인적자원개발정책 형성과정의 평가기준 가) 정책문제 배경진단의 정확성

<표 Ⅴ-4> 인적자원개발정책 평가모형 설정 방향

정책과정 평가대상 평가기준

정책형성

배경진단 및 결정과정 정책목표 정책수단 정책대상자 선정

정확성・합리성・민주성 적절성・실현가능성・타당성 효과성・능률성・실현가능성

공평성

정책집행 집행계획

집행과정

실현성 일관성・적절성

정책성과 정책결과 능률성・효과성

정책연계・조정 연계 및 조정 적절성・연계성・중복성 출처: 한양대학교 박사학위논문(장재원, 1991).

3) 인적자원개발정책 형성과정의 평가기준

둘째는 이러한 사회문제와 요구조건을 객관성 있게 정확히 파악하기 위해 정부가 관련전문가 집단을 동원하여 심층적인 분석과 정확한 진단을 하였느 냐 하는 문제이다. 문제가 크고 복잡할수록 이를 해결하기 위한 대안 형성을 하기 위해서는 전문가에 의한 정책원인의 정확한 진단이 필요하다.

셋째는 진단된 문제점의 내용이 무엇이냐 라는 문제이다. 문제점 내용에 따라 정책대안이 형성되기 때문이다.

따라서 여기에서는 전문가에 의한 정책배경 및 문제점에 대한 정확한 진 단 여부와 진단된 문제점의 내용이 무엇이냐가 평가의 초점이 된다.

나) 정책형성과정의 합리성

여기서 말하는 정책형성과정이란 사회문제가 정부에 의해 공식적으로 정 책의제로 채택되는 과정으로부터 이 문제를 해결하기 위한 최종 최적 대안 이 결정되기까지의 과정을 말한다.

합리성이란 단순한 감정의 표현이나 허망한 생각이 아니라 객관화 할 수 있는 증거 혹은 이유를 수반하는 주장, 판단, 신념의 특징을 말한다(서울대학 교 사범대학 교육연구소, 교육학용어사전, 1989: 618). 또한 최종운은 합리성 을 어떤 사상이나 현상이 이치에 합당하느냐, 않느냐를 뜻하는 것으로 정의 하고 있고(최종운, 1986: 94) , 정정길은 정책평가와 관련하여 분석적 합리성 을 정책과정상의 활동들의 지적인 측면에서 합리적인 정도를 말한다고 정의 하고 있다(정정길, 1987 : 312).

그러나 합리성 여부는 대상에 따라 다르고 무엇을 이치에 합당한 것으로 보느냐에 따라 여러 가지로 정의될 수 있다. 예컨대 합리성을 베버(Max Weber)는 실천적, 이론적, 실질적, 형식적 합리성으로, 칼(Karl Mannheim)는 실질적, 기능적 합리성으로, 시몬(Herbert Simon)은 실질적, 절차적 합리성으 로, 파울(Paul Diesing)은 기술적, 경제적, 사회적, 법적, 정치적 합리성 등으 로 구분하여 설명하고 있다(최종운, 1986: 94).

이러한 다양한 영역의 합리성 중 여기에서는 현재의 정책 또는 정책 부재 로 인해 발생된 사회문제의 심각성에 대한 정확한 진단을 바탕으로 그 문제 해결을 위한 충분한 정보수집 및 처리과정을 거쳐 대안형성에 있어서 전문 가 집단의 고도의 지적 판단에 따른 형성・결정이 이루어졌느냐에 대한 정

책결정과정의 합리성을 의미한다(백완기, 1981: 396-402).

따라서 여기서는 정책형성・결정과정이 정부 밖의 외부인의 참여를 배제 한 채 정부내의 관료집단만에 의한 내부 주도적으로 이루어졌거나, 아니면 정부 밖의 집단이 문제를 제기하고 정부가 그 문제를 정립・채택하게 하여 정부 내부와 외부가 평등적 입장에서 이루어졌느냐, 정책문제가 정부 밖에서 제기되나 정치적 지도자가 주도적인 역할을 하면서 전문가 집단을 동원하여 전문적인 문제적 판단과 대안을 형성・결정하여 대중의 지지를 구하는 동원 모형식을 택하였느냐가 평가의 초점이 된다.

다) 정책결정과정의 민주성

정책과정은 정책문제 채택으로부터 정책평가까지 기본적으로 정치적 성격 을 지닌다.

그러므로 정책결정 과정에서는 정책의 영향을 받는 대상집단간의 이해의 충돌을 피하거나 최소화하기 위해 정책방향 및 수단의 결정과정에서 관련된 사람들에게 널리 공개하고, 많은 사람들이 참여하여 그들의 의견을 자유로이 제시할 수 있게 하기 위한 세미나・공청회 개최, 질문지 조사와 같은 의견수 렴 등의 민주적 절차를 거치는 것 자체가 귀중한 가치를 지닌다고 할 수 있 다.

따라서 여기에서는 정책결정 과정의 민주성으로서 전문가 및 관련집단의 참여, 공청회・세미나 개최 등을 통한 폭넓은 공개적 의견수렴 과정 유무가 평가의 초점이 된다.

