want and Green Economy in the Context of Sustainable Development and Poverty Eradication”(A/conf.216/L.1).
In the report, “Second IMO GHG study 2009”(IMO, 2009), it is estimated
that international shipping emitted 870 million tons of CO2, which corresponds to 2.7% of the global emissions during 2007. It is also expected to increase from 12% to 18% of the global total CO2 emissions from international shipping in 2050.
After the adoption of the mandatory regulations in relation to MARPOL 73/78 by the IMO Member States, about the technical and operational standards for the mitigation of emissions from ships, are recognizing the limitations of Greenhouse Gas reduction goals through technical and operation instruments and are expected to create a new mechanism, such as the various Market Based Mechanisms(MBM), in terms of another method of reducing the emission from ships in the future.
On the other hand, the United Nation Framework Climate Change Convention(UNFCCC) is taking into consideration that it should be emerged from the legally binding instruments for practical implementation after Post-Kyoto according to Ad-hoc working group Durban Platform(ADP).
In this context, as a result of the Conference of the Parties(COP) 16 in Cancun, Mexico in December of 2011, developed countries have a responsibility of collecting a hundred billion US dollars every year.
Some countries including developing countries and Non-Governmental Organizations(NGO), are expected to contribute to some of the budget from Maritime sectors, both the public and private sectors, in relation to Long-Term Finance(LTF). Pertaining to this matter, IMO member States are concerned about the need to discuss the money collections from international bunkering, in terms of sectoral approach, being a requirement.
However, in collecting a portion of the funds from Maritime sectors, there are still some unsolved problems as there are conflicts of differences between the principle of Common But Differentiate Responsibilities(CBDR) &
Respective Capability(RC) of the UNFCCC and the principle of No More Favorable Treatment(NMFT) of the IMO. In particular, the matters of technical assistance, technology transfer for developing countries, how to collect the fund in terms of application methodology, burden sharing, and so forth are still in debate. Furthermore, in terms of international environmental law, the State's international obligations for efficiency implementation of Conventions, and further studies are needed to ensure effective Means of Implementation(MOI) through analysis and the comparison between these two Principles in order to prevent conflicts from arising.
Therefore, parties to the UNFCCC and the IMO Convention have a responsibility for taking necessary action on Greenhouse Gas regulations by taking into account the international legal implications and effects, and implementing the Convention’s principle of application in terms of conflict and harmony.
In order to support the above-noted, the purpose of these studies should be to review illegality under international law, establish the State’s responsibility, recognize the necessity for mandatory standards, challenges of applying international law to investigations, and identifying States’s responsibilities including the economic sanctions and international law in future countermeasures.
In addition, seeking implementation of the Treaty in terms of marginal comparison to the UNFCCC and the IMO Convention, legally binding MOI for the provision of transparency is absolutely necessary in the negotiation process and strategy.
In conclusion, the objective of this paper is to propose the amendments of the UNFCCC in order to give a legally binding MOI, taking into
consideration the cost-effectiveness for Parties to carry out the ambition of mitigation, the global goal of adaptation, the compliance of all Parties of this Convention, to overcome the limitations of the Frame Convention of UNFCCC, and to have a powerful means of sanctions such as the IMO Member State Audit Scheme and Port State Control in the shipping sector.
Secondly, this studies proposes the amendments to the MARPOL 73/78 convention in order to lead the agreements with the intention of preventing conflicts among the applicable principles by giving over the State’s responsibilities and obligations in terms of implementation means, recognition of the paradigm shift from the international environment Convention to the economic Convention in accordance to international environmental law, such as the polluter pays the principle and the precautionary principle.
Additional amendments are proposed in order to impose the State’s responsibility in the field of technical transfer, capacity building and financial assistance in accordance with MARPOL 73/78 Annex VI & relevant resolutions, and for IMO member States to overcome the limitation of implementation of IMO convention by the vessels. Therefore, responsible action is required to be taken by the IMO member States.
Finally this study proposes that the IMO Assembly resolution provides cost-effective means of implementation, a legally binding agreement on Market Based Mechanism(MBM) on the basis of consensus, and a method to prevent conflict between developing and developed countries on the terms of principle application among historical and common responsibility, the Common But Differentiate Responsibilities(CBDR) & Respective Capability(RC) & equity, and No More Favorable Treatment(NMFT).
약어 목록
AAUs : Assigned Amount Units
ADP : Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action
AFS : International Convention on the Control of Harmful Anti-Fouling System on Ships
ASEAN : The Association of Southeast Asian Nations
AWG-LCA : Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action under the UNFCCC
BAT : Best Available Technology BAU : Business As Usual
BWMC : Ballast Water Management Convention
CBDRRC : Common But Differentiated Responsibility and Respective Capability
CDM : Clean Development Mechanism CERs : Certified Emission Reductions COP : Conference of the Parties
COLREG : International Regulations for Preventing Collisions at Sea CTLs : Constructive Total Losses
EEA : European Economy Area
EEDI : Energy Efficiency Design Index EEOI : Energy Efficiency Operation Index EEZ : Exclusive Economic Zone
EIG : Environmental Integrity Group ERUs : Emission Reduction Units
