일반적으로 사회과학의 용어가 매우 다양하게 사용되는 것처럼 정책 역시 여러 가지 의미로 사용되고 있기 때문에 본 연구에서는 여러 학자들의 견해 를 정리하고, 이를 바탕으로 조작적 정의를 제시하고자 한다.
우선 외국학자의 경우를 보면, 이스턴(Easton, 1968: 32)은 정책을 정치체 제가 내린 권위적 결정 이라고 정의하고 있으며, 셀리버리(Salisbury, 1968:
152)는 정부행위자가 작성한 권위적 또는 강제적 결정 , 린드블롬(Lin dblom, 1968: 4)은 상호협력을 거쳐 여러 사회집단이 도달한 결정 , 마흐레(MacRae) 와 휠데(Wilde,1979: 3)는 많은 사람들에게 영향을 미치는 행동지침 , 드로우 (Dror)는 매우 복잡하고 동태적인 과정을 통하여 주로 정책기관에 의하여 만들어진 미래 지향적인 행동지침 이라고 각각 정의한 바 있다.
한편 국내 학자의 경우 유훈(1985: 71)은 정책을 각종 정치적・행정적 과 정을 거쳐 권위 있게 결정된 공적 목표 라고 정의하고 있으며, 강신택(유훈 외, 1985: 71)은 정치체제와 그 하위의 정치적 단위가 일정목표를 달성하기 위하여 결정한 행동방안과 지침 , 김신복(유훈 외, 1982: 11)은 공공기관이 어떤 목표를 달성하기 위하여 의도적으로 선택한 행동의 주요지침 이라고 정 의하고 있다. 이들의 공통점은 표현을 달리하면서도 정책의 개념에 대하여 어떠한 정치체제 내지 공공기관이 결정한 행동의 지침이 곧 정책임을 강조 하고 있다.
이와 같이 국내외 정치・행정학자들이 다양하게 제시한 정책개념의 정의 를 최종운(1986: 16)은 정책개념이 가지는 네 가지 기본적 속성에 의하여 분 류하였다. 즉, 정책개념은 첫째, 어떠한 가치・목표・규범 등을 추구하는 당 위성을 표시한다는 것이다. 둘째, 정책개념은 특정한 사회적 환경 내지 상황 속에서 형성・집행되며, 그 점을 개념의 정의에서 표출하고 있는 경우가 있 다는 것이다. 김창곤(1986: 13)은 학자들이 제시한 정책의 개념을 ① 행위주 체 ② 성격 ③ 동기 ④ 과정・방법 ⑤ 최종 산출 ⑥ 구성 요소 등 6가지 속 성에 따라 분류하여 제시하였다. 또한 김종철(1990: 673-674)은 이에 대해 정 책이란 국가와 공공단체가 공공복리에 영향을 주는 주요 관심사에 관하여 정치적 과정을 거쳐 내린 일련의 결정으로서 국민과 관련 주민들의 동의를 바탕으로 하면서도 공권력을 배경으로 강제성을 가지고 추진되는 가치 지향 적 집단행동의 기본지침이며 문제해결을 위한 대안의 선택을 의미하는 것이 다. 라고 정의하고, 첫째, 국가와 공공단체가 정책결정 행위의 주체가 된다.
둘째, 정책의 관심대상은 국민생활과 지방주민생활의 여러 영역에 걸쳐 공공 의 복지에 관련되는 일이라면 다양하게 관련될 수 있다. 셋째, 정책이라는 것은 정치적 과정을 거쳐 내려진 공적 결정이며, 적어도 민주국가의 정책은 국민과 관련주민들의 동의를 바탕으로 하면서도 강제성을 띤 성격이라는 점 이다. 넷째, 정책은 가치・목표・규범 등을 지향하는 집단행동의 기본지침이 다. 다섯째, 정책은 다른 측면에서 보면 여러 관심영역에 있어서 문제해결을 위한 대안 가운데서 적절하고 효율적인 대안을 결정하는 것임을 의미한다고 부연 설명하고 있다.
이상과 같은 관점들을 종합하여 보면, 정책은 ① 행위주체가 국가 공공기 관이며 ② 공공선 내지 국민복지를 위한다는 공공의 가치 지향적 목표를 가 지며 ③ 전체 국민 또는 대상집단의 동의를 바탕으로 하며 ④ 국가기관의 정치적 강제성을 갖는 문제해결을 위한 대안임을 알 수 있다.
그러나 정책의 개념을 이상과 같이 정의한다고 하더라도 정책을 평가한다 고 할 때, 이상과 같은 정책개념만으로는 정책의 어떤 측면을 대상으로 평가 해야 하는지가 명확하지 않다. 즉, 평가의 대상으로서의 정책의 내용이 무엇 으로 구성되어 있느냐라는 문제의 규명이 분명하지 않다.
따라서 여기에서 정책평가의 대상이 되는 정책의 내용이 무엇으로 구성되 어 있는지, 즉 정책 내용의 구성요소를 분석한 정책내용의 개념규정의 필요 성이 제기된다.
