인적자원개발 정책

기본연구 02- 3

D ev eloping the Ev aluation Sy stem

on Human Resources D ev elopm ent Policy

인적자원개발 정책

평가 체제 개발

기본연구 02- 3

D ev eloping the Ev aluation Sy stem

on Human Resources D ev elopm ent Policy

인적자원개발 정책 평가 체제 개발

연구책임자: 강 일 규

연 구 자: 고 혜 원

머 리 말

정책평가는 정부가 추진하는 일련의 정책과정이 잘 되고 있는지를 검토하 는 활동이다. 이러한 활동의 목적은 정부 정책이 단순한 목표 달성뿐만 아니 라 궁극적으로 국민의 요구에 얼마나 부응하는 행정을 하고 있는가를 점검 하고, 또한 정책의 지속적인 추진 여부와 이에 필요한 정보를 산출하는데도 큰 목적이 있다. 결국 정책평가는 일련의 정책과정에서 자원낭비를 예방하고 재원을 재분배하여 국민의 삶의 질 향상에 보탬이 되도록 하는 합목적적 과 정이라고 볼 수 있다.

이런 측면에서 볼 때, 인적자원개발 정책평가는 정부가 추진하는 인적자원 개발과 관련한 일련의 과정이 국민의 요구에 부응하고 있는지를 파악하고 또한 장기적인 인적자원개발정책의 일관성 및 지속성 유지 여부 등을 판단 하여 한정된 재원을 효과적으로 활용하여 목표 달성을 극대화하는데 그 목 적이 있다고 볼 수 있다.

현재 정부가 추진하고 있는 국가인적자원개발기본계획은 범부처적으로 수 행하는 단계적・협동적 정책으로 일련의 정책 추진 과정이 매우 복잡하여 부처별로 협력과 협동이 필요한 종합적・통합적인 정책이라고 볼 수 있다.

물론 이런 정책에 대한 종합적인 계획과 조정 및 연계는 교육인적자원부가 주관이 되어 추진하고 있지만, 좀더 효율적・효과적・합리적・합목적적인 정 책추진을 위해서는 모든 정책 과정에 대한 각 단계별 평가가 이루어져야만 정책의 성공적인 수행이 이루어질 수 있다.

이러한 인적자원개발 정책평가의 필요성 및 목적 등에 비추어 좀더 체계 적인 정책평가모형이 필요한데, 이 연구에서 개발된 평가체제는 국가인적자 원개발기본계획에 대한 총괄적인 평가체제이다. 즉 기본계획의 내용에 포함 된 세부적인 과제에 대한 개별적인 평가모형이 아니라 4대 영역, 16대 정책 분야에 대한 성과관리 차원의 평가모형이라고 볼 수 있다. 16대 정책분야의 하위 영역인 정책과제 및 세부 추진과제는 또 다른 평가모형에 따라 정책평

가가 추진되어야 할 것이다. 즉 각 부처별・과제별 정책에 대한 평가기준과 지표를 개발하여 평가가 이루어져야 할 것이다. 이를 위해서는 인적자원개발 에 관련한 각 정책에 대한 실행평가 체제 및 구체적인 지표개발을 위한 후 속 연구가 필수적이다.

이와 더불어 구체적인 평가 단계에 활용될 수 있는 평가단 구성안을 제시 하여 향후 정책평가 추진에 활용하도록 하였다. 인적자원개발기본법에 평가 단 구성에 대한 언급이 있고, 실제로 각 정책에 대한 구체적인 평가가 이루 어지기 위해서는 어떤 형태이든 평가단이 필요하다. 이러한 차원에서 제시한 여러 가지 평가단 구성방안 중 우리의 실정과 상황을 반영할 수 있는 안이 선정되기를 기대한다.

앞으로 정책별로 실행계획이 완성되면, 각 정책 과제에 대한 좀더 구체적 인 평가방법에 대한 연구가 진행되기를 기대하며, 연구의 결과가 정책평가를 수행하는데 큰 기여가 있기를 기대한다. 또한 짧은 시간에 인적자원개발 평 가체제를 개발하는데 많은 조언과 도움을 준 정책입안 관계자 및 전문가들 에게 감사를 표하며, 평가대상의 방대함 등 연구의 어려움에도 불구하고 인 적자원개발 정책평가의 논리적 틀을 구성한 연구진의 노고에 격려를 보낸다.

2002년 7월

한 국직 업 능력 개 발 원

원 장 강 무 섭

【연 구 요 약】

□ 인적자원개발 정책평가 체제 개발의 배경

21세기 지식기반사회에서 국가의 경쟁력은 인적자원 수준에 달려 있고, 이 를 얼마나 효율적・효과적으로 개발・활용하느냐는 국가의 미래를 결정하는 중요한 요인이라고 볼 수 있다. 이를 위해 정부는 정부조직개편을 통하여 교 육부를 부총리급인 교육인적자원부로 격상시키고, 대통령자문 교육인적자원 정책위원회를 신설하였다. 정부는 이어서 구체적인 정책으로 21세기 지식정 보화사회에서 국가경쟁력 강화와 삶의 질 향상을 위한 중요한 정책 수단의 하나로 국가인적자원개발정책을 수립하여 추진하고 있다. 이 정책은 국가의 인적자원개발 정책 비전과 목표를 설정하고, 구체적인 정책과제를 설정하여 지식기반사회에서 요구되는 핵심 능력개발 제고를 강조하고 있다. 또한 정부 는 그 동안 소홀히 하였던 부문별 균형 있는 인적자원의 개발・활용을 추진 하고자 국가인적자원개발정책을 범정부 차원에서 추진하여 부처별・대상별 로 연계를 강화하고 있다.

그러나 이에 대한 적절한 평가가 부족한 측면이 있어 종합적・총체적으로 인적자원개발 관련 정책을 점검・평가・환류시키기 위한 객관적이고 공정한 평가체제와 도구의 개발 및 적용이 필요하다.

이 연구는 이상과 같은 정책평가의 중요성과 필요성을 인식하면서 교육인 적자원부가 범부처적으로 추진하는 국가인적자원개발 정책을 진단・평가할 수 있는 평가체제를 개발하는데 일차적인 목적이 있다. 여기서 평가체제라 함은 방대한 국가인적자원개발기본계획에 대한 거시적 평가 방향과 모형으 로 각 과제에 대한 실질적 평가에 앞서 제시되는 평가안이라고 볼 수 있다.

한편 이 연구는 국가인적자원개발 정책이 표방하고 있는 목표를 달성하는 방향과 수단 등을 검토하여 인적자원개발 정책의 효과성(effectiveness)・능률 성(efficiency)・충족성(adequacy)・형평성(equity)・부응성(responsiveness)・

적절성(appropriateness) 등을 제고하는데 있다.

□ 인적자원개발 정책평가의 이론적 배경

정부활동으로 일컫는 일련의 정책과정에서 정책평가는 매우 중요한 영 역으로서 학문적인 연구분만 아니라, 최근 실무적인 차원에서도 유용한 분야 로 인정받고 있다. 특히 정부의 정책은 국민생활과 국가발전에 직접적으로 영향을 미치고 있기 때문에 정책과정 전반에 대한 객관적이고 공정한 평가 는 필수적이라고 볼 수 있다.

이런 차원에서 보면, 국가인적자원개발 정책은 국민 개개인은 물론 우리나 라의 산업과 경제발전 등에 큰 영향을 미치는 장기적인 정책과정으로 정책 의 초기 단계부터 각 정책과정에 대한 신중한 평가가 필요하다.

정책은 ① 행위주체가 국가 공공기관이며 ② 공공선 내지 국민복지를 위한다는 공공의 가치 지향적 목표를 가지며 ③ 전체 국민 또는 대상집단의 동의를 바탕으로 하며 ④ 국가기관의 정치적 강제성을 갖는 문제해결을 위 한 대안임을 알 수 있다.

한편 정책평가(policy evaluation)는 정부의 정책 과정이 좋은지 나쁜지 를 비판적으로 검토하는 활동이라고 볼 수 있는데, 이에 대한 학자들의 견해 는 다양하게 정의되고 있다. 우선 여러 학자들이 정책평가에 대하여 주장하 는 내용을 정리・종합하면 정책평가는 정책이 처음 의도했던 대로 집행되었 는가 하는 것이다. 또한 정부활동의 원천인 예산이 국민의 세금이므로 이러 한 재원을 효과적・능률적으로 사용했는지의 여부를 점검하는 것이다. 이러 한 점을 고려한다면 결국 정책평가는 정부활동의 관리적 책임을 확보하기 위한 강력한 수단이라고 볼 수 있다.

또한 정책평가는 정책의 가치와 업적을 규명하는 것이므로, 결국 정책 과학이 갖는 속성을 지니게 되어 여러 가지 관점에서 정책평가의 성격을 논 할 수 있다. 예컨대 평가자와 사업계획의 집행자 및 이해관계자간의 이해・

갈등문제로서의 정치적인 성격과 평가의 곤란성에 대해서 검토할 수 있고, 정책평가에서 분석적 측면은 정책의 집행결과에 대한 평가를 합리적으로 하 기 위하여 분석절차(평가절차)와 분석기법에 관심을 기울여서 평가를 객관 적・체계적으로 하려는 노력을 의미한다고 볼 수 있다.