ETS : Emission Trading Scheme EU : European Union
EUAs : EU Allowances FOC : Flag of Convenience FSC : Flag State Control
GATS : General Agreement on Trade in Services GATT : General Agreement on Tariffs and Trade GCF : Green Climate Fund
GEF : Global Environment Fund
GGGI : Global Green Growth Institute GHG : Greenhouse Gas
GT : Gross Tonnage
GWP : Global Warming Potential HCFCs : Hydrochlorofluorocarbons
IAEA : International Atomic Energy Agency
IAPP : International Air Pollution Prevention Certificate ICAO : International Civil Aviation Organization
ICJ : International Court of Justice
IEEC : International Energy Efficiency Certificate ILC : International Law Commission
IMO : International Maritime Organization
IOPP : International Oil Pollution Prevention Certificate IPCC : Intergovernmental Panel on Climate Change ISM : International Safety Management System ITC : International Tonnage Convention
JI : Joint Implementation KP : Kyoto Protocol
LDC : Least Developing Countries LIS : Leveraged Incentive Scheme LTF : Long Term Finance
MARPOL 73/78 : International Convention for the Prevention of Pollution from ships, 1973 as modified by the Protocol of 1978 relating thereto MARPOL 1997 Protocol : Protocol of 1997 to amend the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978 relating thereto
MBM : Market-Based Mechanism
MEAs : Multilateral Environmental Agreement MEPC : Marine Environment Protection Committee MFN : Most Favored Nation
MOI : Means of Implementation
MOU : Memorandum of Understanding MSC : Maritime Safety Committee
MRV : Monitoring, Reporting and Verification NAP : National Allocation Plan
NAFTA : North American Free Trade Agreement NGOs : Non-Governmental Organizations
NMFT : No More Favorable Treatment NOx : Nitrogen Oxides
NT : National Treatment
OECD : The Organization for Economic Cooperation and Development PPMs : Process and Production Methods
PPP : Polluter Pay Principle PSC : Port State Control
PSCO : Port State Control Officer
RM : Rebate Mechanism RMUs : Removal Units
RO : Recognized Organization
SBI : Subsidiary Body for Implementation
SBSTA : Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice SCM : Steering Committee Meeting
SCM : Agreement on Subsidies and Countervailing Measures SCMA : Subsidies and Countervailing Measures Agreement
SECT : Ship Efficiency Credit Trading
SEEMP : Ship Energy Efficiency Management Plan SIDS : Small Island Developing States
SOLAS : International Convention for the Safety of Life at Sea SOx : Sulphur Oxides
STCW : International Convention on Standards of Training, Certification and Watch-keeping for Seafarers
UNCLOS : United Nations Convention on the Law of the Sea UNEP : United Nations Environment Programme
UNFCCC : United Nations Framework Climate Change Convention UNCED : United Nations Conference on Environment and Development UNCTAD : United Nations Conference on Trade and Development VES : Vessel Efficiency System
VIMSAS : Voluntary IMO Member State Audit Scheme VOCs : Volatile Organic Compounds
WMO : World Meteorological Organization WTO : World Trade Organization
第1章 序論
第1節 硏究의 背景과 目的
1. 연구의 배경
제2차 세계대전 이후 인류는 국제사회의 질서와 동반성장을 위해 인류가 직 면한 공동의 문제를 평화적으로 해결하고자 UN을 설립하였고, 차세대를 위해 환경과 개발에 관한 인류 공동의 목적을 달성하기 위하여 지속적으로 다양한 국제적 선언이나 합의를 통한 조약을 체결해 왔다.1)
대표적인 사례로 1972년 스웨덴 스톡홀름에서 개최된 인간환경(Human Environment)에 관한 유엔회의, 1992년 브라질 리우데자네이루에서 개최된 환 경과 개발(Environment and Development, Earth Summit) 선언, 2002년 요하네 스버그 지구정상회의에서의 지속가능한 개발(Sustainable Development), 2012년 브라질 리우데자네이루에서 개최된 지속가능한 개발의 확장 선언 등이 있다. 최근 인류의 미래 공통가치를 실현하기 위한 Rio+20 세계 정상회의에서 “The Future We Want, Green Economy”를 선언하면서 경제개발과 환경, 기후변화 문제는 차세대를 위하여 인류가 추구하는 공동 목적의 달성을 위한 가장 중요 한 의제가 되었다.2) 오늘날 인류가 해결하여야 할 당면한 공통과제 중 가장 우 선순위에 있다고 할 수 있는 것은 지속적인 경제개발을 추구하는 것, 화석연료 의 고갈에 따른 대체에너지나 신재생에너지를 찾는 것3)과 더불어 화석연료의 사용으로 발생된 온실가스(GHG)4) 배출에 따른 지구온난화5)의 피해를 방지하 1) World Commission on Environment and Development(WCED), Our common
Future(Oxford: Oxford University Press, 1987), p.43.
2) Sustainable Development; IMO’s contribution beyond Rio+20, IMO, 2013, pp.4-5.
3) Renewable Energy Sources and Climate Change Mitigation; Special Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change(London: Cambridge University Press, 2011), pp.33-35.
4) “온실가스(Greenhouse Gas, GHG)”란 대기를 구성하는 여러 가지 기체들 가운데 온
고, 세계 각지의 이상기후현상에 의한 경제․사회적 피해를 최소화하여 전 지구 적 난제인 기후변화의 재앙으로부터 지구를 구하는 것이다. UN을 비롯한 국제 해사기구(IMO) 역시 이러한 기후변화에 따른 국제해사부문의 온실가스 감축의 일익을 담당하고자 법적 구속력이 있는 국제협약을 채택하기 위하여 여러 가지 노력을 기울여 왔다.
IMO가 발행한 ‘Second IMO GHG Study 2009’ 연구보고서에 따르면, 2007년 기준 국제해운분야의 온실가스 배출량은 전체 지구배출량의 약 2.7%에 해당되 고 2050년에는 경제성장을 고려하면 12-18%까지 증가할 것으로 예측하고 있 다.6) 그러나 이는 최근 해운경기 불황을 고려하지 않은 예측 시나리오로 평가 되어 IMO는 2008년부터 2012년까지 국제해운에서 배출된 온실가스 배출량을 재산정하고 에너지효율 적용기술을 고려한 신 기술보고서 및 예측 평가보고서 를 마련하여 더욱 강력한 선박기인 온실가스 규제를 위한 타당성자료 확보와 동시에 새로운 규제의 도입을 추진하고 있다.
이와 같은 새로운 규제도입과 관련 선박기인 온실가스 배출량 감축을 위한 국제법의 적용 및 이행의 관점에서 기후변화협약(UNFCCC, 이하 “UNFCCC”
라 한다)7)의 ‘공동의 차별화된 책임원칙(CBDR, 이하 “CBDR”이라 한다)’8)에 대 실효과를 일으키는 기체를 말한다. 온실가스에는 지구온난화현상을 유발하는 가스로 서 CO2(이산화탄소), CH4(메탄), N2O(아산화질소), HFCs(수소불화탄소), PFCs(과불화 탄소), SF6(육불화황) 등을 지칭하며, 이 가운데 HFCs, PFCs, SF6는 자연계에는 존재 하지 않고 인간이 합성한 가스를 말한다(Farhana. Y. & Joanan D., The International Climate Change Regime(London: Cambridge University Press, 2004), p.20.
5) “지구온난화(Global Warming)”란 지구 표면의 평균 온도가 상승하는 것을 말한다.
1800년대 후반 이후, 지구의 평균 온도는 대략 0.7에서 1.4℉ (0.4에서 0.8℃) 상승했다.
많은 전문가들은 2100년까지 2.5에서 10.4℉ (1.4에서 5.8℃) 더 상승할 것으로 추정한 다. Ibid., p.21.
6) Second IMO Greenhouse Gas Study 2009, IMO, 2009, p.3 & pp.6-7.
7) 기후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change)의 정식 명칭은 “기후변화에 관한 국제연합 기본협약”이고, 지구온난화에 대처하기 위해 UN이 1992년 5월 9일에 채택하여 1994년 3월 21일에 발효되었다. 주요 목적은 1990년 배출 량 수준으로 이산화탄소를 포함한 온실가스 배출량을 줄이는 것이다. 그 동안 온실가 스를 배출해온 선진국(Annex I 국가, 38개국)에게 감축의무를 부과하고 있다(Joseph E.
A & Robert N. S., Architecture for agreement(Addressing Global Climate Change in the post-kyoto world)(London: Cambridge University Press, 2007), pp.5-8.
8) 지구환경보호를 위한 리우원칙(Rio Declaration) 제7조에 따르면 ‘공동의 차별화된
한 논란은 선진국과 개도국의 경제적 이해관계와 맞물려 공동책임․역사적 책 임․차별적 책임․비차별적 책임 등 협약의 실질적인 이행과 관련하여 첨예한 대립을 이루고 있다. 이것은 국제협약 이행에 대한 책임을 지고 있는 당사국 및 회원국들이 협약을 이행하는 데 장애요소가 되고 있으며, 국제협상에서도 협약 이행수단의 마련에 한계를 드러내고 있다. 따라서 이러한 협약의 실효성 을 제고하기 위해서 주권국가에게 국제환경법상에 규정하고 있는 여러 가지 원 칙을 준수하기 위한 강력한 제재수단이 필요하다. 또한 국가․협약 당사국 또 는 IMO회원국들의 법적 구속력 있는 적극적인 조치를 통해 협약의 개정이나 새로운 이행협약의 제정 등 국가의 의무와 책임을 다하는 형태로 국제적 합의 가 이루어질 필요가 있다.
