정책을 평가하는데 사용되는 기준은 평가자에 따라서 그리고 강조하는 바
가 무엇이냐에 따라서 다양하게 나타날 수 있다. 넓게는 정책철학에 입각하 여 광범위하게 평가해 볼 수 있으며, 또한 구체적인 지표에 의해서 좁은 범 위로 평가해 볼 수도 있다. 이러한 기준들은 대개가 명확히 구분되는 것은 아니며 상호관련성이 있다(박성복, 이종렬, 1993: 536). 예컨대 절차적 평가기 준은 과정적 평가기준이라고 부를 수 있는데, 정책을 만들어낸 정책결정과정 이나 정책 집행과정이 바람직한가를 판단할 수 있는 평가기준이다. 즉, 정책 결정과정이나 정책 집행과정이 지녀야 할 바람직한 속성을 나타내고 있다.
공통적인 기준으로 분석적 합리성(analytical rationality)과 정치적 민주성 (political democracy)을 들고 있으며, 특수한 기준으로 정책결정에서 계획된 설계내용 자체가 정책 집행과정 평가의 또 하나의 기준이 된다고 한다.
결국 정책평가의 기준은 정책의 어떤 점을 평가하려고 하느냐, 즉, 정책의 어느 측면에 중점을 두고서 평가하려고 하느냐의 문제이다. 정책평가의 기준 을 어디에 두느냐에 따라 평가의 결과는 많은 영향을 받게 된다. 정책평가의 기준은 정책의 특성, 정책의 고정 또는 평가자의 의도에 따라 달라질 수 있 다. 평가기준에 대해서는 여러 가지 견해가 제시되고 있으며, 이 가운데 대 표적인 것을 살펴보면 다음과 같다(장기원, 2001: 28).
듄(1987: 137)은 정책분석에서 대안의 비교분석의 평가기준으로 효과성 (effectiveness), 능률성(efficiency), 적정성(adequ acy), 대응성(responsiveness), 형평성(equity), 적합성(appropriateness) 등 6개 기준을 제시하였다. 그 내용 으로 효과성은 가치 있는 산출이 이루어지느냐, 능률성은 가치 있는 산출을 얻는데 얼마나 많은 노력이 요구되느냐, 적정성은 가치 있는 산출로서 문제 가 어느 정도 해결되느냐, 형평성은 비용과 편익이 서로 다른 집단에 공정하 게 분배되느냐, 대응성은 정책산출이 특정집단의 필요 선호가치를 충족시키 느냐, 그리고 적합성은 원하는 산출이 실제로 가치 있는 것이냐에 관한 것이 다.
한편 김신복(1996) 등은 듄의 6가지 평가기준을 교육정책 분야에 적용하여 그 의미를 다음과 같이 부여하고 있다.
첫째, 효과성: 교육행정학에서는 조직의 목표를 성취하는 측면을 효과성, 조직의 구성원의 욕구를 충족시키는 측면을 능률성이라고 한다. 그리고 일반
정책평가에서와 같은 의미의 효과성 등 두 가지 의미가 있다.
둘째, 능률성: 능률성도 두 가지 의미를 갖는다. 즉 조직구성원의 욕구를 충족시키는 정도와 최소의 비용으로 최대의 산출을 얻는 정도 등의 의미를 갖는다.
셋째, 충족성: 교육정책 목표와 성과의 달성이 문제해결에 충족했느냐의 여부와 집행과정에서 동원된 정책수단이 목표를 달성하는데 충족하였느냐 여부를 의미한다.
넷째, 형평성: 교육운영에 있어서 남녀간, 지역간, 계층간, 인종간 균형이 이루어지는 정도를 말한다.
다섯째, 대응성: 특정집단이나 전체주민의 필요와 욕구, 선호와 가치 등에 어느 정도 대응하느냐를 뜻한다.
여섯째, 적절성: 동원되는 정책수단, 방법이 적절하느냐, 사회적으로 타당 하고 적합한 것이냐 하는 것을 의미한다.