정책평가는 정책평가의 유형에 따라서 그 목적을 달리하고 있는데, 정 책평가의 일반적인 목적은 무엇이며, 정책평가를 하면 어떤 점에 도움이 되 는가는 매우 중요하다. 즉 정책의 종류는 상당히 많으며, 그의 범위・규모・

지속성・영향의 명찰성과 구체성・목표의 복합성・쇄신성 등에 있어서도 다 양성이 있다. 이러한 정책들 사이의 차이에 대한 지식을 가지고 있다면 그에 적합한 평가방법을 고찰할 수 있다. 결국 정책평가의 일반적인 목적은 첫째, 국민에 대한 책임행정의 구현으로 정책평가의 궁극적인 목적은 국민을 위한 행정을 할 것으로 간과되는 정부가 예산을 이용하여 얼마나 국민의 요구에 부응하는 행정을 하고 있는가를 따지는데 있다고 볼 수 있다. 둘째, 정책반 영에의 정보제공으로 정책평가는 정책의 목적달성을 위하여 계획된 프로그 램과 프로젝트의 집행결과가 실제 국민생활에 미친 영향, 목적달성에 기여한 상대적인 효과 및 능률에 대한 정보들을 산출하여, 정책결정자들과 사업관리 자들에게 환류함으로써 계획사업의 수정・보완 종결 등의 합리적인 결정을 내리는데 객관적인 판단의 근거를 제공해 주고 차기사업의 설계와 결정에 필요한 자료들을 산출하여 정책설계자들과 정책결정자들에게 제공해 주는데 그 목적이 있다. 셋째, 정책에 대한 비판적 안목 제공으로 평가방법이 불완 전할지라도 정책평가가 갖는 중요한 기능의 하나가 곧 비판이다. 다양한 방 법을 통하여 진행되고 있는 평가는 결국 현존하든가 앞으로 채택될 정책에 대한 비판적인 안목을 제공한다. 이 기능은 단순히 정책결정에 대한 환류뿐 만 아니라 개개시민과 공중으로 하여금 정책에 대하여 관심을 갖고, 과연 그 것이 공공과 인간복지를 증진시키는지를 검토할 수 있는 정보를 제공한다.

이 점에서 평가는 실정과 사고를 미연에 방지할 수 있는 예방정치 (preventive politics)의 역할을 담당할 수 있다. 넷째, 인류에게 부여된 자원 을 한정되어 있으므로, 합리적인 자원의 재분배로 효율적인 사용은 모든 정 부의 지상과제이다. 즉 정책평가는 사업계획의 수정・변동・종결을 통하여 자원의 합리적인 재분배를 가능하게 한다.

정책평가는 여러 사람들에 의해 다양한 방식으로 이루어진다. 어떤 때 는 매우 체계적이고, 어떤 때는 우연히 또는 산발적으로 이루어지게 된다.

또한 정책평가는 여러 단계의 절차를 밟게 되지만 정책효과의 활용목적, 사

용되는 평가방법, 정책문제유형에 따라 어떤 단계는 더욱 구체적인 절차를 밝게되는 등 평가의 진행을 다르게 할 수 있다.

정책을 평가하는데 사용되는 기준은 평가자에 따라서 그리고 강조하는 바가 무엇이냐에 따라서 다양하게 나타날 수 있다. 넓게는 정책철학에 입각 하여 광범위하게 평가해 볼 수 있으며, 또한 구체적인 지표에 의해서 좁은 범위로 평가해 볼 수도 있다. 이러한 기준들은 대개가 명확히 구분되는 것은 아니며 상호관련성이 있다.

평가에 대한 주요 관심사는 효과성 측정의 신뢰성과 타당성, 그리고 사 업의 성패요인들을 이해하는데 있다. 이것은 바로 평가에 본질적인 6가지 단 계를 구성하게 된다. 즉 ① 평가할 목표의 확인, ② 사업이 직면할 제문제의 분석, ③ 사업에 관한 기술과 표준화, ④ 야기된 변화의 정도 측정, ⑤ 야기 된 변화가 사업 때문인지 아니면 다른 원인 때문인지에 관한 판단, ⑥ 효과 의 지속성에 관한 징후 등이다. 한편 평가는 항상 명시적이거나 묵시적이거 나 가치와 함께 시작된다. 그래서 이 가치에서 파생된 목표가 형성되고, 목 표달성을 위한 활동이 운영된다. 평가를 하기 위해서 거치게 되는 과정을 달 리 기술해 보면, ① 가치형성, ② 목표설정(목표), ③ 목표측정(기준), ④ 목표 활동의 확인(사업계획), ⑤ 목표활동의 동작화(사업운영). ⑥ 목표운영의 효과 조정(사업평가) 등으로 나누어 볼 수 있다.

평가방법의 결정에서 고려해야 하는 것은 질적 방법과 양적 방법을 어 떻게 적절히 배합시키며, 어떠한 조사설계를 채택하고, 조사대상 지역이나 대상집단 중에서 어떻게 표본을 결정해야 하는가 등에 관한 것이다. 평가방 법은 평가의 유형에 따라 많이 달라진다. 양적 방법은 목적 지향적 또는 합 리적 패러다임에 기초하고 있다고 볼 수 있으며, 질적 방법은 상황 지향적 패러다임에 기초하고 있다고 볼 수 있다.

Hou se는 평가관과 평가목적을 준거로 하여 8개의 범주로 평가모형을 유형화하였으며, Worthen과 Sanders는 기존의 평가모형들을 연속선상에서 계량적, 단일적 접근방법에 기초하여 분류하였다. 즉, ① 목표 지향적 평가접 근 ② 관리 지향적 평가접근 ③ 소비자 중심적 평가접근 ④ 전문가 중심적 평가접근 ⑤ 상반접근(반대심문) 지향적 평가접근 ⑥ 자연주의적-참여자 지

향적 평가접근 등의 6가지로 분류하였다.

□ 국가 인적자원개발 정책의 검토

국가인적자원개발기본계획 은 사람과 지식 에 대한 국가의 비전과 전 략을 제시한 기본계획으로 우리나라 인적자원개발분야에서 최초로 추진하는 국가계획이다. 계획의 주요 내용은 교육, 훈련, 연구개발, 산업분야 등을 포 괄하는 종합계획적 성격을 띠고 있다.

이 계획에서는 국가인적자원개발정책을 국가의 기초인 국민과 거주자 를 국가경쟁력과 사회경제적 발전을 위한 핵심역량 즉 인적자원으로 간주하 고 이를 종합적으로 강화시키기 위한 정부의 계획과 행동 으로 정의하고 있 다. 국가인적자원개발정책의 기본 성격은 후기산업사회지향의 정부기능을 대 표하는 구조조정(Structural Adjustment)정책이다. 또한 인간개발(Human Development)정책이며, 조직개발・사회개발 정책이다. 동시에 이 정책은 문 화와 지식발전(Knowledge Development)정책이며, 평생학습(Life-Long Learnin g: LLL)정책이라고 볼 수 있다.

이 정책의 추진 경과를 보면 다음과 같다. 2001년 3월 17일 교육인적자 원부가 대통령 업무보고에서 인적자원의 개발과 활용에 대한 중장기 계획을 수립하겠다고 보고하였다. 이에 따라 인적자원개발회의를 중심으로 계획수립 작업단이 구성(5. 30)되었다. 작업단은 한국개발연구원(KDI)등 7개 정부출연 연구기관의 전문가들이 참여하였고, 공청회(11. 12)를 통하여 각계 각층의 의 견을 수렴하여 부처간 협의를 완료하였다. 정부는 이를 인적자원개발회의에 서 확정(12. 5)하여 대통령에게 보고(12. 17)하였다.

국가인적자원정책의 기본구조를 보면, 첫째, 정책의 비전과 목표로 경 쟁력있는 국민・서로 신뢰하는 사회라고 하는 특정한 가치를 제시하고, 인적 자원분야의 국가 경쟁력을 세계 10위권에 진입시킨다는 명확한 목표가 설정 되어 있다. 둘째, 이러한 정책목표와 가치 실현의 구체적인 정책영역으로 전 국민 기본 역량 강화・성장을 위한 지식과 인력개발・국가 인적자원 활용 및 관리의 선진화・국가 인적자원 인프라 구축 등의 과제를 제시하여 목표

달성을 위한 구체적인 실행경로를 마련하고 있다. 특히 국가인적자원개발정 책은 범부처적인 복합적 성격을 띠고 있어 이에 대한 거시적・총체적・근본 적 지침으로 개방화와 네트워크화・정보화・탈규제화와 자율화・여성활용 극대화 등을 중점 전략으로 채택하고 있다.

국가인적자원개발정책의 추진전략은 다음과 같다. 첫째, 개방화・네트 워크화 전략이다. 둘째, 정보화 전략을 제시하고 있다. 셋째, 탈규제화와 자 율화 전략을 제시하고 있다. 넷째, 여성 인적자원의 활용 극대화 전략을 제 시하고 있다.

국가인적자원개발정책의 추진체계는 다음과 같은 요인으로 구성되어 있다. 첫째, 국가인적자원개발 기본계획의 수립이다. 둘째, 범부처적 정책협 력과 민간의 참여 유도이다. 셋째, 과제별 정책 네트워크의 구축과 운용이다.