IMO의 경우 2011년 7월 선박기인 온실가스를 감축하기 위한 기술적 및 운항 적 조치로 신조선의 에너지설계효율지수(EEDI, 이하 “EEDI”라 한다)9) 및 선박 에너지효율관리계획서(SEEMP, 이하 “SEEMP”라 한다)10) 의무규정을 IMO 강제 협약인 해양오염방지협약(MARPOL 73/78, 이하 “MARPOL 73/78”이라 한 다)11)에 규정하여 2013년 1월 1일부터 총톤수 400톤 이상의 국제항해 선박에 적용하고 있다. 그러나 이 개정협약의 채택과정에서와 마찬가지로 시행과정에 서도 기술이전 및 역량강화를 통해 전 방위적인 지원을 요구하는 개도국과 기
책임(CBDR, Common But Differentiated Responsibilities)’에 대하여 "각국은 글로벌 파트너쉽 정신으로 보건과 지구 생태계 보전을 위해 협력하여야 한다. 나라마다 지구 환경 파괴정도가 서로 다르므로 각국은 차별화된 공동책임을 진다."라고 규정하고 있 다(Farhana. Y. & Joanan D., op. cit., p.69).
9) “에너지효율설계지수(EEDI, Energy Efficiency Design Index)”란 자동차의 연비(ℓ /km)와 유사한 개념으로 선박건조 시 설계단계에서 선종․톤수별 탄소배출량(g/ton․
mile) 제한하는 原단위 탄소배출량 허용기준으로 신조선에 적용된다(MARPOL 73/78 부속서 VI/Chapter 4/Regulation 20).
10) “선박에너지효율관리계획서(SEEMP, Ship Energy Efficiency Management Plan)”는 선박 운항 중에 연료소비량 감축 등 에너지절약과 에너지이용 효율화를 유도하기 위 해 일정 크기 이상(예, GT400)의 각 개별 선박이 연간 에너지관리계획을 수립하여 시 행하는 것을 의무화하고 선박비치를 강제화하도록 한 문서를 말한다(MARPOL 73/78 부속서 VI의 제22규칙).
11) “MARPOL 73/78”이란 1973년 선박으로부터의 오염방지를 위한 국제협약에 관한 1978년 의정서(MARPOL 73/78)을 말한다.
술이전 과정에서의 지적재산권 문제 및 WTO규정과의 충돌문제, 법적 구속력 있는 후속조치에 대한 요구사항 등에 대한 합의를 이끌어 내는 데 큰 어려움을 겪고 있다. 뿐만 아니라, 선박기인 온실가스 감축을 위해 채택된 MARPOL 73/78의 온실가스 감축 한계를 인식하고 추가적인 방편으로써 새로이 도입하고 자 하는 시장기반의 규제(Market-Based Mechanism, 이하 “MBM”이라 한다)도 국제적 합의를 거쳐서 다양하게 신축적으로 활용하는 방법이 제시되고 있다. 그러나 해운산업에 가장 비용 효과적이고 기후효과성을 고려한 목표설정, 회원 국의 참여 및 이행준수의 측면에서 영향평가를 통한 균형감 있는 제도의 도입 을 위해서는 협약의 이행수단을 마련할 국가적 책임에 대한 법적 해석이 반드 시 필요하다.
2. 연구의 목적
IMO에서 채택하고자 하는 MBM의 강행적 규범의 탄생은 이미 1단계에서 기 술협약 채택과정에서 충돌되었던 협약 적용원칙의 재충돌, MBM 내에서의 선 택적 충돌, IMO GHG Fund 제도나 배출권거래제(ETS)12)의 도입에 있어서 선 진국과 개도국간의 이견차이에 대한 해결, 시장경제체제에서 관세 및 무역에 관한 일반협정(General Agreement on Tariffs and Trade, 이하 “GATT”라 한다)의 일반원칙 적용과 연계된 WTO 규정의 적용문제 및 해운부문의 부족한 탄소거래를 위한 크래딧 구매 해결책(CDM)13) 등 많은 문제들을 가져왔다.
12) “배출권거래제(ETS, Emission Trading Scheme)”란 온실가스 배출을 감축해야 할 의무를 지고 있는 당사국들에게 해당하는 메커니즘으로써 교토의정서 제17조에 규정 되어 다른 당사국들과 그들의 방출 허용치를 거래할 수 있도록 하는 것이다. 즉, AnnexⅠ국가 내에서만 해당된다(Joseph E. A & Robert N. S., op. cit., pp.141-148).
13) “청정개발체제(CDM, Clean Development Mechanism)”란 교토의정서 제12조에 규 정된 것으로 선진국인 A국이 개도국 B국에 투자하여 발생한 온실가스 배출 감축분을 자국의 감축 실적에 반영할 수 있도록 함으로써 선진국은 비용 효과적으로 온실가스 를 저감하는 반면 개도국은 기술적·경제적 지원을 얻는 제도이다(Farhana. Y. &
Joanan D., op. cit., pp.159-187).
이러한 문제들의 해결은 산업부분별로 합의된 사항을 준수하고 국제법상의 통일된 해석, 국가적 차원의 책임이 있는 협약 이행조치와 국제사회의 조정 및 분쟁해결이 선행되어야만 가능하고 결국 MBM이라는 강행적 규범이 마련될 수 있다. 국제해운분야에서도 이를 해결하기 위해서는 UNFCCC 및 IMO 협약에 대한 국제법적 의의와 효력, 이행측면에서의 적용원칙의 충돌과 조화를 위한 당사국의 책임이 있는 조치가 선행되어야 한다.
그러나 선박기인 온실가스 배출에 대한 국제법상 국가책임이 성립하기 위한 요건과 위법성 조각사유 및 책임성에 입각하여 엄격히 규제법규를 적용하기 어 려운 것이 현실이다. 이러한 현실을 감안하여 향후 대응방안 모색, 조약의 이행 한계 관점에서 UNFCCC와 IMO 협약을 비교·검토하고 법적 구속력이 있는 이 행수단 마련을 위한 투명성 있는 협상전략이 필요한 때이다.
온실가스배출권거래는 지구온난화방지를 위한 인류 공동의 선을 추구하기 위 한 노력으로써 교토의정서에서 구체적으로 실현되도록 하고 있으나 교토의정서 가 구체적 후속조치 없이 2012년 만료되고 현재는 코펜하겐선언과 더반플랫폼 에 따라 2020년까지 감축목표설정을 위하여 국제협상을 진행하기로 협의하고 협상중에 있다. 이 과정에서 미국은 교토의정서의 비준을 거부했고, 중국은 선 진국의 책임만 강조하였으며, EU도 현재의 경제위기 극복을 이유로 소극적 자 세로 임하고 있으며, 일본도 역시 향후 추가 규제에 대해서는 소극적인 입장을 취하고 있다. 따라서 온실가스감축 규제에 대한 입법정책은 사실상 실패하였다 고 할 수 있다. 또한 2013년 10월 삼성경제연구소의 탄소시장 전망에 대한 연 구보고서에 따르면 배출권거래가격도 배출권거래가격을 정한 10년 전에는 톤당 30유로이던 것이 2013년에는 3유로이하로 가격이 떨어져 그 가치가 소멸되어가 고 있는 실정이다.14)
이러한 실정임에도 불구하고 온실가스배출규제를 위한 인류의 노력은 전통적 으로 개별적 책임을 바탕으로 한 국제적 권리·의무를 기초로 한 상호주의 법 (The Law of Reciprocity)원칙으로부터 출발하였으나 국제공동체의 법(The 14) 조용권, “탄소시장의 3대 이슈와 전망”, 삼성경제연구소(2013. 10.), 3-5쪽.