Nakamura와 Smallw ood (1980: 146-153)는 정책목표 도달(p olicy goal attainment), 능률성(efficiency), 유권자의 만족(constituency satisfaction), 수혜 자에 대한 대응성(clientele responsiveness), 체제유지(system maintenance)를 제시하고 있다. 정책목표 도달은 정책을 집행한 결과 정책이 제시했던 정책 목표에 얼마나 도달했는가를 평가하는 기준이고, 능률성은 비용과 관련된 성 과의 질을 평가하려는 기준이며, 유권자의 만족은 정책결정자 또는 정책집행 자의 지지세력이라고 할 수 있는 유권자가 당해 정책을 얼마나 지지하고 있 는가를 평가하려는 기준이다. 수혜자에 대한 대응성은 특정집단이 정책으로 부터 어떤 혜택을 받으며 그 혜택은 이들의 인지된 욕구에 제대로 대응하는 것이냐를 평가하는 기준이고, 체제유지는 정책이 목표, 구조, 기능 등 모든 면에서 합리주의에 입각하여 체제를 유지하려는 속성을 지니고 있어 체제의 안정이라는 거시적 차원과 각 집행단위의 추진력 또는 활력이라는 미시적 차원에서의 판단을 위한 기준을 의미한다. Nakamura와 Smallwood는 정책 평가의 기준을 초점, 주요 방법, 가장 적절한 전략 등으로 나누어 평가기준 의 세부적인 특징을 규정하고 있다.
첫째, 목표달성(Goal attainment): 정책집행을 평가하는 방법에는 집행노력
의 측정 가능한 결과가 설정한 목표를 달성했는가 여부를 측정하려는 시도 가 포함된다. 이 방법은 정책목표와 비교하여 구체적인 산출물을 측정하려는 집행에 대한 계량적인 접근형태를 취한다. 왜냐하면, 성과(outcomes)나 영향 (impacts)은 최종결과(payoffs)가 나타나는데 장기간이 소요되므로, 이러한 시 간상의 제약과 방법론상의 한계로 인해 산출물을 중요시하게 된다. 목표와 산출물과의 비교로 그 성취의 정도에 따라 조직의 효과성이 판명될 수 있게 된다. 현시점에서는 대다수의 정책평가연구에서 이러한 접근방법이 지배적인 관점이 되고 있으며, 평가측정의 바탕으로서 구체적인 산출물(outputs) 계산 방법을 개발하는데 많은 노력을 기울이고 있다.
둘째, 효율성: 효율성은 비용과 관련된 성과의 질(quality of performance) 을 헤아리는 것이므로 노력을 평가기준으로 생각하는 경우와 상통한다. 이 점은 정책목표의 달성 기준이 산출을 중시하는 경우와 차이가 나나, 방법에 있어서는 유사한 입장을 택한다. 능률을 측정하는 경우에 정책산출이 명백치 않으면 방법론상 어려움에 봉착한다. 밝혀내는 방법에 있어서는 정책목표의 달성을 밝히는 경우와 아주 흡사하다.
셋째, 만족: 첫 번째와 두 번째 정책평가의 접근방법은 구체적인 산출물이 측정을 위하여 계량적 지표를 이용하나, 세 번째와 네 번째 기준은 외부집단 의 만족도라는 측면에서 효과성을 평가한다. 여기서는 정책효과성의 측정지 표를 시민의 만족에 두고 있다. 따라서 유권자 집단의 관심사에 적응하고 갈 등을 완화시키기 위한 목표의 수정 및 타협에 관심을 갖는다. 이러한 접근방 법에서 궁극적인 성공의 측정수단은 정책결정자가 그들이 제안한 정책에 관 하여 선거구민의 광범위한 지지기반을 계속 유지할 수 있는가 이다.
넷째, 수혜자에 대한 대응성: 앞에서 설명한 것이 선거구민의 만족을 강조 한 대신 대응성은 수혜자의 만족도(Clientele Satisfaction)를 지향하고 있다.
따라서 어느 조직이나 집단이 정책으로부터 어떠한 혜택을 받으며, 이 혜택 은 인지된 욕구 에 어느 정도 대응하였는지를 검토하게 되는 것이다. 예컨대 행정에 있어서 봉사의 질에 대한 개선을 위해서는, 프로그램의 신축성 있는 운영으로 적응・수용하여 수혜자의 욕구와 요구에 따르도록 해야할 것이다 (Charles Perrow, 1977). 그러나 이 기준 역시 자기 스스로 자기가 어떤 것을
원하고 있는지 조차 모를 정도로 사람들의 요구, 선호, 가치를 파악한다는 것이 매우 어렵다는 현실적 제약을 지니고 있다.