넷째, 지방자치단체의 역할 강화이다. 다섯째, 정책 추진 결과의 체계적 평가 이다.

기본계획의 구조는 상위과제로 4대 정책영역이 선정되었고, 다시 16 대 정책분야로 구분되어 있다. 16대 정책분야는 다시 하위과제로 구체적 인 정책과제와 세부 추진과제로 제시되고 있다.

□ 외국 및 국내사례의 시사점

각 국의 인적자원개발 관련 정부부처, 정책, 정책평가의 시사점을 정리 하면 다음과 같다. 첫째, 인적자원개발의 효과적 추진을 위하여 유관 업무를 통합하거나 연계할 수 있도록 정부 조직을 개편해 나가고 있다. 대부분의 국 가들이 인적자원개발을 추진하기 위하여 정부 조직을 개편하거나, 관련 법령 을 정비해 나가고 있다. 둘째, 공공부문과 민간부문의 인적자원개발 관련 역 할 분담이다. 현재 선진국의 대부분은 정부의 개입은 최소화시키고 민간주도 로 운영하고 있다. 셋째, 평가시스템을 통한 행・재정 지원 강화이다. 인적자 원개발정책의 효율성과 효과성 제고를 위하여 평가시스템을 개발하여 평가 결과에 따라 행・재정 지원을 강화하는 방안을 모색할 필요가 있다.

일반적인 정책평가 및 교육인적자원부 발족 이후 집중적으로 연구된

인적자원개발정책 관련 정책평가와 관련된 국내 연구의 시사점을 보면 다음 과 같다. 첫째, 정책평가의 모형을 포괄적으로 파악하고 있다는 점이다. 정책 평가는 정책의 전 과정에 관련된 요소들이 포함되도록 종합적이고 객관적이 어야 하므로 정책의 형성, 정책의 집행, 정책의 성과의 전 과정을 포함하고 있다. 둘째, 인적자원개발정책평가에서 부처간의 연계성을 강조하고 있다는 점이다. 셋째, 국가인적자원개발정책의 중요성과 긴급성, 전문성을 감안한 평 가기구의 설치를 고려하고 있다는 점이다. 넷째, 인적자원개발정책에 참여하 고 있는 부처간의 평가업무의 분담이다. 각 부처가 자체사업계획서를 제출하 고, 이러한 사업계획서의 제출을 통하여 각 부처의 국가인적자원개발정책 참 여의 자율성과 책무성을 높일 수 있으므로 자체적으로 사업계획을 작성하도 록 하여 그에 대한 평가가 이루어지는 것이 바람직할 것으로 보인다. 특히 각 부처가 정책이나 사업에 대한 점검도 직접 담당하도록 하고, 필요하다고 판단할 경우에만 상위의 평가기구에서 개입하는 것도 타당해 보인다. 다섯 째, 정책평가의 수준을 진단, 점검, 평가로 다양하게 설정하여 놓고 있다는 점이다. 만약에 정책의 집행에 대한 진단이나 점검을 목적으로 한다면 정책 형성의 단계보다는 집행이 이루어지고 있는 사업에 대한 선정이 바람직할 것이다. 개별정책의 정책목표나 수단 등에 관한 평가는 너무 포괄적이어서 바로 평가하는 것이 어려우므로 정부부처에 의해 사업으로 구체화되어 시행 되고 있는 사업을 평가대상으로 선정하는 것도 타당하다. 특히 이 연구의 목 적이 기존에 추진되고 있는 국가인적자원개발기본계획 의 점검에 있으므로 평가대상 선정기준에 이를 참조할 수 있다.

□ 인적자원개발 정책평가를 위한 체제와 모형

인적자원개발의 의의

인적자원개발(HRD)은 민간부문(일반기업체 등)의 인적자원개발로 그 범위 가 좁아질 수 있으므로 국가 차원의 인적자원개발을 강조하는 의미에서 국 가인적자원개발(NHRD)이라는 개념을 사용한다. 국가인적자원개발은 국가적 관점에서 인적자원의 효율적 개발과 활용을 위한 교육・훈련 기타 문화적

활동과 제도 개선을 포함한 국가・사회적 제반 노력을 의미한다. 국가차원의 인적자원개발은 덕성, 인성, 공동체의식, 사회적 유대감 등의 사회적 자본과 지식기반사회에서 요구되는 핵심적 능력개발 등을 통해 전 국민의 개인적 성장과 총체적 역량개발을 도모하며, 관리・지원체제의 효율적 활용을 통해 개발된 인적자원의 사회적 효용성과 공익성을 극대화하려는 국가적 노력을 총칭 한 것이다.

인적자원개발 정책평가의 목적

국가 인적자원개발정책을 국가의 기초인 국민과 거주자를 국가경쟁력과 사회경제적 발전을 위한 핵심역량 즉 인적자원으로 간주하고 이를 종합적으 로 강화시키기 위한 정부의 계획과 행동 으로 정의하였다. 즉 정책대상으로 전체국민을, 정책목표로는 인구의 자원화를, 정책관심으로 인구의 자원가치 를, 정책영역으로 (자질・능력)개발을, 기능적 범위로는 총체적(특히 질적), 주요 유관정책으로는 교육・노동・사회복지・개발을 들 수 있다.

인적자원개발정책평가는 인적자원개발정책에 대한 평가 를 의미하는 것으 로 정부가 추진하는 인적자원의 개발과 활용에 관한 정책을 주어진 판단기 준에 따라 사정(assessment)한다는 뜻이다. 일반적으로 정책평가는 정책의 내 용, 집행 및 그 영향 등을 추정하거나 사정 또는 평정하기 위하여 체계적 연 구방법들을 응용하는 것으로 어떤 한 정책의 과정이나 결과를 이해하고 그 값어치를 판단하는 사회적인 과정이라 할 수 있다.

오늘날 인적자원개발정책 평가는 무엇보다도 지식기반사회가 도래했지만 아직도 관련 정책들이 과거의 패러다임을 유지한 채 운용되고 있어 정책의 성과를 정책의 원래 목표 견지에서 그 경제성과 효율성을 판단하고, 보다 거 시적으로는 인적자원개발에 대한 정부활동의 관리책임을 총체적으로 판단하 여야 하기 때문에 필요하다.

인적자원개발 정책평가 체제의 기본 구조

인적자원개발 정책평가의 기본 구조는 아래 그림과 같이 교육인적자원부, 인적자원 관련 부처, 정책관련기관, 정책평가센터 등이 유기적인 협력과 협 조체제로 이루어져야 한다. 교육인적자원부는 정책평가의 중심 부처로 평가 에 대한 기본계획과 관계부처의 협조를 구하는 업무를 수행하면서 인적자

원 정책평가에 대한 전반적인 사항을 관장한다. 인적자원 관련 부처 및 지방 자치단체는 인적자원 정책을 수립하고, 시행 과정 및 결과에 대한 평가에 협 력한다. 또한 정책과 관련한 연구기관은 정책평가와 관련한 연구결과 및 정 보 등을 제공하여 인적자원개발 정책평가에 자문 등의 역할을 수행한다. 마 지막으로 아직 지정은 안되었지만, 정책평가센터는 정책평가와 관련한 실질 적인 업무를 수행한다. 즉 정책평가단의 구성, 정책평가의 기준 정립, 정책평 가 수행, 평가결과에 대한 보고서 작성 등 정책평가의 실무적인 작업을 수행 한다.

결국 이러한 기관간의 유기적인 정책평가 업무 분담은 인적자원개발 정책 목표를 달성하는데 평가분야가 수행할 수 있는 기본구조가 된다고 볼 수 있 다.

・평가기본계획 ㆍ관계부처협조 ㆍ정책 피드백 ㆍ아젠다 개발 ㆍ인적자원개발

회의 보고 교육인적자원부

ㆍ평가기준정립

(※정책평가/ 투자분석 등)

ㆍ평가단구성/

Coor d in ation ㆍ평가정보

수정/ 가공/ 공유체계구축 ㆍ직업교육훈련관련평가

정책평가센터

- 연구기관 등 ㆍ관련정책 평가

(복지정책, R&D정책 등) - 민간부분

관련기관 정책관련기관 - 중앙정부부처

지방자치단체 등 ㆍ인적자원정책

수립 및 실행평가 협력 인적자원관련부처

협조요청

평가관련 업무부여

평가결과 보고

평가정보 제공/ 공유

국가인적자원개발 기본계획 ㆍ4대 정책영역

ㆍ16대 정책분야 ㆍ정책과제 ㆍ세부 추진과제

국가인적자원개발기본계획 미션/ 목표

ㆍ국민 개개인의 역량 강화 ㆍ사회적 신뢰의 구축과 결

속의 강화

ㆍ인적자원을 통한 새로운 성장동력 창출

미션부여

협의

평가결과 분석자료및

제공 정보제공협력/

정책과제 계획서 제출

〔인적자원개발 정책평가 체제의 기본 단계별 구조〕

인적자원개발 정책평가는 몇 단계의 과정으로 이루어진다고 볼 수 있다.

제1단계는 평가주체의 선정이다. 즉 누가 평가할 것인가를 결정해야 한다.

