정책평가의 성격

정책평가는 정책의 가치와 업적을 규명하는 것이므로, 결국 정책과학이 갖 는 속성을 지니게 되어 여러 가지 관점에서 정책평가의 성격을 논할 수 있 다. 예컨대 전정용(1989: 9-12)은 평가자와 사업계획의 집행자 및 이해관계자 간의 이해・갈등문제로서의 정치적인 성격과 평가의 곤란성에 대해서 검토 하고 있다. 한편 웨쓰(Weiss,1972)의 경우 정책평가에서 분석적 측면은 정책 의 집행결과에 대한 평가를 합리적으로 하기 위하여 분석절차(평가절차)와 분석기법에 관심을 기울여서 평가를 객관적・체계적으로 하려는 노력을 의 미한다고 보고 있다. 즉 목표의 규명, 기준의 설정, 인과모형의 설정, 적절한 연구설계의 발전, 측정, 자료의 수집, 자료의 분석 및 해석 등과 같은 절차에 따라서 정책집행의 결과에 관한 객관적 정보를 산출하려는 것으로 정책결정 의 합리성과 집행의 효율성 제고에 관심을 가진다. 또한 정책평가의 정치적 측면은 평가가 이루어지는 정치적 환경에서 정책결정자와 정책집행자와 정 책평가자간의 협력, 갈등이 일어나는 현상을 평가과정에서 강조하는 것을 말 한다. 정책 평가유형 중 평가자의 전문성에 대한 행정인의 신뢰도, 객관성, 평가자의 프로그램이나 정책에 대한 이해도, 평가결과의 활용도, 그리고 독 립성 등에 의해 내부평가와 외부평가를 결정하게 된다고 주장하고 있다.

정책평가의 일반적 성격을 개관하면 다음과 같다.

가)정책평가의 정치적 성격

정책평가는 다음과 같은 참가자의 활동을 통하여 행하여진다. 첫째, 일반 행정기관의 평가활동, 둘째, 중앙예산기관의 예산사정, 셋째, 의회의 행정감 독, 넷째, 특별위원회의 구성, 다섯째, 언론기관・전문가・민간단체의 활동 등이다. 그러므로 정책 내지 사업계획은 역할・이해관계가 상이한 관계자들 에 의해서 평가되므로 평가기능은 정치적 성격을 띠지 않을 수 없다. 즉, 정 책의 대행자와 평가담당자, 이익집단이나 전문가집단, 국회의원이나 지역사 회의 지도자 등의 상호관계 또는 활동방식이 평가활동에 영향을 미치고 제 약을 가하게 된다(김규정, 1981: 15).

또한 정부의 활동범위가 확대되면 될수록 정책결정자들은 자기들이 맡은 일에 집착하게 된다. 이들은 자기들이 하는 일이 옳다고 생각할 뿐 아니라, 그들이 작성한 계획을 기어코 집행하려고 노력한다. 이 경우 제3자가 개입해 서 이미 집행되고 있는 계획을 평가하려고 할 때, 정책당사자나 평가자간에 갈등이 생기기 마련이다. 그러나 사회에서 대두되는 압력 때문에 대통령과 의회는 평가를 강력히 요구하게 된다. 이렇게 되면 평가는 하나의 정치문제 로 등장한다. 여기서 재미있는 사실은 정책결정자들도 자기들의 계획을 합리 화하고 그에 대한 사회지지를 증대하기 위하여, 자기들이 스스로 평가활동을 전개 하든가, 자기들에게 동정적인 평가자들을 고용한다는 것이다. 뿐만 아 니라 언론과 공익단체, 또는 민간연구소 등도 평가활동에 참여하게 되어 평 가는 복수주의적이고 대등적인 과정(adversary process)이 형성되면, 평가 그 자체는 하나의 중요한 정치과정으로 전환하게 되는 것이다(안병준, 1979:

146).

이러한 정책평가의 정치적 성격을 보다 구체적으로 지적하면 다음과 같다.

첫째, 이해 관계자는 결정을 지연시키거나 이미 내려진 결정을 정당화시키 고, 책임 전가나 특정 사업계획의 변호를 위하여 평가활동을 이용할 수 있으 며, 특정 집단의 정치적 지지를 얻어내기 위한 수단으로 이용할 수도 있다.