다섯째, 형평성: 형평성(Equity) 기준은 법적, 사회적 합리성과 밀접하게 관 련되어 있고 사회 내 여러 집단사이에 효과와 노력의 분배에 관여한다. 형평 성의 개념은 신행정학(NPA: New Public Administration)의 핵심적 개념의 하나가 되고 있는 것으로서 특히 사회복지 정책에 대한 평가에서 중시되는 개념이다. 그러나 효과성이나 능률성 개념만큼 명료하게 정의된 기준으로 발 전하지 못한 개념이다. 정책평가에 있어서 형평성의 개념을 분배의 공정성, 다시 말해서 합의된 일반원칙에 입각하여 특수성에 구애됨이 없이 그 원칙 이 보편적으로 적용되어 정책에 드는 비용이나 편익이 분배되는 것을 의미 하는 것으로 본다.8)
여섯째, 체제유지: 체제유지의 핵심적인 측정기준은 정치체제가 생명력을 가지는 실체(entity)로서 계속 존재할 수 있도록 사회제도를 종합시키는 정책 의 효과성이다. 여기에는 국가나 국제정치체제의 안정이라는 거시적 수준과 개별집행기관의 추진력이라는 미시적 수준에서 정책집행의 효과성을 평가하 기 위한 매우 중요한 기준을 나타내고 있다. 조직이론가들은 이것을 자연체 제론 적 관점의 평가로 분류하고 있다. 체제유지라는 기준은 모든 기준들 중 에서 가장 넓은 기준이며, 능률성, 대응성 및 적응력 등과 같은 다른 기준 들에서 나온 요소들이 혼합되어 있다.
서치맨(1967: 61-68)은 보건의료정책의 성공 또는 실패를 평가하기 위하여 노력(effort), 성과(performance), 적정성(adequacy), 능률성(efficiency),과정
8) 매르와 윌데(D. MacRae & J. Wilde)는 형평성의 개념을 동등한 자에 대한 등등한 처우 (the equal treament of equals)라는 수평적 형평성과 대응하지 않은 상황에 있 는 자에 대한 대응하지 않은 처우 (the unequal treatment of people in unequal circumstances)라는 수직적 형평성으로 분류하고 있다. 형평성의 일반원칙에 대한 합 의를 이룬다는 것이 매우 어려운 일이다. 또 형평성이 정책의 이러한 형평성을 평가 하는데 사용되는 정책평가기준의 실례로 파레토 기준(pareto criterion), 칼도-힉스기준 (Kaldor-Hicks criterion), 로울스기준(Row ls criterion)등을 들 수 있으나, 실제의 정책 평가에서도 그러한 형평성에 관한 합의된 일반원칙을 조작화 시키기가 매우 어려운 경우가 많은 것이 사실이다(안해균, 1984).
(process) 등 5가지의 기준을 설정하고 있다. 여기에서 노력은 정책의 결과를 고려하지 않고 사업활동에 들인 질적・양적 투입이나 에너지를 뜻하며, 성과 는 노력을 통해서 얻어진 결과를 말하고, 적정성은 정책을 집행함으로써 얻 어진 성과가 전체 욕구수준에 비해서 어느 정도 알맞은가를 알아내는 기준 이다. 능률성은 정책대안을 비용과 관련시켜 평가하는 기준이고, 과정은 정 책의 진해과정에 관한 것이다.
드로우(1963: 26-27)는 정책평가의 기준을 1차 기준과 2차 기준으로 나누 고 있다. 1차 기준은 순 산출(net output)을 뜻하는 것으로서 과정의 실제 수 준과 질을 확인하는데 쓰이며 산출에서 투입을 제외한 것이다. 그러나, 1차 기준은 산출을 측정하고 개념화하기가 매우 어렵기 때문에 제한된 범위에서 만 사용될 수 있다. 2차 기준은 과정의 질을 확인하는데 쓰이며, 이 기준은 산출의 성분, 과정의 형태 구조 또는 투입에 적용된다. 드로우는 1・2차 기 준에 의해 확인된 질은 다음의 표준에 의해 평가되어야 한다고 설명하고 있 다.