제2단계는 인적자원개발 정책결정 관련자를 파악하는 것이다. 평가의 제2 단계는 인적자원개발 정책과 관련된 의사결정자들을 파악하는 일이다.

제3단계는 정책평가 과제선정이다. 정책평가의 과제는 제2단계에서 살펴본 바와 같이 의사결정자의 정책결정 사항이다.

제4단계는 정책평가의 효용성을 검토하는 것이다. 평가의 네 번째 단계는 평가대상정책이나 사업의 평가 효용성을 검토하는 것이다. 평가 효용성 검토 를 위해서 사용하는 방법은 평가성 사정(evaluability assessment)이다. 평가 성 사정은 특정한 상황에서 평가가 가능한가 하는 점과 평가의 효용성을 검 토해 보는 것이다.

제5단계는 정책평가에 대한 설계를 하는 것이다. 이 단계에서는 정책평가 의 유형을 결정하거나 평가지침 등을 마련하는 등 평가전반에 대한 설계를 하는 것이다.

제6단계는 실제로 정책평가를 실시하는 것이다. 이 경우 평가단을 구성하 고, 평가단에서 서면이나 현장방문 등을 통해서 평가를 실시하는 것이다.

마지막으로 제7단계에서 평가결과를 해당 부처에 보고하는 것이다. 국가인 적자원개발 기본계획에 대한 평가는 교육인적자원부가 주관부처이므로 교육 인적자원부에 보고하면 될 것이다.

정책평가의 과정

정책과정 개념규정 및 각 과정별 구성요소는 다음과 같다.

정책과정 단계구분 과정별 구성요소

정책형성단계 정책문제(배경)진단, 정책 결정과정 정책목표 및 정책수단, 대상자 선정 정책집행단계 정책집행계획 및 집행상황

(집행계획, 인적・물적조건구비 및 집행사항) 정책성과단계 정책결과 평가

정책연계・조정단계 조정・연계・환류

정책평가의 기준

첫째, 인적자원개발정책 형성과정의 평가기준은 정책문제 배경진단의 정확 성, 정책형성과정의 합리성, 정책결정과정의 민주성, 정책목표의 적절성, 정 책목표의 실현가능성, 정책수단의 효과성, 정책수단의 능률성, 정책수단의 실 현가능성, 정책대상자 선정의 공평성 등이다.

둘째, 인적자원개발정책 집행과정의 평가기준은 집행계획의 실현성, 집행 과정의 일관성, 집행과정의 적절성 등이다.

셋째, 정책결과의 평가기준은 정책결과의 효과성, 정책결과의 능률성 등을 들 수 있다.

넷째, 정책연계・조정의 평가기준은 정책연계 및 조정의 연계성 및 중복 성, 정책연계 및 조정의 적절성 등을 들 수 있다.

평가 지표

지표(indicator)란 어떤 사상의 속성이나 상황을 가장 잘 나타내는 척도 (measure of scale)를 말한다. 평가모형을 개발하는데 있어서 가장 중요한 작 업은 평가대상을 선정하고 구체적인 평가방법을 설계해 이를 체계적으로 측 정하여 평가근거로 삼을 수 있는 지표를 설계하는 일이다. 특히 공공부문의 평가대상은 그 공공성과 목표의 추상성으로 인하여 평가대상을 지표화 하는 것이 사부문보다 어렵다. 따라서 지표개발을 위한 이론적 기초를 튼튼히 하 는 것이 평가지표의 타당성과 객관성을 극대화하는 첩경이 될 수 있다.

인적자원개발 정책평가 모형 및 지침(안) - 평가모형 구축을 위한 전제 조건

평가모형 구축을 위한 전제조건은 첫째, 평가대상기관의 수준(부처, 각 실 국, 각 과)의 결정, 둘째, 평가의 대상영역(4대 정책영역, 16대 정책분야, 정책 과제, 세부추진과제)의 결정, 셋째, 평가대상과제의 선정(누가, 어떤 방식으로, 어느 범위의 과제를), 넷째, 평가의 시점(사전평가, 과정평가, 산출평가, 효과 평가)의 결정 등이 이루어져야 할 것이다.

- 정책평가 모형(안) 및 지침(안)

정책평가 모형(안)은 국가인적자원개발 기본계획에서 각 부처의 실・국이 추진하는 인적자원개발정책/ 사업에 대한 평가모형이다. 이 평가모형(안)을

중심으로 한 구체적인 지침(안)을 통해 얼마나 정책/ 사업이 정책형성, 정책 집행, 정책성과, 정책연계・조정이 잘 이루어 졌는지를 파악할 수 있다.

첫째, 4대 정책영역에 대한 평가로 국가인적자원개발정책의 4대 정책영역 에 대한 정책형성, 정책집행, 정책성과 정책연계・조정의 실태 평가 모형 및 지침(안)이다.

둘째, 16대 정책분야에 대한 평가로 국가인적자원개발정책의 16대 정책분 야에 대한 정책형성, 정책집행, 정책성과, 정책연계・조정의 실태 평가 모형 및 지침(안)이다.

- 국가인적자원개발정책의 평가지표체계 수립 방향

국가인적자원개발정책의 평가지표 체계는 4대 정책영역과 16대 정책분야 와 정책과제 및 세부추진과제를 종합적으로 평가할 수 있어야 한다. 이를 위 해 국가인적자원개발정책을 구체적으로 추진하는 세부추진과제를 중심으로 평가지표를 선정하여 측정한 후에 각 정책영역과 정책분야별 정책추진상태 를 평가할 수 있도록 한다.

평가지표체계는 세부추진과제별로 핵심성과지표(Key Performance In dicator : KPI)를 선정하여 구축하도록 한다. 핵심성과지표(KPI)는 첫째, 세 부추진과제별 핵심성공요인(Critical Success Factor)을 도출하고, 핵심성공요 인을 산출하기 위한 기준을 금액・시간・빈도 정도 등을 이용하여 객관적으 로 측정할 수 있는 값으로 전환시킨 것이다. 둘째, 핵심성과지표는 비전을 수립하고 달성하기 위한 4대 정책영역, 16대 정책분류, 정책과제를 달성하기 위한 세부추진과제의 핵심 성공요인(CSF)을 정확히 선정하고 이를 분석하여 평가지표를 전환하여 산출된다.

□ 결론 및 제언

정책평가는 정부가 추진하는 일련의 정책과정이 잘 되고 있는지를 검 토하는 활동이다. 이러한 활동의 목적은 정부 정책이 단순한 목표 달성뿐만 아니라 긍극적으로 국민의 요구에 얼마나 부응하는 행정을 하고 있는가를 점검하고, 또한 정책의 지속적인 추진 여부와 이에 필요한 정보를 산출하는

데도 큰 목적이 있다. 결국 정책평가는 일련의 정책과정에서 자원낭비를 예 방하고 재원을 재분배하여 국민의 삶의 질 향상에 보탬이 되도록 하는 합목 적적 과정이라고 볼 수 있다. 이런 측면에서 볼 때, 인적자원개발 정책평가 는 정부가 추진하는 인적자원개발과 관련한 일련의 과정이 과연 국민의 요 구에 얼마나 부응하고, 장기적인 인적자원개발정책의 일관성 및 지속성 유지 여부 등을 판단하여 한정된 재원을 효과적으로 활용하여 목표 달성을 극대 화하는데 있다고 볼 수 있다.

향후 인적자원개발 정책에 대한 객관적이고 공정한 평가를 위해서 몇 가지 제언을 하면 다음과 같다. 첫째, 인적자원개발에 관련한 각 부처별 구 체적 실행계획의 수립이 필요하다. 둘째, 정책영역과 정책과제를 종합적으로 분석하고, 평가할 수 있는 평가단의 구성이 필요하다. 셋째, 정책평가에 대한 범부처적인 협조체제의 구축이 필요하다. 넷째, 정책평가체제에 대한 지속적 인 연구를 통하여 기존 평가 모형에 대한 수정・보완작업이 필요하다. 다섯 째, 평가 결과에 대한 적극적 수용과 활용이 필요하다. 여섯째, 평가단 구성 에 대한 판단이 필요하다. 인적자원개발지원센터와 평가단을 독립적으로 구 성・운영할 것인지, 아니면 통합적으로 운영할 것인지에 대한 판단이 매우 중요할 것이며, 이는 교육인적자원부가 조속히 결정하여야 사안이다.