Law of International Community)원칙으로 전환되면서 국제법의 구조가 바뀌 어 가고 있는 추세이다. 따라서 과거 전통적인 국제법의 유형인 Grotius Style 의 국가주의적 가치관이나 자국의 개발이익을 추구하기 위해서 주권국가간의 협력 및 절제된 교류로부터 국제사회의 현대적 유형인 Kant Style의 보편적·세 계주의적 가치관에 입각한 초국가적 연대(Jus Cosmopoliticum)에 의한 인류공 동체의 이익을 추구하는 방향에서 검토할 필요성이 있다.
이러한 ‘인류공동의 선(The Common Good of Mankind)’을 추구하기 위한 노력의 일환으로 온실가스 감축목표 달성과 지구온난화에 따른 기후변화 피해 를 방지하고 협약의 실효성을 확보하기 위하여, IMO에서 이행수단으로 활용하 고 있는 PSC, IMO 회원국감사제도 및 지역협력체제(MOU)를 통한 양자 또는 다자간 협정체결 방식에 대한 검토 및 분석을 통하여 UNFCCC의 개정, MARPOL 73/78의 개정 및 IMO의 MBM제도 도입을 위한 총회결의서의 제정 등이 요구되고 있다. 또한 온실가스 배출규제 협약의 산업부분별 감축에 있어 서 국제사회에서 선도적인 역할을 해왔던 MARPOL 73/78은 이제 IMO 협약의 적용원칙의 한계를 극복하여야 한다. 모든 당사국들은 적용 가능한 이행협약을 제정하는데 국제적으로 협력하고, 국제적 관례에 따라 이행협약의 제·개정 작 업시 절차상의 합의(Consensus)가 이루어져야만 이 목적을 달성할 수 있을 것 이다.
이것은 조약의 실체적 내용 못지않게 조약이행의 절차적 조항을 규정해야 비 로소 이행을 할 수 있기 때문이다. 따라서 이 연구는 현실적으로 국가들의 관 행을 고려해 볼 때 이러한 이행수단을 담보해 나갈 수 있는 방안으로 국가책임 법에 의거 그 이행을 실현시켜 나가고자 함에 목적을 두고 있다.
第2節 硏究의 內容과 方法
1. 연구의 내용
이 논문에서는 국가가 선박기인 온실가스의 배출규제를 위한 협약을 이행함 에 있어서 UNFCCC와 IMO의 MARPOL 73/78 협약의 적용원칙의 차이점에 대한 법적 해석과 국제환경법상의 국가의무를 바탕으로 국가책임을 어떻게 효 과적으로 감당할 지에 대한 연구․분석을 하고자 하였다.
또한 현재 UN 기후변화협상 뿐만 아니라 IMO에서도 논의되고 있는 경제적 관점에서의 MBM 제도의 도입과 UN 기후변화협상에 있어서 적용원칙의 충돌 을 극복하기 위한 국가책임에 관한 관련사례를 분석하고, 국제법적 근거로서의 국가책임에 대하여 국제환경법의 적용상의 원칙과 충돌․이해와 조화를 이루기 위한 개선방안을 제시하고자 하였다.
특히, 유엔기후변화협상에서의 이행수단에 대하여 각 국가별 다양한 이견과 충돌 및 조화의 관점에서 IMO 강제협약의 이행과 사례를 활용하여 새로운 이 행협약과 법적 구속력이 있는 국제규정을 제정하는데 참고하도록 이행방안을 제시하고, 또 Pre-2020과 Post-2020의 협상트랙에서 다양하게 활용될 수 있는 실질적인 대안을 제시하고자 하였다.
뿐만 아니라 MARPOL 73/78의 이행 관점에서 선박에 국한된 이행의무의 한 계를 극복하고 협약을 비준한 국가의 책임있는 행동조치에 대한 법적 구속력을 부여하기 위하여 MARPOL 73/78의 개정을 제안함으로써 선진국과 개도국의 협약 원칙적용에 있어서 충돌을 방지하고자 하였다.
또한, 기술협약의 한계를 극복하고 도전적인 선박기인 온실가스 감축목표를 달성하기 위하여 향후 도입될 MBM에 대한 효과적인 작업원칙을 제시하기 위 한 총회결의서를 제시하고자 한다. 이를 위해 제2장에서는 온실가스배출에 대 한 국가책임의 성립요건과 국제법상 국가책임으로 규정할 수 있는지에 대한 법 적 해석과 금지되지 않은 행위에 대하여 국가책임을 부과할 수 있는지에 대한 내용 및 국가책임의 이행을 확보하기 위한 일반적 국제법원칙을 제시하였다.
제3장에서는 UNFCCC에서 규정한 국제환경법상의 CBDR과 IMO 협약에서 규정하고 있는 ‘비차별주의 원칙(NMFT, 이하 “NMFT”라 한다)‘15)에 대한 법적
성격과 국제법상 국가의 의무이행 및 국가책임에 대한 적용원칙의 비교를 통하 여 강행규정의 적용가능 여부와 이행방안을 검토하였다.
제4장에서는 선박온실가스 규제를 위한 국가책임의 이행과 관련 사례분석을 통하여 유엔과 IMO 이행협약의 법적 구속력의 형태에 대하여 논하였다. 특히, IMO 협약의 효과적인 이행방안과 제재수단을 활용하여 온실가스 감축을 이룰 수 있는 실질적 제도의 실효성 확보방안에 대하여 논하였다. 또한, 국가책임에 대한 관련 사례분석과 각 당사국들의 대응방안을 살펴보고 현재 논의되고 있는 MBM의 강제화 필요성과 각각의 MBM 제도에 대한 특징과 장점을 분석하여 제도의 도입에 따른 대응방안을 살펴보았다.
제5장에서는 선박온실가스 규제를 위한 국가책임과 이행을 위해 IMO 협약과 UNFCCC 원칙의 충돌과 조화, WTO규범과의 충돌해소를 위한 관계를 정립하 였다. 협약의 실효성확보를 위한 이행방안 및 제언으로 첫째, 유엔국제협상에서 필요한 더반플랫폼(ADP, 이하 “ADP”라 한다)16)의 법적 구속력 부여와 합의 방안을 제시하고 국제협상에서 우리나라의 국가 입장에 대한 제안을 하였으며, 둘째, 온실가스 배출규제를 위한 국내법의 제·개정 방향에 대한 제언을 하였다.
마지막으로 UNFCCC의 실효성 및 이행수단 확보를 위하여 협약의 개정을 제안하고, 최근 환경협약이 경제협약으로서의 패러다임 전환에 따른 경제적 특 성을 고려하여 선박의 이행에 국한된 IMO 기술협약의 한계를 극복하고자 MARPOL 73/78 개정(안)을 제시하고, 향후 도입될 MBM의 효과적인 작업을 위하여 채택이 필요한 총회결의서(안)을 제시하고자 하였다. 제6장 결론으로 협
15) “IMO 비차별주의 원칙(NMFT, No More Favourable Treatment)”은 ‘1974년 해상 에서의 인명 안전을 위한 국제협약에 관한 1978년 의정서 (SOLAS Protocol, 1978)’에 서 명문화되어 각 회원국에 권고되어진 이후로 모든 IMO 협약에 적용되어지고 있는 원칙이다(SOLAS, Protocol of 1988 relating to the International convention for the Safety of life at Sea, 1974. Article I General Obligations 1).
16) 더반플랫폼(ADP, Ad-hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action) : 행동강화를 위한 더반플랫폼에 관한 특별작업반, 2011년 제17차 유엔기후변 화협약(UNFCCC) 당사국총회(COP 17, 남아공 더반)에서 설립된 보조기구로서 모든 당사국들에게 적용될 수 있는 ‘의정서, 법적 문서 또는 법적 효력을 가진 합의결과’를 도출하기 위한 논의가 진행중이다(2012년에 논의개시, 2015년까지 논의 완료 예정).