둘째, 사업계획의 대행자는 좋은 평가를 원하므로 평가 부담자에게 좋은 자료만 제공하기 쉽고, 나쁜 평가가 예측되는 경우에는 자료의 거절이나 의 식적인 무관심을 나타내기 쉬우며, 평가자에게 위협감을 느끼게 된다.

셋째, 평가자는 사업계획이 추구할 가치를 고려하고 과학적 방법이나 객관 성을 원하므로 계선기관과 충돌하기 쉽고, 이러한 대립・분쟁을 피하기 위하 여 스스로 평가의 의의・효과를 과소 평가할 수 도 있다.

그러므로 여기서 효율적인 정책평가를 위해서는 무엇보다도 평가자와 프 로그램 관리자간의 상호대립이나 불신을 감소시키는 일이 중요한데, 클락(

Clark)은 제2의 평가격언(The secon d evalu ation proverb)이라 하여, 평가의 계획・시행・해석에 있어서 프로그램 관리자를 많이 참여시킬 것을 주장하 고 있다(Clark, F. R 1979: 564-565).

나) 평가의 곤란성과 객관성

여기서는 정책의 목표와 효과를 중심으로 평가의 어려움과 평가결과의 객 관성에 대해 검토하기로 한다.

평가의 정치적 성격에서 살펴본 결과들은 평가의 객관성과 기준에 있어서 문제점을 제기한다. 어떤 정책이나 사업계획은 그 목적을 반드시 가지고 있 으나, 이 목적을 계량적으로 측정할 수 있을 정도로 분명히 명시되어 있지 않는 것이다. 사실 대부분의 정책은 그 목적을 애매하게 또는 일반적으로 삼 고 있고, 그 계획의 효과에 대하여 정확한 기준을 설정하지 않고 있는 것이 다. 이러한 현상은 정책결정자들이 정책목적을 충분히 사전에 설정하지 않았 기 때문에 생기기도 하지만, 공공문제의 성격에 따라서 목적을 명확히 규정 할 수 없기 때문에 생길 수도 있다.

목적에 대한 의견일치가 불가능할 때, 하나의 대안으로 널리 사용되고 있 는 방법이 곧 델파이 기술(delphi technique)인데, 그 결과를 가지고 그 내용 을 일반화시키기에는 많은 문제가 나타난다. 평가의 곤란성과 객관성은 정책 의 효과와 능률을 측정・평가하는 데에서도 나타난다. 예컨대, 하나의 정책 이나 사업계획은 하나의 결과만을 나타내는 것이 아니라 다수의 효과를 나 타내는 경우가 많으며, 또 예상치 않던 효과나 바람직하지 못한 부작용의 효 과를 나타내는 경우도 많다. 따라서 하나의 사업목표가 산출하고 있는 수많 은 파생적 효과를 일일이 정확하게 추적한다는 것은 이론적인 면에서나 실 천적인 면에서 거의 불가능하다. 또한 하나의 효과는 하나의 사업계획의 산 물로만 나타나지 않는 경우가 많다. 다시 말해서, 어느 특정의 효과는 여러

가지 요소들의 복합적인 상호작용의 산물인 경우가 많다는 것이다. 이때 어 느 특정의 효과 발생에 관련되고 있는 모든 요소들을 찾아낸다는 것은 대단 히 어려운 일이다. 따라서 평가란 아무리 정확과 정밀을 기한다 하더라도 그 것은 어디까지나 rough approximation에 불과한 것이다(안병준, 1979:

146-147).

결국 정책평가는 공공분야에서 발생하는 제반 문제들을 보다 잘 해결하는 방법을 습득하기 위한 매개수단으로 간주되는 것이 공통적인 현상이다. 그렇 지만 실제로는 그 같은 정책평가는 일반적으로 다른 목적들도 가지고 있다.

즉 정책평가는 그 대상 프로그램을 집행하는 데 관계하는 개인들과 조직들 을 통제하기 위해서뿐만 아니라 외적 정치환경에 영향을 주기 위하여 이용 된다. 이러한 목적을 지닌 정책평가는 대체로 다음과 같은 특성을 지니고 있 음을 알 수 있다(Goldenberg, 1983: 523-524).