차 례

연구요약

Ⅰ. 서론 1

1. 연구의 필요성 및 목적 1

2. 연구의 내용 및 범위 3

3. 연구의 방법 및 한계 5

4. 연구의 절차 6

Ⅱ. 인적자원개발 정책평가의 이론적 배경 9

1. 정책과 정책평가의 의의 9

2. 정책평가의 과정과 접근 방법 24

3. 정책평가의 유형과 기준 27

4. 정책평가의 과정과 방법 50

5. 정책평가 모형 56

Ⅲ. 국가 인적자원개발 정책의 검토 63

1. 국가 인적자원개발의 정책목표와 추진전략 63

2. 영역별 핵심 추진과제 68

3. 평가체제 개발에의 시사점 80

Ⅳ. 주요 국가 및 우리나라 정책평가의 사례와 시사점 83

1. 주요 국가의 사례와 시사점 83

2. 국내 관련 연구의 동향과 시사점 112

Ⅴ. 인적자원개발 정책평가를 위한 체제와 모형 129

1. 인적자원개발의 의의와 평가의 목적 129

2. 인적자원개발 평가체제 133

3. 인적자원개발 정책평가 모형 및 지침(안) 163 4. 인적자원개발 정책평가단 구성(안) 193

Ⅵ. 결론 및 제언 207

1. 결론 207

2. 제언 209

참 고 문 헌

ABSTRACT 219

부록

표 차 례

<표 Ⅱ-1> 정책내용의 구성요소 13

<표 Ⅱ-2> 정책평가의 다섯 가지 접근방법 27

<표 Ⅱ-3> 정책평가의 유형 35

<표 Ⅱ-4> 정책내용 및 정책과정의 분석개념 통합 47

<표 Ⅱ-5> 기존학자들의 정책평가기준 비교표 48

<표 Ⅱ-6> 분석평가 모형의 분류(노화준, 1979) 52

<표 Ⅱ-7> 질적 시각과 양적 시각의 특성 55

<표 Ⅱ-8> 평가유형별 평가방법 56

<표 Ⅲ-1> 국가 인적자원개발 기본계획의 구조 69

<표 Ⅲ-2> 전국민의 역량강화 73

<표 Ⅲ-3> 성장을 위한 지식과 인력개발 76

<표 Ⅲ-4> 국가 인적자원 활용 및 관리의 선진화 78

<표 Ⅲ-5> 국가 인적자원개발 인프라 구축 79

<표 Ⅳ-1> 최근 미국의 교육개혁 동향과 특징 87

<표 Ⅳ-2> 최근 프랑스의 교육개혁 동향과 특징 91

<표 Ⅳ-3> 최근 독일의 교육개혁 동향과 특징 93

<표 Ⅳ-4> 최근 영국의 교육개혁 동향과 특징 98

<표 Ⅳ-5> 호주의 자격제도(AQF) 103

<표 Ⅳ-6> 연도별 성과평가의 범위, 요소 및 측정내용 109

<표 Ⅳ-7> 국무조정실 평가의 종류 113

<표 Ⅳ-8> 평가대상 주요 정책과제의 선정기준 113

<표 Ⅳ-9> 주요정책과제 공통평가기준 115

<표 Ⅳ-10> 여성정책 평가모형 119

<표 Ⅳ-11> 여성정책 평가모형의 지침 120

<표 Ⅳ-12> 국가인적자원개발정책의 점검・평가지침 126

<표 Ⅴ-1> 인적자원/ 인력/ 노동력 특징비교 130

<표 Ⅴ-2> Dror의 정책결정 단계(Th e p h ase of th e op tim al m od el) 142

<표 Ⅴ-3> 정책과정 개념규정 및 각 과정별 구성요소 144

<표 Ⅴ-4> 인적자원개발정책 평가모형 설정 방향 148

<표 Ⅴ-5> 국가인적자원개발정책 평가지침(안) - 각 부처 실・국의

인력개발 정책과제 164

<표 Ⅴ-6> 국가인적자원개발정책 평가지침(안) - 4대 정책영역을 달

성하기 위한 하위 인적자원개발정책 165

<표 Ⅴ-7> 국가인적자원개발정책 평가지침(안) - 16대 정책분야별 각

부처 실・국의 인적자원개발정책 166

<표 Ⅴ-8> 핵심성과지표 도출 양식 169

<표 Ⅴ-9> 전 국민 기초역량강화 170

<표 Ⅴ-10> 성장을 위한 지식과 인력 개발 176

<표 Ⅴ-11> 국가인적자원활용 및 관리의 선진화 181

<표 Ⅴ-12> 국가인적자원개발 인프라구축 184

<표 Ⅴ-13> 인적자원개발 정책평가모형(안) 187

<표 Ⅴ-14> 전국민의 기본역량 강화 평가(안) 188

<표 Ⅴ-15> 국민기초교육보장(안) 189

그 림 차 례

〔그림 Ⅰ-1〕인적자원개발 정책평가 체제 개발 연구의 절차 7

〔그림 Ⅱ-1〕정책평가의 단계 29

〔그림 Ⅱ-2〕정책평가 접근 모형 57

〔그림 Ⅲ-1〕국가인적자원개발기본계획의 구조 69

〔그림 Ⅳ-1〕교육훈련부의 Ou tcom e-Ou tp u t Fram ew ork (2001-2002) 105

〔그림 Ⅴ-1〕체계모형에 의한 인력개발논리 132

〔그림 Ⅴ-3〕인적자원개발 정책평가 체제의 기본 구조도 135

〔그림 Ⅴ-4〕인적자원개발 정책평가 체제의 단계별 추진도 140

〔그림 Ⅴ-5〕지표작성 단계 160

〔그림 Ⅴ-6〕평가지표 선정 단계 169

〔그림 Ⅴ-7〕평가단의 독립형 200

〔그림 Ⅴ-8〕인적자원개발지원센터 부설형 201

〔그림 Ⅴ-9〕인적자원개발지원센터와 병존형 202

〔그림 Ⅴ-10〕총괄반과 실무반 모형 203

〔그림 Ⅴ-11〕분야별 소위원회 모형 204

〔그림 Ⅴ-12〕패널별 소위원회 모형 205

Ⅰ. 서론

1. 연구의 필요성 및 목적

가. 연구의 필요성

21세기 지식기반사회에서 국가의 경쟁력은 인적자원 수준에 달려 있고, 이 를 얼마나 효율적・효과적으로 개발・활용하느냐는 국가의 미래를 결정하는 중요한 요인이라고 볼 수 있다. 지식기반사회에서는 생산의 원동력이 노동이 나 자본으로부터 지식으로 이동하게 되고, 이러한 지식의 올바른 생산・활 용・확산 여하가 개인의 성공적 생활은 물론 한 나라의 성장을 결정짓는다.

그 동안 우리나라가 부존자원이 부족함에도 불구하고 급속한 경제성장을 이 룬 것은 높은 교육열을 통한 양질의 인적자원 양성과 공급에 기인한다고 볼 수 있다. 이러한 인적자원 양성과 관련된 노력은 새로운 환경변화에서도 지 속되어야 한다. 지식기반사회라고 일컬어지는 사회변동 상황에서 정보와 사 람은 물론 자본 등이 자유롭게 국경을 넘어 이동되는 환경에서 국민의 역량 을 어떻게 개발・활용하느냐 하는 문제가 향후 국가경쟁력 제고는 물론 국 가의 운명까지 바꿀 수 있는 중요한 과제인 것이다.

이런 차원에서 정부는 정부조직개편을 통하여 교육부를 부총리급인 교육 인적자원부로 격상시키고, 대통령자문 교육인적자원정책위원회를 신설하였 다. 정부는 이어서 구체적인 정책으로 21세기 지식정보화사회에서 국가경쟁 력 강화와 삶의 질 향상을 위한 중요한 정책 수단의 하나로 국가인적자원개 발정책을 수립하여 추진하고 있다. 이 정책은 국가의 인적자원개발 정책 비 젼과 목표를 설정하고, 구체적인 정책과제를 설정하여 지식기반사회에서 요 구되는 핵심 능력개발 제고를 강조하고 있다. 또한 정부는 그 동안 소홀히 하였던 부문별 균형 있는 인적자원의 개발・활용을 추진하고자 국가인적자 원개발정책을 범정부 차원에서 추진하여 부처별・대상별로 연계를 강화하고

있다.

그런데 이러한 국가차원의 노력이 실효를 거두기 위해서는 인적자원개발 정책을 추진하는 정부 각 부처의 다양한 정책이 상호 협력・보완하는 노력 을 하여 정책의 효율성과 효과성 등이 극대화되어야 한다. 그러나 그 동안 정부경영진단보고서나 정책추진업무 심사분석보고서 등의 지적처럼 부처 상 호간 업무 중복에 따른 비효율성이나 업무의 협조나 연계가 부족한 것이 현실이다.

이러한 현실을 반영하여 정부는 2001년「정부업무등의평가에관한기본법」

(제정 2001. 1. 8 법률 제6347호 행정자치부)을 제정하였고, 또한 최근 제안한

「인적자원개발기본법안」 제8조에 기본계획 등의 추진실적에 대한 평가¹⁾ 조항을 넣어 평가의 중요성과 필요성을 강조하고 있다. 그러나 아직 인적자 원개발정책에 대한 평가체제가 충분히 연구・준비가 되지 않은 상태이다.

따라서 정부 차원에서 종합적・총체적인 인적자원개발 관련 정책을 점 검・평가・환류(feed-back)시키기 위한 객관성과 공정성 있는 평가체제와 도 구의 개발 및 적용이 필요하다.

나. 연구의 목적

이 연구는 이상과 같은 정책평가의 중요성과 필요성을 인식하면서 교육인 적자원부가 범부처적으로 추진하는 국가인적자원개발 정책을 진단・평가할 수 있는 평가체제를 개발하는데 일차적인 목적이 있다. 여기서 평가체제라 함은 방대한 국가인적자원개발기본계획에 대한 거시적 평가 방향과 모형으 로 각 과제에 대한 실질적 평가에 앞서 제시되는 평가안이라고 볼 수 있다.