약의 실효성과 이행증진을 위해 협약의 제․개정 과정에서 국제적 관례에 따라 절차상의 합의(Consensus)를 이룰 수 있는 국가책임을 제시하였다.
2. 연구의 방법
국제법은 전통적으로 법실증주의와 자연법주의가 대립되는 기조를 유지해왔 는데, 1차 세계대전 이후에는 법실증주의에 기반을 둔 의사주의에 반기를 둔 객관주의가 중심을 이루게 되었다. 이러한 객관주의는 구속력의 근거를 국가의 의사와는 무관한 규범적 또는 사회적 요소로부터 찾아야 한다는 입장이다.17)
이러한 객관주의적 시각에서 이 논문은 선박기인 온실가스 규제를 위한 객관 적이고 차세대와 인류의 미래를 위해 마땅히 규제되어야 하는 규범을 현실성에 맞게 개정하거나 입법을 추진해 나가는 것을 연구의 방법으로 채용하고 있다. 특히, 심해저에 대한 인류 공동의 유산화, 영해 12해리 확대, 200해리 배타적 경제수역제도의 설정, 기후변화 관련 제반 조약의 채택과정에서 선진국에게 CBDR 차원의 오염행위에 대한 보상적 보전을 요구하는 행위 등은 모두 이러 한 객관주의적 시각이 반영된 것이다.
이 논문에서는 이러한 객관주의적 입장에서 선박기인 온실가스배출거래는 지 구온난화를 방지하기 위한 비용대비 효과를 고려하더라도 인류공동의 선을 달 성하기 위해서 필요한 조치라고 보고, 국가책임과 그 이행방안에 대한 원칙의 충돌을 국제협상으로 타결하고 이 협상의 결과를 반영한 국내법령의 정비를 통 해 국가의 이행방법을 도모하며, 선박의 행위에 의한 온실가스 배출은 국가책 임의 요소를 구성한다는 방법론을 제시함에 있다.
이것은 기존의 국제법규에 의한 규제위주의 관점보다는 새로운 시장경제원칙 을 도입하여 배출권거래제의 가치화를 시도하는 방안에 대한 방법론적 시도가 지닌 의미를 강조하기 위한 것이다.
17) P. Guggenheim, Traitė de Droit international public, tome !, Genėve, Librairie de l’Universitė, Georg & Cie S.A, 1967, p.56.
第2章 國家責任에 대한 理論的 檢討
선박기인 온실가스 배출에 대하여 국제법상 직접적으로 책임을 묻기에는 국 제법의 법적 성격 때문에 현실적으로 매우 어려운 실정이다. 국가책임은 국제 법상 국가책임이 성립하기 위한 위법한 행위가 발생해야 하고 위법성 조각사유 가 없어야 하는 바 이 장에서는 ILC 국가책임협약 초안규정에 의거하여 선박 기인 온실가스 배출에 대한 국가책임을 검토하고자 한다.
第1節 國家責任의 成立要件
Ⅰ. 행위의 국가 귀속과 국가책임 1. 국가책임 일반론
국가의 위법행위에 대한 국가책임은 국가간의 불법행위로 인한 손해를 전보 해 주는 국제법으로 확립된 제도이다. 일반적으로 국가책임의 해제는 손해배상 이 원칙적이나, 기타 원상회복과 진사(陳謝) 등이 있다. 국제법상 국가책임법의 통일성과 합리성을 기하고 국가책임의 개념을 정립하고자 법전화 필요성이 제 기되었다. 최초로 제2차 세계대전이후 UN국제법위원회(International Law Commission, 이하 “ILC”라 한다)가 그 역할을 담당하여 국가책임협약초안을 마련하였다. 국가책임은 국제법상 국가간의 분쟁이 발생하였을 때, 가해국이 져 야하는 책임을 말하는 것으로 국제관습법에 의해 인정되어 오고 있으며, 국제 적인 위법행위에 대한 국가의 책임으로 정의하고 있다.18)
2001년 8월 ILC에서 채택된 국제적 위법행위에 대한 국가책임협약 초안 18) J. Crawford, The International Law Commission's Articles on State Responsibility:
Introduction, Text and Commentaries(New York: Cambridge University Press, 2002), pp.77-80.
(Draft Articles on Responsibility of State for Internationally Wrongful Acts, 2001)19) 제1조는 “국가의 모든 국제적 위법행위는 그 국가의 국제적 책임을 수 반한다.”고 규정하고 있다. 따라서 국가의 어떠한 행위에 대하여 국제법상 책임 을 지기 위해서는 그 행위가 국제법상 국가의 위법행위이어야 하며, 국제책임 이 성립되기 위해서는 국가의 국제적 위법행위가 존재하여야 한다. ILC는 국제 적 위법행위에 대한 국가책임협약 초안 제2조에서 국가의 국제적 위법행위가 존재하기 위해서는 일단 어떠한 작위 또는 부작위를 구성하는 행위가 “국제법 상 국가에 귀속될 수 있어야 한다.”고 규정하고 있다.
국제법에 있어서 어떠한 행위에 대하여 국가의 책임이 성립되기 위해서는 우 선 그 행위가 국가에 귀속되어야 하며, 그 귀속된 행위가 국제법상의 위법성을 가져야 한다.20) 그러면 국제적 위법행위에 대한 국가의 책임을 입증하는 것이 필요한데 위법행위에 대한 책임이 성립되려면 먼저 국제의무의 위반행위가 존 재하여야 한다. 이 경우 위법행위를 국가에 귀속시키려면, 국가기관이 국제의무 에 합치되지 않는 행위를 직접 했다거나 사인의 위법행위를 방지하기 위해 상 당한 주의(Due Diligence)의무를 다하지 않았다는 것을 입증해야 한다. 즉, 국 가책임의 귀책사유로 ① 국제적 위법행위가 존재하고, ② 국가행위로의 귀속성 이 입증되고, ③ 국제의무의 위반이 입증되고, ④ 손해가 발생되어야 국가책임 이라 할 수 있다. 국가는 자기의 관할 영역 상에서 사인들을 통제함으로써 타 국이나 타국민의 법익을 침해하는 행위를 방지, 진압 또는 처벌하여야 할 의무 를 부담하며, 국가의 작위(Action) 또는 부작위(Omission)에 의하여 이러한 의 무에 대한 위반이 발생할 경우에 국가책임이 성립된다.
국가책임의 종류에는 국제법의 일반적 위반에 대한 통상적인 국가책임 (Ordinary State Responsibility)과 국제평화 및 인권과 같은 본질적인 가치를
19) ILC 규정초안은 2001년 8월 유엔총회가 2001년 12월 12일 결의문(GA Res. 56/83) 으로 채택한 것으로 총 4부 총 59개 조항으로 구성되어 있으며, 제1부(제1-27조)는 국 가의 위법행위, 제2부(제28-41조)는 국가책임의 내용, 제3부(제42-54조)는 국가책임의 이행, 제4부(제55-59조)는 일반규정으로 구성되어 있다.
20) 김석현,「국제법상 국가책임」(서울 : 삼영사, 2007), 38쪽.