첫째, 정치지도자들은 흔히 시간적으로 제약을 받고 있기 때문에 그들에게 유용한 정보를 산출하는 데 장시간이 요구되는 평가연구에 대해서는 별로 관심을 보이지 않는다.

둘째, 조직 통제를 목적으로 평가과정을 이용하고자 하는 사람들에게 가장 유용한 평가접근법도 외부환경에 영향력을 행사하는 데 반드시 가장 유용한 접근법은 아니다. 통제 목적을 위해서는 평가과정의 산출물이 시의 적절해야 하고, 프로그램의 제 과정들에 대한 철저한 이해를 바탕으로 해야 한다.

셋째, 평가과정은 조직이 습득하고 있는 것을 실제로 적용하도록 권장하는 유인책을 내포하는 수가 있다. 만일 평가 부서가 내부 관리자 부서들과 긴밀 하게 협력하게 되면, 통제조치들은 새로운 학습내용에 따라 변경되기도 한 다. 이러한 평가 부서는 또한 국외자들에게 평가활동이 프로그램 운영에 중 요한 차이를 가져온다는 것을 보여줌으로써 그들에게 영향을 미치게 된다.

넷째, 만일 정책평가를 외부영향을 위해 성공적으로 이용할 수 있게 하려 면 평가기획은 조기에, 가능한 집행 전에 착수되어야 한다. 프로그램이 추진 되면 일화거리(anecdotal evidence)가 난무하게 되어서 여타 사람들은 프로그 램 성공을 위한 적절한 조치들이 무엇이어야 하는지에 관하여 나름대로 정 의를 내리게 될 것이다.

다섯째, 외부환경에 영향을 미치려는 노력들은 너무 지나치게 밀어붙이게 되면 조작으로 변질될 수가 있다.

끝으로, 대부분의 정부기관들은 정책평가의 세 가지 기본적인 기능들을 충 분히 활용하고 있지 못하다. 그들은 평가활동을 너무 늦게 착수하고, 평가임 무를 평가에 필요한 다양한 기술들을 구비하고 있는 사람들이 부재한 스탭 에게 부과하고, 평가결과들을 왜곡할 수도 있다.

한편 정책평가는 정책의 가치와 성과를 규명하는 것이므로 정책평가의 성 격에 대해 정치적 성격을 지니며, 상당히 동태적인 과정으로 보았다(박해육, 1988: 16-19). 정책평가는 가치에 관한 것이지 사실이나 행위에 관한 것이 아 니라고 할 때, 다른 정책분석방법과는 다른 성격을 가지고 있는데 다음과 같 은 4가지로 요약할 수 있다(W.N . Dunn, 1981: 340).

첫째, 가치의 강조(value-focus)로 평가는 모니터링과는 달리 정책이나 사 업계획의 소망성(desirability)이나 가치에 대한 판단을 중시한다. 따라서 평가 는 주로 정책이나 사업계획의 가치나 사회적 효용 등을 결정하려는 노력이 지 단순하게 정책행위를 통해 기대했거나 혹은 기대하지 않은 산출에 관한 정보를 수집하는 것이 아니다. 정책목표 또는 목표의 적합성은 항상 문제시 될 수 있기 때문에 평가에는 목적이나 목적 그 자체를 평가할 수 있는 절차 가 포함된다.

둘째, 사실과 가치의 상호 의존성(fact-value interdependence)으로 평가적 주장은 가치뿐만 아니라 사실에도 의존하게 된다. 특정한 정책이나 사실이 높은(낮은) 성과를 올렸다고 주장하려면 정책결과가 어떤 개인이나 집단, 사 회전체에 가치 있는 것이라는 사실 이외에도, 정책결과는 실재로 특정문제를 해결하기 이해 취해진 정책행위의 결과라는 것을 설명해야 한다.

셋째, 현재 및 과거지향성(present and past orientation)으로 제안을 통해 나타나는 주창적 주장(advocative claims)과는 달리 평가적 주장은 미래보다 현재나 과거의 산출을 지향하고 있다. 평가는 행위가 취해지고 난 뒤에 이루 어진다. 역시 가치전제(value premise)를 포함하고 있지만 제안은 전망적이며 행위가 취해지기 이전에 이루어진다.

넷째, 가치의 이중성(value-duality)으로 평가적 주장이 내포되어 있는 가치