1) 주요 내용은 ①교육인적자원부장관은 기본계획 및 시행계획의 추진실적에 대하여 매 년 평가를 실시하여야 한다. ②교육인적자원부장관은 제1항의 규정에 의한 평가를 실 시할 때에는 대통령이 정하는 바에 따라 평가단을 구성하여야 한다. ③교육인적자원 부장관은 제1항의 규정에 의한 평가결과를 인적자원개발회의에 보고하고, 관계 중앙 행정기관의 장에게 통보하여야 하며, 관계 중앙행정기관의 장은 소관업무에 이를 반 영하여야 한다. ④제1항의 규정에 의한 평가를 실시함에 있어 이 법에 규정하지 아니 한 사항에 관하여는 정부업무등의평가에관한기본법이 정하는 바에 의한다.

한편 이 연구는 국가인적자원개발 정책이 표방하고 있는 목표를 달성하는 방향과 수단 등을 검토하여 인적자원개발 정책의 효과성(effectiveness)・능률 성(efficiency)・충족성(adequacy)・형평성(equity)・부응성(responsiveness)・

적절성(appropriateness) 등을 제고하는데 있다.

2. 연구의 내용 및 범위

가. 연구의 내용

본 과제의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 인적자원개발 정책평가의 이론적・논리적 배경에 대한 논의를 하였 다. 우선 정책평가의 기초가 되는 일반적 공공정책의 개념과 성격을 검토하 였고, 이어서 정책평가의 개념과 성격 및 목적을 파악하여 인적자원개발 정 책평가의 이론적 근거로 제시하였다. 한편 인적자원개발 정책평가의 구체적 인 과정과 방법의 근거가 되는 학자들의 견해와 주장하는 이론들을 정리하 고, 정책평가의 유형과 평가의 일반적인 기준을 살펴보았다. 마지막으로 정 책평가의 각종 모형을 검토하여 인적자원개발 정책평가 모형 정립의 근거로 삼았다.

둘째, 정책평가의 대상이 되는 국가 인적자원개발 정책의 주요 내용을 검 토하여 평가체제 개발의 주요한 자료로 정리하였다. 국가 인적자원개발 정책 은 4대 정책영역과 하위의 16대 정책분야로 구성되어 있고, 정책분야는 다시 구체적인 정책과제로 분화되어 세부 추진과제로 나누어지고 있다. 이들 내용 에 대한 검토・분석은 인적자원개발 정책평가의 직접적인 대상이 됨으로 이 들 내용 검토에서 평가의 기준 및 지표를 찾을 수 있는 근거가 된다고 볼 수 있다.

셋째, 주요국가 및 우리나라 정책평가의 사례를 검토하고, 여기서 우리나 라 국가 인적자원개발 정책평가 체제를 개발하는데 시사점을 찾아보았다. 주 요국가는 주로 인적자원개발분야의 선진국가들로 선정하였으며, 정책평가에

대한 일반적인 체제와 인적자원개발 정책평가에 대한 경향을 검토하였다. 그 리고 우리나라의 경우는 그 동안 인적자원개발 정책평가는 물론 각 분야별 정책평가와 관련한 연구와 사례 등을 검토하여 시사점을 도출하였다.

넷째, 인적자원개발 정책평가 체제 및 모형에 대한 구체적인 안을 개발하 였다. 이 부분은 앞에서 논의된 이론적・논리적 배경에 근거하고, 외국 및 국내의 사례와 시사점에 근거하여 국가 인적자원개발 정책을 평가할 수 있 는 안을 만들었다.

마지막으로 인적자원개발 정책평가의 한계와 개선방향을 모색하였다. 일반 적으로 평가는 피평가 기관 및 대상자들의 저항이 따르게 되고, 또한 실제 평가에 있어 정량적인 평가가 어려운 측면이 많아 평가의 객관성과 공정성 확보에 어려움과 한계가 있다. 따라서 이러한 측면을 개선・보완할 수 있는 방안을 모색하여 지속적인 평가과정에서 평가에 대한 저항을 최소화함은 물 론 평가의 과학화와 공정성 및 객관성 확보의 중요성을 제기하였다. 또한 평 가체제 구축의 개선에 도움이 될 수 있는 정책적 제언을 하여 향후 안정적 인 정책평가 체제 구축에 기여하고자 하였다.

나. 연구의 범위

이 연구의 범위는 다음과 같다.

첫째, 평가체제의 대상은 2001년 12월 작성된 국가인적자원개발기본계획으 로 한다. 국가인적자원개발기본계획은 인적자원을 21세기 국가발전의 핵심역 량으로 규정하고, 이를 국가차원에서 종합적으로 개발하고 활용하기 위한 기 본계획이다. 이 계획은 인적자원개발과 관련된 최초의 국가계획으로서 앞으 로 추진할 정부의 정책방향과 추진전략을 설정하고 있다.

둘째, 평가체제 개발의 내용 범위는 평가의 기본 이론적 배경과 근거, 국 가인적자원개발기본계획의 검토, 주요국가 및 우리나라 정책평가의 사례, 인 적자원개발정책평가 모형 등이다. 평가와 관련한 이론적 배경과 근거는 현재 국내외에서 이와 관련한 학자들의 견해와 주장을 검토 정리하였다. 국가인적 자원개발기본계획은 본 평가의 대상으로 4대 정책영역・16대 정책분야를 중

심으로 정책과제와 세부 추진과제를 검토하여 평가지표와 기준 등을 개발하 는데 활용하였다. 주요국가는 인적자원개발 정책평가와 관련한 자료를 수집 가능한 국가를 선정하여 주요 내용을 검토하고, 국내의 사례는 정책평가와 관련한 연구 및 사례를 검토하여 시사점을 연구에 반영하였다. 마지막으로 정책평가 모형을 구성하였다.

3. 연구의 방법 및 한계

가. 연구의 방법

이 연구는 주로 문헌연구와 전문가 면담 및 회의 등을 통하여 정책평가 체제를 개발하였다.

우선 기존의 정책평가와 관련한 국내외의 문헌을 분석하여 인적자원개발 정책평가의 주요 이론적・논리적 근거를 찾는데 활용하였다. 또한 외국 및 국내의 사례도 관련 문헌을 수집・분석하여 정리하고 시사점을 도출하였다.

다음으로 정책평가 전문가 및 현장 관계자들과 면담을 통하여 인적자원개 발 정책과 관련된 내용 및 정책평가의 중요성 및 주요 평가기준 등을 조사 하였다. 특히 인적자원개발 정책과 직접적으로 관련된 정부부처의 담당자에 대한 면담을 통하여 인적자원개발 정책의 실태와 현황을 파악하고, 평가체제 와 모형의 타당성과 적용가능성 등을 파악하였다.

한편 정책평가 전문가 및 관계관 회의를 개최하여 정책평가 체제 개발에 활용하였다. 이 연구 과정에서 기초적인 연구는 문헌연구가 주를 이루지만, 정책평가의 구체적인 체제 및 기준과 지표 등은 인적자원개발 정책평가 전 문가로 구성된 회의를 개최하여 많은 정보를 얻고, 이를 연구 결과에 반영하 였다.

나. 연구의 한계

첫째, 인적자원개발정책에 대한 구체적인 실행 평가 경험이 부족한 형편이 다. 실제적인 정책평가를 보면, 그 동안 일반적인 정책평가는 감사원의 사후 평가나 국무조정실의 기관평가 등이 주를 이루고 있다. 이러한 점은 최근 정 부조직의 개편에 따라 교육부에서 교육인적자원부로 개편된 후 인적자원개 발 기능이 활성화되기 시작한데 기인하여 향후 이에 대한 많은 연구가 필요 하다.

둘째, 국가인적자원개발계획의 방대성을 들 수 있다. 이 계획의 내용은 범 부처적인 방대한 정책 내용을 담고 있어 이에 대한 평가체제를 개발하는데 많은 어려움이 있다. 즉 전체 계획에 대한 평가를 할 수 있는 기준 및 모형 의 설정이 어렵고, 또한 각 부처별로 아직 구체적인 정책과제가 선정이 되지 않고 있는 실정이어서 평가대상의 선정에 어려움이 있다.

셋째, 인적자원개발 관련 정책이 각 부처별로 산재되어 있고, 또한 특정 과제의 경우 부처간 협력이 필요한 경우가 있어 정책목표 설정 등의 차이가 있어 평가에 어려움이 예상된다. 즉 정책평가는 목표에 따라 달라질 수 있는 데 각 부처별로 설정하는 정책달성 목표가 불일치하는 경우 공동으로 반영 할 수 있는 평가기준 설정에 어려움이 있을 수 있다.

4. 연구의 절차

이 연구의 절차는 주로 정책평가와 인적자원개발에 관련한 자료 수집과 문헌연구에서 출발하고 있다. 이러한 문헌연구에 기초하여 정책평가 전문가 회의를 통한 의견 수렴 및 자문을 통하여 평가체제의 구성 및 평가모형을 도출하였다.

그러나 평가지표의 경우 평가대상의 방대성으로 구체적인 지표의 개발은 후속 연구로 넘기고, 주요 방향과 몇 가지 주요한 지표만 제시하였다.