담고 있는 국제법의 강행규칙을 위반한 경우에 해당되는 무거운 국가책임 (Aggravated State Responsibility)으로 구분할 수 있다.21)
2. 국가에 귀속될 수 있는 행위
국제법상 국가에 귀속되어 국가책임을 발생시키는 행위로서 가장 전형적인 것이 국가기관의 직무상의 행위이다.22) 또한 국내법상 국가와는 독립된 법인격 을 가지고 있는 주체들로서 정부로부터 국가의 권한을 위임받아 업무를 수행하 는 모든 행위를 포함하고 있으며, 소속된 기관에 구성원의 행위도 국가에 귀속 되어 책임을 발생시킨다.23) 따라서 ILC 초안 제4조에서 ‘국가 단일성의 원칙’에 의하여 국가기관들의 행위는 국가책임의 관점에서 국가의 행위로 간주되며, 국 가의 모든 공무원, 관련분야의 정부기관까지 그 직능 및 지위 여하를 막론하고 모두 포함된다.24)
국제법상의 국가행위는 작위와 부작위 모두를 포함한다. 예컨대, 산업발전을 위해 공장을 건설하고 굴뚝산업을 육성하는 법을 제정하여 시행함으로써 대기 오염으로 인근 국가에 직접 피해를 가하는 작위와 해당 환경오염을 규제하는 법을 제정하지 않아서 간접적으로 타 국가의 피해를 가하는 부작위도 국가에 귀속되는 행위에 해당된다.25) 국가기능을 수행하는 사인(私人)의 행위로는 ① 국가의 지시 또는 통제 하에서 행동하는 사인의 행위나, ② 자발적으로 공무를
21) 오병선, “국가책임의 본질과 성립요건에 대한 비판적 고찰:과실요소를 중심으로”,
「국제법학회논총」제52권 제2호(통권 제108호), 대한국제법학회(2007), 213-214쪽.
22) ILC 초안 제4조
1. 국가기관의 행위도 국제법상 그 국가의 행위로 간주한다. 이는 그 기관이 입법적, 집행적, 사법적 기능을 수행하든 그 외의 여타의 기능을 수행하든, 그 기관이 국가 의 중앙정부의 기관이든 영토적 기관이든 불문한다.
2. 기관에는 국가의 국내법에 따라 그러한 지위를 가지는 모든 사람 또는 집단이 포 함된다.
23) 김석현, 전게서, 52쪽.
24) ILC Report, 2001, pp.85-86.
25) 석지훈, “선박기인대기오염에 대한 기국의 국제책임에 관한 연구”, 한국해양대학교 법학박사학위논문, 2012, 108-109쪽.
수행하는 사인의 행위, ③ 국가에 의하여 승인․채택된 사인의 행위, ④ 국가기 관 위에서 행동하는 사인의 행위 등 4가지를 들 수 있다.26)
국가가 사인의 행위에 대하여 규제 및 통제할 의무가 있는 데도 불구하고 그 역할을 다하지 못하여 피해가 발생한 경우인 1941년 트레일 제련소 사건27)은
“제련소의 행위가 국제법상의 국가의무에 부합되도록 감시하는 것은 캐나다 정 부의 의무이다.”라고 판결한 사례를 볼 때, 국가기관의 부작위에 대해서도 국가 책임이 인정된다.28)
초국경적 환경오염의 국제의무와 관련하여 국가가 책임을 져야 하는 경우로 써 우리나라에 심각한 문제를 일으키고 있는 중국 황사문제의 경우, 중국 정부 가 무분별한 방목, 벌채 및 농경을 허용하였고, 이로 인한 사막화가 가속화되는 것을 인지하고도 사막화 또는 황사피해 확산을 방지하기 위한 별다른 조치나 관련법을 제정하지 않았다면, 중국정부가 황사피해를 막기 위한 일정한 역할을 하지 않은 것으로 판단할 수 있다.29) 이 경우에 국가가 방목업자나 벌채업자 등의 사인의 행위를 통제하지 않았으므로 상당한 주의(Due Diligence)의무를 위반한 것으로 판단할 수 있으므로 이는 국가가 책임을 져야 한다. 특히, 초국 경 대기오염에 의한 환경피해의 국가책임의 사례에 대하여는 제4장에서 더 구 체적으로 살펴본다.
3. 국가에 귀속될 수 없는 행위
앞에서 국가의 기능을 행사할 수 있는 모든 형태의 국가기관이나 개인 또는
26) 김석현, 전게서, 52-54쪽 및 133-141쪽.
27) 트레일 제련소(Trail Smelter) 사건은 1941년 캐나다의 브리티시 콜롬비아 주의 트 레일 시에 있는 제련소에서 내뿜은 매연으로 인접한 미국의 워싱턴 주가 입은 피해 에 대해 일어난 분쟁을 다룬 사건으로 판결에서 중재법원은 트레일 제련소의 매연이 미국의 재산에 대해 끼친 피해를 캐나다 정부가 보상하도록 결정하였다. Trail Smelter Arbitration, UNRIAA, pp.1905-1982.
28) 김홍균, “황사피해에 대한 국가책임”,「법학논총」제23권 제3호(상), 2006, 6쪽.
29) 상게논문, 7쪽.
단체에 의해서 행위가 이루어진 것을 국제법상 국가의 행위로 간주하여 국가에 귀속될 수 있는 행위로 보았다. 이와 달리 국가에 귀속될 수 없는 행위는 그 행위가 국가와 아무런 관련 없이 취해진 경우 국가에 귀속될 수 없으며, 국가 에게 책임을 물을 수 없다.30)
그러나 사적 자격으로 취해진 행위, 외국기관이나 국제기구의 행위 및 반도 단체(叛徒團體)의 행위 등은 국제법상 국가의 행위로 간주되지는 않지만 영토 국의 작위 또는 부작위에 대한 그 행위 주체가 바로 국가 스스로가 되는 것이 다.31) 따라서 이에 대한 국제법상 국가에 귀속될 수 없는 행위들과 관련된 국 가책임이 존재하며, 국가는 자국의 영역 상에서 타국의 권익을 침해할 우려가 있는 행위들을 사전에 방지·진압·처벌할 국제법상 의무가 있는 데 이를 태만히 할 경우 국가책임을 지게 된다.
Ⅱ. 국가책임의 성립
1. 국제법상 의무위반
국가는 조약, 국제관습법, 국제법상의 일반원칙을 준수하여야 하며 이러한 국 제법상의 국제의무를 위반하였을 경우 국가책임이 성립될 수 있다.32) 1941년 트레일 제련소 사건 이래로 대다수의 조약들은 국가에게 국제법상의 의무를 이 행하기 위한 모든 조치를 취할 것을 요구하고 있다. 국제법상의 의무위반은 국 가의 작위 또는 부작위로 인하여 발생된 국제법상의 직접적 의무위반과 국가의 작위나 부작위로 인하여 외국인의 재산을 몰수하는 등 외국인에 대한 국제법상 의무를 위반하는 경우에 해당되는 간접적 의무위반으로 구분할 수 있다.33)
30) 김석현, 전게서, 153쪽.
31) 상게서, 159쪽.
32) ILC Report, 2001, p.81.
33) 오병선, 전게논문, 216쪽.
국가책임의 주된 초점은 월경피해 사실의 입증에 두고 있으며, 월경피해 금 지의무는 로마법원에 기초한 “자신의 재산을 사용함에 있어서 이웃의 재산을 해하지 않도록 하라(Sic utere tuo ut alienum non laedus).”34)라는 의미의 ‘권리남 용금지의 원칙’을 국제 관습법적 지위로 해석하고 있다.35) 이와 같은 실체적 의 무도 당연히 준수하여야 하지만 국가간의 통지와 협의의 의무측면에서 정보의 공유제도, 환경영향평가제도, 사적 감시제도와 같은 절차적 의무의 위반도 고려 하여야 한다. 국가책임이 성립되기 위해서는 타국의 영역이나 재산 및 사람이 피해를 입지 않도록 사전에 적절한 대책을 세워야 하는데 이러한 사전적 조치 의무를 위반하였을 경우에 국가책임이 있다. 즉, 국가책임이 성립되기 위해서는 국가가 조약상 의무를 이행하지 않거나 국제관습법 규칙을 위반하는 경우에 국 제적 위법행위를 범한 경우라고 할 수 있다.