첫째, 성취한 질이 과거의 것과 비교해서 어떠한가?
둘째, 성취한 질이 비슷한 기관에서 성취한 것과 비교해서 어떠한가?
셋째, 성취한 질이 주민의 요구를 충족시키는가?
넷째, 성취한 질이 적용되고 있는 전문가 표준을 충족시키는가?
다섯째, 성취한 질에 계속 유지될 수 있는가?
여섯째, 성취한 질이 당초의 계획만큼 충분한 것인가?
일곱째, 성취한 질이 아주 바람직한 모델에 따를 수 있는 만큼 좋은 것인 가?
정정길(1997: 295-316) 등은 정책의 평가기준을 내용적 기준과 절차적 기 준으로 구분하여 제시하고 있다. 내용적 평가기준은 결과적 기준이라고도 부 를 수 있는데, 정책의 내용이나 정책집행 후에 나타난 정책결과의 내용이 바 람직한가를 판단할 수 있는 기준을 의미한다. 즉, 정책이나 정책결과의 내용 이 지녀야 할 바람직한 속성을 나타낸다. 평가기준을 평가대상별로 보면 다 음과 같다.
첫째, 정책목표: 적합성, 충분성, 실현가능성
둘째, 정책수단: 효과성, 능률성, 실현가능성 셋째, 정책대상자 선정: 공평성, 균형성 넷째, 정책상황: 일관성, 실현가능성
프로혹(F. M. Frohock)은 명시적은 아니지만 정책평가의 기준으로서 첫 째, 형평성(equity). 둘째, 능률성(efficiency). 셋째, 파레토의 최적화 기준 (Pareto Optimality). 넷째, 공공의 이익(the public interest) 등 네 가지를 제 시하고 있다.(Fred M. Frohock, 1979: 203-211)
정용덕(1983)은 평가기준을 내용적 기준과 절차적 기준으로 나누어 우리 나라 규제정책의 평가연구 에 적용하고 있다. 정책형성 평가에서는 내용적 기준으로 첫째, 경제적 효율성과 둘째, 배분적 형평을 들고 있다. 한편 절차 적 기준으로 첫째, 합법성 둘째, 행정적 능률성 셋째, 절차적 공정성을 사용 하고 있다. 정책집행 평가에서는 내용적 기준으로 첫째, 경제적 효율성에 대 한 노력투입 둘째, 배분적 형평에 대한 투입 셋째, 노력투입의 충분성과 신 축성을 삼고 있다. 절차적 기준으로 첫째, 행정적 능률성 둘째, 절차적 공정 성을 사용하였다. 그리고 정책결과 평가에서는 내용적 기준으로 첫째, 효과 성. 둘째, 효율성을 들고 있다. 절차적 기준으로 첫째, 체계적・종합적인 사 후평가의 유무. 둘째, 평가결과의 환류 등을 사용하고 있다.
이강래는 학자들이 제시한 평가기준을 유사한 것끼리 묶어서 4개 기준에 의해서 유형화하고 있다(김창곤, 1986: 45-46). 첫째, 규범적 기준 유형으로 공익성・민주성・공개성・합리성・합법성・책임성・대응성・윤리성・만족성
・공평성 등을 들고 있으며, 둘째, 경제성 기준 유형으로 효과성・적정성・
능률성・생산성・최적화 등을 제시하고 있다. 셋째, 타당성 기준 유형으로 소망성・시행가능성・타당성 등을, 넷째, 체제성 기준유형으로 적시성・체제 유지・의존성・통일성・포괄성・창의성・원만성 등을 들고 있다.
최종운(1986)은 정책을 정책내용과 정책과정으로 구성되어 있다고 보고, 정책내용과 과정의 평가기준을 정책과정별 단계로 나누어 그 내용 및 과정 별 평가기준을 다음과 같이 설명하고 있다.
첫째, 정책내용별 평가기준으로는 ① 정책형성과정에서의 미래상의 가치 성, 발전방향의 적실성 ② 정책결정과정에서의 목표의 타당성, 수단의 합리