〔그림 Ⅰ-1〕인적자원개발 정책평가 체제 개발 연구의 절차

Ⅱ. 인적자원개발 정책평가의 이론적 배경

정부활동으로 일컫는 일련의 정책과정에서 정책평가는 매우 중요한 영역 으로서 학문적인 연구분만 아니라, 최근 실무적인 차원에서도 유용한 분야로 인정받고 있다. 특히 정부의 정책은 국민생활과 국가발전에 직접적으로 영향 을 미치고 있기 때문에 정책과정 전반에 대한 객관적이고 공정한 평가는 필 수적이라고 볼 수 있다.

이런 차원에서 보면, 국가인적자원개발 정책은 국민 개개인은 물론 우리나 라의 산업과 경제발전 등에 큰 영향을 미치는 장기적인 정책과정으로 정책 의 초기 단계부터 각 정책과정에 대한 신중한 평가가 필요하다.

따라서 이 장에서는 정책평가의 이론적 배경을 검토하여 인적자원개발 정 책평가 체제 개발의 논리적 근거를 제시하고자 한다.

1. 정책과 정책평가의 의의

가. 정책의 개념과 성격

일반적으로 사회과학의 용어가 매우 다양하게 사용되는 것처럼 정책 역시 여러 가지 의미로 사용되고 있기 때문에 본 연구에서는 여러 학자들의 견해 를 정리하고, 이를 바탕으로 조작적 정의를 제시하고자 한다.

우선 외국학자의 경우를 보면, 이스턴(Easton, 1968: 32)은 정책을 정치체 제가 내린 권위적 결정 이라고 정의하고 있으며, 셀리버리(Salisbury, 1968:

152)는 정부행위자가 작성한 권위적 또는 강제적 결정 , 린드블롬(Lin dblom, 1968: 4)은 상호협력을 거쳐 여러 사회집단이 도달한 결정 , 마흐레(MacRae) 와 휠데(Wilde,1979: 3)는 많은 사람들에게 영향을 미치는 행동지침 , 드로우 (Dror)는 매우 복잡하고 동태적인 과정을 통하여 주로 정책기관에 의하여 만들어진 미래 지향적인 행동지침 이라고 각각 정의한 바 있다.

한편 국내 학자의 경우 유훈(1985: 71)은 정책을 각종 정치적・행정적 과 정을 거쳐 권위 있게 결정된 공적 목표 라고 정의하고 있으며, 강신택(유훈 외, 1985: 71)은 정치체제와 그 하위의 정치적 단위가 일정목표를 달성하기 위하여 결정한 행동방안과 지침 , 김신복(유훈 외, 1982: 11)은 공공기관이 어떤 목표를 달성하기 위하여 의도적으로 선택한 행동의 주요지침 이라고 정 의하고 있다. 이들의 공통점은 표현을 달리하면서도 정책의 개념에 대하여 어떠한 정치체제 내지 공공기관이 결정한 행동의 지침이 곧 정책임을 강조 하고 있다.

이와 같이 국내외 정치・행정학자들이 다양하게 제시한 정책개념의 정의 를 최종운(1986: 16)은 정책개념이 가지는 네 가지 기본적 속성에 의하여 분 류하였다. 즉, 정책개념은 첫째, 어떠한 가치・목표・규범 등을 추구하는 당 위성을 표시한다는 것이다. 둘째, 정책개념은 특정한 사회적 환경 내지 상황 속에서 형성・집행되며, 그 점을 개념의 정의에서 표출하고 있는 경우가 있 다는 것이다. 김창곤(1986: 13)은 학자들이 제시한 정책의 개념을 ① 행위주 체 ② 성격 ③ 동기 ④ 과정・방법 ⑤ 최종 산출 ⑥ 구성 요소 등 6가지 속 성에 따라 분류하여 제시하였다. 또한 김종철(1990: 673-674)은 이에 대해 정 책이란 국가와 공공단체가 공공복리에 영향을 주는 주요 관심사에 관하여 정치적 과정을 거쳐 내린 일련의 결정으로서 국민과 관련 주민들의 동의를 바탕으로 하면서도 공권력을 배경으로 강제성을 가지고 추진되는 가치 지향 적 집단행동의 기본지침이며 문제해결을 위한 대안의 선택을 의미하는 것이 다. 라고 정의하고, 첫째, 국가와 공공단체가 정책결정 행위의 주체가 된다.

둘째, 정책의 관심대상은 국민생활과 지방주민생활의 여러 영역에 걸쳐 공공 의 복지에 관련되는 일이라면 다양하게 관련될 수 있다. 셋째, 정책이라는 것은 정치적 과정을 거쳐 내려진 공적 결정이며, 적어도 민주국가의 정책은 국민과 관련주민들의 동의를 바탕으로 하면서도 강제성을 띤 성격이라는 점 이다. 넷째, 정책은 가치・목표・규범 등을 지향하는 집단행동의 기본지침이 다. 다섯째, 정책은 다른 측면에서 보면 여러 관심영역에 있어서 문제해결을 위한 대안 가운데서 적절하고 효율적인 대안을 결정하는 것임을 의미한다고 부연 설명하고 있다.

이상과 같은 관점들을 종합하여 보면, 정책은 ① 행위주체가 국가 공공기 관이며 ② 공공선 내지 국민복지를 위한다는 공공의 가치 지향적 목표를 가 지며 ③ 전체 국민 또는 대상집단의 동의를 바탕으로 하며 ④ 국가기관의 정치적 강제성을 갖는 문제해결을 위한 대안임을 알 수 있다.

그러나 정책의 개념을 이상과 같이 정의한다고 하더라도 정책을 평가한다 고 할 때, 이상과 같은 정책개념만으로는 정책의 어떤 측면을 대상으로 평가 해야 하는지가 명확하지 않다. 즉, 평가의 대상으로서의 정책의 내용이 무엇 으로 구성되어 있느냐라는 문제의 규명이 분명하지 않다.

따라서 여기에서 정책평가의 대상이 되는 정책의 내용이 무엇으로 구성되 어 있는지, 즉 정책 내용의 구성요소를 분석한 정책내용의 개념규정의 필요 성이 제기된다.

이에 대해 허범(1974: 40-80)은 정책의 내용 요소를 ① 바람직한 미래상 ② 바람직한 발전의 방향감 ③ 선호의 행동경로 ④ 정책의지 ⑤ 공식성 등을 들고 있으며, 고기석(1984: 46-48)은 정책을 상위구조와 정책구조 그리고 하 위구조로 나누고, 상위구조의 내용요소로 미래상・상황성・발전방향성 등을 들고 있으며, 정책구조에는 목표・수단, 그리고 수단 실현을 위한 보조장치 (순응기제, 예산기제, 정보기제) 등을, 하위구조에는 변동성과 평가성・환류성 등을 들면서 정책의 상위구조, 정책구조, 하위구조를 위계적인 측면에서 파 악하고 있다. 또한 최종운(1986: 21-26)은 정책의 구조를 규범체계・기획체 계・행동체계・평가체계로 나누고, 규범체계는 미래상과 발전방향, 기획체계 는 목표와 수단, 행동체계는 실행과 변화, 평가체계는 결과와 판단으로 구성 되어 있다고 분석하고 있다. 김창곤(1986: 20-28)은 정책은 법령과 계획으로 나타나며 목표, 수단, 방법, 추진일정 등으로 구성되어 있다고 분석하고 있 다. 한편 정정길(1987: 229)은 정책은 정책목표・정책수단・정책대상자 선정 등으로 구성되어 있으나, 정책대상자 선정은 정책목표에 포함되는 경우도 있 고 정책수단에 포함되는 경우도 있다고 밝히고 있다.

정책의 내용에 대한 이상과 같은 관점에 대하여 김창곤(1986: 21)은 정책은 법령과 계획으로 그 내용이 나타나고 구조화되어 시행되기 때문에 헌법전문 이나 교육법 제1조에서 미래상이 담겨져 있고, 계획 가운데 장기계획에는 미

래상이나 발전방향과 같은 것이 있을 수 있으나 정책을 구현하기 위한 법령 과 계획 속에 미래상・발전방향감・상황성・변화・결과 등을 담은 예는 극 히 드물기 때문에 허범이나 최종운이 보는 것과 같은 정책내용 요소로서의 미래상 같은 것을 포함시키는데 대하여는 동의하지 않는 입장을 취하고 있 다. 김창곤이 보는 정책의 내용으로서의 목표・수단・방법・추진일정 등 4개 요소 중 수단과 방법 및 추진일정은 사실상 목표를 달성하기 위한 계획 속 에 포함되는 요소이며, 특히 수단과 방법 은 엄격한 의미로는 수단은 연장・

기계・자동차 등과 같은 도구적인 의미이고, 방법은 이들을 사용하는 요령이 라고 할 수 있다. 그러나 방법에 대한 평가를 별도로 하지 않고 있기 때문에 방법을 수단 속에 포함된 사실상의 동의어로 볼 수 있고, 추진 일정은 단기 간에 종료되는 사업계획에서 흔히 쓰는 용어이며, 장기적 또는 기한을 정하 기 어려운 정책을 구현하기 위한 법령에서는 시행기간을 흔히 공포한 날로 부터 시행한다 는 식으로 표현하고, 또한 한번 정책이 결정되면 대개 정책결 정 이후 동 정책이 변경 내지 종료될 때까지 지속되기 때문에 굳이 표현한 다면 시행기간이라는 표현이 적절할 것이다.