2. 국가의 국제적 위법행위
ILC는 국제적 위법행위에 대한 국가책임협약 초안 제1조에서 “국가의 모든 국제적 위법행위는 그 국가의 국제적 책임을 수반한다.“라고 규정하고 있다. 국 가의 위법행위에 대한 책임을 구성하는 조건으로 ① 국제적 위법행위가 존재,
② 국가행위로의 귀속성, ③ 고의나 과실, ④ 손해의 발생 등이 중요하게 고려 된다. 국제법상 국가책임의 성립요건은 국가의 행위가 국가에게 귀속되어야 한 다는 것과 그러한 행위가 국제법상의 위법성을 가져야 한다는 것이다.36) 행위 의 위법성과 관련하여 R.Ago 교수는 국가행위에 대한 국제법상 위법성에 대한 국가책임의 성립요건으로 국제법 위반의 범위를 국가의 국제의무위반으로 확대 34) ‘Sic utere tuo ut alienum non laedas’는 관습법으로 인정되고 있는 로마법에서 유 래한 것으로 “So use your own as not to injure another's property”라는 뜻으로
“자기의 재산을 타인의 재산에 손해를 주지 않는 방법으로 사용하여야 한다.”라는 일 명 ‘Sic utere원칙’이라고 한다(Black's Law Dictionary, 6th. ed., 1990, p.1380).
35) 김홍균, 전게논문, 7쪽.
36) 김석현, “국가책임 성립요건의 재검토”,「국제법학회논총」제39권 제1호, 대한국제 법학회(1994), 117쪽.
하는 것이 충분한 해석이라고 주장하고 있다.37) 즉, 국제법상 확립된 국가의 의 무를 위반한 행위는 국제적 위법행위를 구성한다. 따라서 어떠한 국가의 행위 가 국제적 위법행위에 해당되는 국제의무를 위반한 것인지에 대한 것을 판단함 에 있어서 각국의 국내법에 의하지 않는다는 점은 이론의 여지가 없다.38) 따라 서 국제법상의 위법행위로 간주되는 국가의 작위 또는 부작위 행위는 국내법에 관계없이 국제법상의 국가책임으로 귀결될 수 있다.
오늘날 국제사회는 개별국가간의 합의에 의한 일탈이 가능한 임의규범(jus dispositium)에 해당되는 불법행위에 대한 권리침해보다 국제환경문제와 같이 국 제사회의 공익을 침해하는 것을 객관적으로 구속하는 국제법상 어떠한 일탈도 허용되지 않는 강행규범(jus cogens)에 의한 국가의 국제의무위반을 국제적 위법 행위로 보고 있다.39)
환경피해에 대한 국가책임과 관련하여 전통적․일반적으로 인정되는 것이 불 법행위에 기인한 국가책임이다.40) 초국경적 환경오염 피해 방지의무는 국제법 상의 국가의 의무이므로 이를 위반한 행위를 국제적 위법행위로 볼 수 있다. 따라서 국경을 뛰어넘는 오염에 대한 국가책임은 국제관습법상의 의무인 ‘Sic Utere 원칙’을 위반한 것으로 볼 수 있으며, 타국의 환경오염을 유발한 국가는 이에 대한 국가책임이 있다.41) 예컨대, 중국의 황사에 의한 피해는 자연현상에 따른 피해로 간주하기 보다는 산업화에 따른 인간의 활동에 의해 사막화가 가 속화되어 나타난 현상으로 볼 수 있다.42)
따라서 황사피해는 중국의 산업발전에 따른 인간의 활동에 기인한 것으로 타 국의 환경오염에 직접적인 피해 결과를 초래하였으므로 타국의 영역이나 재산 및 사람이 부당한 피해를 입을 것을 방지하도록 하는 의무를 위반한 것으로 국
37) 박병도, “환경오염에 대한 국가책임의 성립요건에 관한 연구”,「국제법학회논총」
제41권 제1호, 대한국제법학회(1996), 67쪽; ACDI, 1973, Vol. II, p.187, para. 15.
38) R. Ago, "Third Report on Stage Responsibility", YILC 1971, Vol. II, pp.226-233.
39) 김석현, 전게논문, 118쪽.
40) 김홍균, “황사문제와 국가책임”, 저스티스 통권 97호, 2006, 189쪽.
41) 김홍균, 전게논문, 7쪽.
42) 상게논문, 9쪽.
제적 위법행위를 구성한다. 또한 국가기관의 고의 또는 과실이 국가책임의 성 립요건으로 간주될 수 있느냐가 중요하게 고려될 수 있는데, 고의 또는 과실은 국제의무의 내용을 결정하는 데 영향을 미치고 위법성 여부를 결정하는 요소임 에는 틀림이 없으나 국가책임의 직접적인 성립요건은 아니다.43) 이는 고의 또 는 과실은 본질적으로 행위의 위법성을 의미하기 때문에 국제법상의 주의의무 의 위반에 이미 포함되어 있다.44)
위법적 고의는 이미 책임이 있는 국가 관련기관들은 직무와 관련된 국제법의 규범을 잘 알고 있다는 전제 하에서 의도적으로 행위를 한 것으로 간주하기 때 문에 그 행위가 국제법의 위반행위에 해당된다고 보는 것이다.45) 결국, 국가기 관의 고의나 과실의 존재함을 확인 및 입증하기가 어렵고 국가책임에 있어서 국가기관의 과실은 국제법상의 주의의무위반의 범주에 포함되며, 그에 따른 위 법성을 의미한다.
3. 해로운 결과에 대한 책임
1990년 국제법상 금지되지 않은 행위로부터 발생되는 해로운 결과에 대한 국 제책임협약의 초안은 해당 국가의 영토 내 또는 관할권 내에서 취해진 행위가 월경피해를 초래하거나 위해성을 발생시키는 ‘인식할 수 있는 손해’로 간주될 경우 이에 대하여 배상할 책임이 있다고 규정하고 있다.46)
즉, 모든 국가는 자국의 영토 또는 관할권 내에서 발생된 환경오염으로 인하 여 타국의 영토 또는 재산 및 사람에게 손해를 발생시킨 경우 그 손해에 대하 여 배상할 책임을 가진다. 또한 국가책임협약 초안 제8조는 “행위발생 국가는 인류의 환경오염문제와 같은 초국경적인 피해를 방지하기 위해 또는 피해발생 의 위험을 최소화하기 위하여 필요한 조치를 취하여야 한다.”고 규정하고 있다.
43) 김석현, 전게서, 311쪽 및 315쪽.
44) 상게서, 316쪽.
45) 상게서, 315-317쪽.
46) 김홍균, 전게논문, 2009, 202쪽.
이와 같은 사례로 1967년「달 및 기타 천체를 포함한 외기권의 탐사와 이용 에 관한 협약」및 1972년「외기권 물체에 의한 손해에 대한 국제책임에 관한 협약」에서 “발사국은 자국 내에서 발사된 외기권 물체에 의하여 지표 또는 비 행 중에 항공기에 대해 야기된 손해에 대하여 배상할 책임을 진다.”라고 규정 하고 있다.47) 또, 초국경적 손해에 대한 행위발생지국의 배상책임은 Lanoux호 사건48), 트레인 제련소 사건 등을 통해 국가관행으로 인정되어 왔다.