이에 대해 허범(1974: 40-80)은 정책의 내용 요소를 ① 바람직한 미래상 ② 바람직한 발전의 방향감 ③ 선호의 행동경로 ④ 정책의지 ⑤ 공식성 등을 들고 있으며, 고기석(1984: 46-48)은 정책을 상위구조와 정책구조 그리고 하 위구조로 나누고, 상위구조의 내용요소로 미래상・상황성・발전방향성 등을 들고 있으며, 정책구조에는 목표・수단, 그리고 수단 실현을 위한 보조장치 (순응기제, 예산기제, 정보기제) 등을, 하위구조에는 변동성과 평가성・환류성 등을 들면서 정책의 상위구조, 정책구조, 하위구조를 위계적인 측면에서 파 악하고 있다. 또한 최종운(1986: 21-26)은 정책의 구조를 규범체계・기획체 계・행동체계・평가체계로 나누고, 규범체계는 미래상과 발전방향, 기획체계 는 목표와 수단, 행동체계는 실행과 변화, 평가체계는 결과와 판단으로 구성 되어 있다고 분석하고 있다. 김창곤(1986: 20-28)은 정책은 법령과 계획으로 나타나며 목표, 수단, 방법, 추진일정 등으로 구성되어 있다고 분석하고 있 다. 한편 정정길(1987: 229)은 정책은 정책목표・정책수단・정책대상자 선정 등으로 구성되어 있으나, 정책대상자 선정은 정책목표에 포함되는 경우도 있 고 정책수단에 포함되는 경우도 있다고 밝히고 있다.
정책의 내용에 대한 이상과 같은 관점에 대하여 김창곤(1986: 21)은 정책은 법령과 계획으로 그 내용이 나타나고 구조화되어 시행되기 때문에 헌법전문 이나 교육법 제1조에서 미래상이 담겨져 있고, 계획 가운데 장기계획에는 미
래상이나 발전방향과 같은 것이 있을 수 있으나 정책을 구현하기 위한 법령 과 계획 속에 미래상・발전방향감・상황성・변화・결과 등을 담은 예는 극 히 드물기 때문에 허범이나 최종운이 보는 것과 같은 정책내용 요소로서의 미래상 같은 것을 포함시키는데 대하여는 동의하지 않는 입장을 취하고 있 다. 김창곤이 보는 정책의 내용으로서의 목표・수단・방법・추진일정 등 4개 요소 중 수단과 방법 및 추진일정은 사실상 목표를 달성하기 위한 계획 속 에 포함되는 요소이며, 특히 수단과 방법 은 엄격한 의미로는 수단은 연장・
기계・자동차 등과 같은 도구적인 의미이고, 방법은 이들을 사용하는 요령이 라고 할 수 있다. 그러나 방법에 대한 평가를 별도로 하지 않고 있기 때문에 방법을 수단 속에 포함된 사실상의 동의어로 볼 수 있고, 추진 일정은 단기 간에 종료되는 사업계획에서 흔히 쓰는 용어이며, 장기적 또는 기한을 정하 기 어려운 정책을 구현하기 위한 법령에서는 시행기간을 흔히 공포한 날로 부터 시행한다 는 식으로 표현하고, 또한 한번 정책이 결정되면 대개 정책결 정 이후 동 정책이 변경 내지 종료될 때까지 지속되기 때문에 굳이 표현한 다면 시행기간이라는 표현이 적절할 것이다.
그리고 정책의 수단・방법・집행기간 등은 포괄하여 정책수단 에 포함된 다. 그리고 모든 정책은 새로이 형성되어 집행되고 종결되거나 계속 필요한 정책은 필요할 때까지 계속된다. 그러나 정책의 목표는 어떤 효과를 가져오 기 위한 정책이나 정책을 위한 계획 또는 법령에 명시되지만 기대되는 효과 는 명시되지 않을 수 있고, 오히려 법령 속에는 명시되지 않는 것이 일반적 이다. 그러나 정책은 분명히 목표한 바가 수단을 통해 대상자에게 영향과 효 과를 주기 위해 생성된다. 또한 정책이 종결되면 어떤 변화와 효과가 나타나 며, 이것은 종결되지 않고 추진 중인 정책에서도 나타난다.
이러한 관점에 따라 정책의 내용을 보면, 목표・수단・대상자 선정・결과 등 네 가지 요소로 구성되어 있다. 다만 목표 에서는 가시적인 것도 있을 수 있고 비가시적인 것도 있을 수 있다. 수단 은 목표 달성을 위한 내용과 집행 계획을 뜻하며, 계획 속에는 구체적인 방법, 인적・물적 조건이 포함되며, 정 책이 이러한 계획대로 추진・집행되는 과정에는 상황변화에 따른 계획의 수 정・보완이 있게 되므로 이러한 것들은 모두 수단 속에 포함된다. 대상자 에
는 동 정책의 영향을 받는 지역과 대상자 및 사물 등이 모두 포함된다. 결 과 에는 정책의 목표에서 의도된 효과와 부수적인 효과 및 역효과(counter result)와 부수적 문제점 일체가 포함된다. 이들을 알기 쉽게 요약하면 아래 의 표와 같다.
<표 Ⅱ-1> 정책내용의 구성요소
내 용 구 성 요 소
목표 수단
대상자선정 결과
・가시적 목표, 비가시적 목표
・목표달성을 위한 내용・방법 (계획, 법령, 인적・물적 조건 등)
・대상지역, 대상집단, 대상사물
・효과와 역효과