그리고 정책의 수단・방법・집행기간 등은 포괄하여 정책수단 에 포함된 다. 그리고 모든 정책은 새로이 형성되어 집행되고 종결되거나 계속 필요한 정책은 필요할 때까지 계속된다. 그러나 정책의 목표는 어떤 효과를 가져오 기 위한 정책이나 정책을 위한 계획 또는 법령에 명시되지만 기대되는 효과 는 명시되지 않을 수 있고, 오히려 법령 속에는 명시되지 않는 것이 일반적 이다. 그러나 정책은 분명히 목표한 바가 수단을 통해 대상자에게 영향과 효 과를 주기 위해 생성된다. 또한 정책이 종결되면 어떤 변화와 효과가 나타나 며, 이것은 종결되지 않고 추진 중인 정책에서도 나타난다.

이러한 관점에 따라 정책의 내용을 보면, 목표・수단・대상자 선정・결과 등 네 가지 요소로 구성되어 있다. 다만 목표 에서는 가시적인 것도 있을 수 있고 비가시적인 것도 있을 수 있다. 수단 은 목표 달성을 위한 내용과 집행 계획을 뜻하며, 계획 속에는 구체적인 방법, 인적・물적 조건이 포함되며, 정 책이 이러한 계획대로 추진・집행되는 과정에는 상황변화에 따른 계획의 수 정・보완이 있게 되므로 이러한 것들은 모두 수단 속에 포함된다. 대상자 에

는 동 정책의 영향을 받는 지역과 대상자 및 사물 등이 모두 포함된다. 결 과 에는 정책의 목표에서 의도된 효과와 부수적인 효과 및 역효과(counter result)와 부수적 문제점 일체가 포함된다. 이들을 알기 쉽게 요약하면 아래 의 표와 같다.

<표 Ⅱ-1> 정책내용의 구성요소

내 용 구 성 요 소

목표 수단

대상자선정 결과

・가시적 목표, 비가시적 목표

・목표달성을 위한 내용・방법 (계획, 법령, 인적・물적 조건 등)

・대상지역, 대상집단, 대상사물

・효과와 역효과

나. 정책평가의 개념과 성격

1) 정책평가의 개념

일반적으로 정책평가(policy evaluation)는 정부의 정책 과정이 좋은지 나 쁜지를 비판적으로 검토하는 활동이라고 볼 수 있는데, 이에 대한 학자들의 견해는 다양하게 정의되고 있다. 우선 여러 학자들이 정책평가에 대하여 주 장하는 내용을 정리하면 다음과 같다.

외국 학자들의 견해를 보면, 위네와 피스크(H. Hatry, R. Winnie and D.

Fisk, 1973)는‘정책평가란 특정한 정부사업이 국민에게 미친 모든 장단기적 효과에 관한 정보를 제공하기 위해 특정한 정부사업을 체계적으로 검토하는 것’이라고 주장하고, 나츠미사(David Nachmisa, 1982)는‘정책평가란 진행 중인 사업이 달성하고자 하는 목표와 관련하여 그것이 대상집단에 미친 효 과를 객관적・체계적・실증적으로 검토하는 것’이라고 정의하고 있다. 한편 로시(Petter Rossi)와 프리맨(Howard Freeman, 1982)은‘정책평가란 사회적 인 성격의 개입사업(social intervention programs) 의 개념화와 설계・실시 및 효용을 측정하기 위해 사회조사절차를 체계적으로 적용하는 것이라 한다.

환언하면 사업평가는 사회조사방법론을 이용하여 보건・교육・복지 및 기타 사회봉사사업들의 기획・점검(monitoring)・효과성 및 능률성을 판단・향상 시키는 것’이라고 주장하고 있다. 이외에 다른 학자들은 다음과 같이 정의 하고 있다. 사업평가란 사업의 효과성과 능률성을 측정하는 과정이며(Irwin Epstein an d Tony Trip ool, 1977) 정책평가란 공공정책의 효과와 그 원인에 대한 사실을 진술하는 것이다(H. D. Lasswell, 1963). 정책평가란 실제의 현 실생활조건(real life conditions)에 대한 정책의 영향을 측정해 보고자 하는 시도이다(J. E. Anderson, 1979). 정책평가란 국가사업계획의 전반적인 효과 성, 즉 목표달성정도를 조정하는 것 또는 동일한 목표를 달성하는 여러 사업 계획의 상대적 효과성을 조정하는 것이다(J. S. Wholey, 1981). 정책평가란 간단히 정책의 결과에 대해 아는 것(learning) 이라고 정의하며, 복잡하고 다 른 정의로는 국가계획목표들이 접하는 계획의 전반적인 효과성의 조정이며, 또한 일반목표들과 접하는 둘 또는 그 이상의 계획들의 유기적인 효과성의 조정이다(Thomas R. Dye, 1981). 정책평가란 정책의 성과를 판단하는 정책과 정상의 기능적 활동이다(Charles, O. jones, 1977). 평가란 정책결정의 값어치 에 관한 정보의 산출이다(W. N . Dunn, 1981). 정책평가란 정책의 내용・집 행・효과들을 판단 평가하는 것이다(J. E. Anderson, 1984).

국내 학자들의 견해를 보면, 정책이나 사업계획(program)의 구성요인과 목 표달성에의 상대적 기여도를 분석하고, 목표 달성도 내지 타당도를 검토 판 단하는 것이다(김규정, 1981). 남진우(1995)는‘정책평가란 정부나 공공기관 및 그 위임을 받은 기관이 행하고 있거나 행한 정책이나 정책에 속한 사업 을 처음에 의도하였던 바대로의 목적을 얼마나 행하고 있고, 행하였는지를 그 정책이나 사업의 시행기관이나 상대방 혹은 제삼자가 판단, 처방하는 질 적 양적인 과정활동 이라고 주장하고 있으며, 노화준(1991)은‘정책평가란 정 책의 내용, 집행 및 그 영향 등을 추정하거나 사정 또는 평가하기 위하여 체 계적 연구방법들을 응용하는 것으로 어떤 한 정책의 과정이나 결과를 이해 하고 그 값어치를 판단하는 사회적인 과정 이라고 주장하고 있다.

한편 우리나라 국무총리실의 정의는‘정책평가란 중앙행정기관의 업무와 관련되는 정부 주요정책의 적합성・시의성・정책추진의 효과성・능률성과

사업진도 및 국민의 만족도 등을 종합적으로 평가하고 관계 중앙행정기관간 의 이견을 조정하는 것으로서, 그 목적은 정부정책의 점검・분석・평가를 통 해 정부가 국민에게 약속한 대로 실현되도록 함으로써 책임행정의 구현과 정부정책의 신뢰성을 제고하는 데 있다 고 정의 내리고 있다(국무총리 행정 조정실, 1995: 10).

이들 견해를 종합해 보면 정책평가는 정책이 처음 의도했던 대로 집행되 었는가 하는 것이다. 또한 정부활동의 원천인 예산이 국민의 세금이므로 이 러한 재원을 효과적・능률적으로 사용했는지의 여부를 점검하는 것이다. 이 러한 점을 고려한다면 결국 정책평가는 정부활동의 관리적 책임을 확보하기 위한 강력한 수단이라고 볼 수 있다.

2) 정책평가의 성격

정책평가는 정책의 가치와 업적을 규명하는 것이므로, 결국 정책과학이 갖 는 속성을 지니게 되어 여러 가지 관점에서 정책평가의 성격을 논할 수 있 다. 예컨대 전정용(1989: 9-12)은 평가자와 사업계획의 집행자 및 이해관계자 간의 이해・갈등문제로서의 정치적인 성격과 평가의 곤란성에 대해서 검토 하고 있다. 한편 웨쓰(Weiss,1972)의 경우 정책평가에서 분석적 측면은 정책 의 집행결과에 대한 평가를 합리적으로 하기 위하여 분석절차(평가절차)와 분석기법에 관심을 기울여서 평가를 객관적・체계적으로 하려는 노력을 의 미한다고 보고 있다. 즉 목표의 규명, 기준의 설정, 인과모형의 설정, 적절한 연구설계의 발전, 측정, 자료의 수집, 자료의 분석 및 해석 등과 같은 절차에 따라서 정책집행의 결과에 관한 객관적 정보를 산출하려는 것으로 정책결정 의 합리성과 집행의 효율성 제고에 관심을 가진다. 또한 정책평가의 정치적 측면은 평가가 이루어지는 정치적 환경에서 정책결정자와 정책집행자와 정 책평가자간의 협력, 갈등이 일어나는 현상을 평가과정에서 강조하는 것을 말 한다. 정책 평가유형 중 평가자의 전문성에 대한 행정인의 신뢰도, 객관성, 평가자의 프로그램이나 정책에 대한 이해도, 평가결과의 활용도, 그리고 독 립성 등에 의해 내부평가와 외부평가를 결정하게 된다고 주장하고 있다.

정책평가의 일반적 성격을 개관하면 다음과 같다.