국제법상 금지되지 않은 행위로 인한 해로운 결과에 대한 국가책임은 책임의 성립요건에 있어서 행위 그 자체가 국가로의 귀속을 고려하지 않을 뿐만 아니 라 위법성과도 별개로 타국에게 물리적 손해를 야기한 사실만으로 행위발생국 가에게 국가책임이 성립된다는 것이다.49) 즉, 해당국가가 문제의 손해를 발생시 킨 행위를 사전에 예방하기 위한 협약상의 국가의 주의의무를 이행하였든 하지 않았든 그 사실과 관계없이 국가책임이 성립된다.
국제법상 금지되지 않는 행위로 인한 해로운 결과에 대한 국제책임 초안 작 업의 특별보고자인 Robert Q.Quentin-Baxter는 1984년 제5차 손해에 대한 배상 책임은 일반적인 국가책임과는 달리 의무위반 여부에 관계없이 성립하는 절대 적인 책임이라고 주장하였다. 또한, 유엔해양법협약(UNCLOS, The United Nations Convention on the Law of the Sea, 이하 “UNCLOS”라 한다) 제235 조와 1967년 우주법협약 제6조 및 제7조에 따른 기국의 국제책임은 일반적인 법적 책임과 배상책임으로 구분하며, 각각 방지의무와 손해배상책임을 진다.50) 47) 김석현, “소위「해로운 결과에 대한 국제책임」의 특수성:전통적 국가책임 성립요
건의 배제)”, 「연구논단」, 2003, 175쪽.
48) Lanoux 사건은 프랑스가 그 영역 내에 있는 라누호의 물을 수력발전을 위해 전류 (轉流)시킬 계획을 세우자 하류국인 스페인이 1866년의 바이용느 조약에 위반하는 것 이라고 주장함에 따라 분쟁이 발생되어 1956년 양국의 합의에 따라 국제중재재판소 에 의뢰된 사건으로 1957년 국재중재재판소는 국제하천의 수리용에 관하여 이해 관 계국으로서 사전의 통고 및 협의의 의무를 일반적으로 인정하지만 본 건에 대하여는 프랑스 측의 계획으로 인해 스페인 측의 실제의 손해가 발생하지 않았으므로 스페인 의 주장을 기각한다는 판결을 내렸다. 중재재판소 1957.11.16 판결, 12 RIAA 281; 유 병화, 「국제법 II」(서울 : 진성사, 1991), 179-184쪽.
49) 김석현, 전게서, 178쪽.
50) 이영준외 5명, “국제법상 유해폐기물에 대한 규제와 국가책임에 관한 연구”,「국제 법논총」제41권 제1호, 1996, 225쪽.
예컨대, 중국의 황사에 의한 환경피해 문제나 2011년 발생된 일본 후쿠시마 원 전사고에 따른 방사능 유출사건의 경우, 금지되지 않은 국가의 행위, 즉, ‘해로 운 결과에 대한 국제책임’으로 방사능오염수의 해양배출과 관련되어 해양환경 오염에 대한 국가의 배상책임이 성립된다. 또한 이는 국제관습법상의 국제책임 으로 1972년 스톡홀름선언 원칙 21 및 1992년 리우선언 원칙 2에서 언급한 자 국관할권 내의 활동이 다른 국가나 국제공역의 환경에 피해를 끼치지 않을 책 임에 해당된다.
국경을 넘는 방사능오염과 국제책임과 관련하여 원자력안전에 관한 협약 (Convention on Nuclear Safety, 1994), 사용 후 핵연료 및 방사성폐기물 관리 의 안전에 관한 협약(Joint Convention on the Safety of Spent fuel and Radioactive Waste Management, 1997), 핵사고의 조기통보에 관한 협약(IAEA Convention on Early Notification of a Nuclear Accident, 1986), 핵사고 또는 방사능 긴급사태시 지원에 관한 협약(IAEA Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident or Radio logical Emergency, 1986) 등에 의한 개 별협약에서 언급한 국제책임이 보상책임과 관련이 있다.
환경오염에 대한 국제책임의 경우 모든 국가는 위험한 활동에 의해 발생한 초국경적인 피해에 대하여 신속하고 적절한 보상을 위해 모든 조치를 취할 의 무를 가진다.
4. 인과관계
환경피해에 대한 국가책임이 성립되기 위해서는 피해를 유발시킨 가해국가의 행위와 피해국간의 인과관계가 확립되어야 하며, 환경피해에 대한 국가책임을 묻기 위해서는 인과관계의 입증이 필요하다.51) 그런데 이러한 인과관계를 입증 하는 데 다양한 장애요소가 있으며 불확실성이 제거되어야 한다. 무엇보다도
51) 김홍균, 전게논문, 203쪽.
행위와 피해간의 인과관계를 규명하는 것은 어렵다. 예컨대, 2011년 일본 원전 유출사고에 의한 방사능물질의 노출로 인해 10년이 지나서 인접국가 사람들에 게 직․간접적으로 방사능 관련 암병 등이 나타난다고 할 경우, 이를 입증할 객관적인 근거와 관계에 대한 사실여부를 규명하기는 어렵다.
‘오염자부담의 원칙’52)에 따라 오염원의 발생지인 일본에 책임을 묻기 위해 오염행위를 규명하려면 많은 어려움이 따를 수 있다. 또한 개별적인 오염원과 개별적인 피해자간의 인과관계를 명확하게 밝히는 것은 사실상 불가능하다.53)
국가책임에 관한 배상책임 등에 대한 국가간의 소송이 제기될 경우, 원인과 결과간의 관계가 객관적으로 과학적 입증이 가능하여야 하나 피해발생의 점진 성․누적성․계속성 등을 고려할 때, 트레일 제련소 사건에서와 같이 명확하게 규명하여 확실한 증거를 확보하기란 현실적으로 어렵다.
그러나 중국의 황사의 문제와 같이 단순히 피해가 황사에 의한 영향뿐만 아 니라 중국의 산업화 과정에서 포함된 황사물질 속에 중금속 등의 물질이 검출 되고 있으므로 중국 정부 역시 황사문제에 대하여 완전히 국가책임과 관계가 없다고 주장할 수는 없을 것이다. 다만, 인과관계를 규명하기 위해서는 과학적 분석과 연구를 통해 그 원인을 밝히는 것이 중요하다.
황사문제와 함께 가장 대표적인 국제적 환경오염의 사례가 온실가스 배출에 의한 기후변화현상으로 이에 따른 지구온난화의 문제와 각 국가의 온실가스 배 출에 대한 국가책임의 부과와 인과관계를 규명하는 것이다. 이는 한 국가만의 문제가 아니라 오염원 자체가 다수 국가로 피해국가 역시 교토의정서에서 의무 를 부과한 선진국을 포함한 모든 국가로 되어 있으므로 인과관계에 의한 피해 와 원인을 규명하기란 쉽지 않을 것이다.
52) “오염자부담의 원칙(PPP, Polluter Pays Principle)”은 경제논리에 입각하여 환경 오염을 유발한 오염원인자가 환경오염 방지 또는 이의 해결을 위해 소요되는 비용을 부담하도록 하는 것으로 1972년 스톡홀름에서 채택된 유엔인간환경선언에서 근거하 고 있다. 이 선언은 “각 나라는 자신의 관할 구역 내의 활동이 다른 나라의 환경 또 는 관련구역 밖의 환경에 피해를 주지 않도록 책임을 다할 의무가 있다.”라고 밝혔 다.
53) 김홍균, 전게논문, 204쪽.