라) 정책목표의 적절성

정책목표는 정책구조의 중심 요소로서 가치와 사실의 결합에 의하여 선택 된 것이며 정책을 통하여 해결하거나 달성하고자 하는 일이나 바람직한 최 종 상태(desirable end-state)이다. 한편 정책목표는 사회적으로 야기되고 있 는 문제점을 바람직한 상태로 해결하기에 적합한 것이어야 한다. 그러면서도 그 목표는 어디까지나 사회의 보편적인 가치규범에 어긋나지 않는 타당성을 지녀야 한다. 또한 목표는 양적일 수도 있고 질적일 수도 있으며, 하나의 정 책에는 보통 두 개 이상의 목표가 있을 수 있는데 이럴 경우 목표들간에 모 순・충돌이 있는 경우가 많다. 이때 사회 전체의 입장에서 가장 바람직한 것

을 우선 순위로 결정하면 그 목표는 적절하다고 할 수 있다.

그러므로 정책목표들이 야기되고 있는 사회적인 문제점을 해소하기에 적 합한지 여부와 그러면서도 교육이념과 상위의 교육목표에 어긋나지 안는 타 당성을 지녔는지가 평가의 초점이 된다. 한편 달성하고자 하는 상태의 어느 수준을 목표 수준으로 정했느냐에 따른 목표 수준에 대한 만족정도를 목표 의 충분성이라고 한다. 예를 들면 인플레이션의 억제를 경제정책의 목표로 정했을 때 1년에 20% 가까운 물가상승을 15%정도 상승으로 억제할 것을 목 표로 세웠다면 이것은 충분한 목표라고 판단할 사람은 적을 것이다.

또한 정책목표가 수혜를 받는 특정집단이나 전체 주민의 필요와 욕구, 선 호와 가치 등을 어느 정도 만족시키느냐의 정도를 수혜자에 대한 대응성 (clientle responsiveness)이라고 하는데 이 대응성도 적절성 기준과 유사점이 많다. 이상과 같이 사회적인 문제는 대부분 정책대상자들간의 이해의 불공평 과 불균형에서 일어나는 문제들이기 때문에 정책목표가 이러한 문제를 해소 내지 해결하기에 적합하게 설정되었을 경우, 그 목표의 타당성이나 달성하고 자 하는 목표의 수준정도의 문제(충분성)나 관련집단의 필요와 욕구도 함께 해결되는 문제(대응성)이므로 정책목표의 적절성과 별도로 세분화하여 평가 할 필요성이 없다고 판단되기 때문에 이들 모두를 적절성 기준에 포함시켜 평가해도 큰 모순은 없으며 복잡하지 않고 편리할 것이다.

마) 정책목표의 실현가능성

정책목표의 실현가능성은 정책목표가 정책수단을 통해 실현될 가능성이 있느냐라는 문제이다. 만약 어떤 수단과 방법을 통해서도 도저히 실현될 가 능성이 없는 목표라면 그 목표는 목표로서 적절성이 없는 공허한 것이라고 볼 수밖에 없다.

따라서 정책목표의 실현가능성은 목표달성을 위해 동원되는 수단과 직결 되는 문제로서 정책목표가 수단을 통해 실현가능한가를 논하나, 수단이 목표 를 달성할 수 있느냐를 논하나 같은 맥락에서 보아야 할 기준이다. 그러나 실질적으로 실현가능한 목표를 설정했음에도 불구하고 목표달성을 위한 수 단이 잘못된 경우가 있을 수 있고, 아무리 훌륭한 수단을 동원한다고 해도 현실 여건으로서는 도저히 실현 불가능한 목표가 있을 수 있다.

실현가능성은 정책목표를 실현하고자 할 때 장애를 줄 수 있는 요인과 관 련하여 보면 정치적・행정적・법적・재정적・기술적・윤리・도덕적 측면 모 두가 관련된다. 따라서 이렇게 많은 기준으로 세분하여 평가하기가 번거로울 뿐만 아니라 경우에 따라서는 상호 중첩되는 경우도 있을 수 있다.

따라서 목표의 실현가능성으로서 여기에서는 첫째, 가장 상위개념인 정치 적 실현가능성 을 첫째, 평가기준으로 택하고, 그 속에서 행정적・법적 실현 가능성도 포함된 것으로 보고자 한다. 그 이유는 어느 정책목표나 수단도 그 것이 정치적인 지지를 얻어 채택되면 행정적・법적 문제는 자연히 해결될 수 있기 때문이다.

둘째, 비록 정치적 지지와 호응을 받아 채택된 정책이라도 목표실현에 만 족할 만한 재정 지원을 받지 못할 경우 그 정책의 목표달성은 불가능하게 됨으로 재정적 실현가능성은 중요한 평가지침이 된다.

셋째, 사회적 실현가능성인데 국가에서 설정한 정책목표나 수단이 사회의 보편적인 가치체제인 윤리나 도덕성에 어긋나는 경우는 있을 수 없고, 오히 려 민주주의의 이념인 자유와 평등성과 관련하여 정책대상집단간의 갈등과 반대에 부딪쳐 정책 실현이 불가능한 경우가 있을 수 있다. 예를 들면 서해 안에 핵 폐기물 처리장 설치계획이 지역주민의 반대로 그 실현이 불가능해 진 경우와 같이 정책의 영향집단이 문제를 삼아 실현불가능한 경우 등이 있 을 수 있으므로 이러한 사회적인 저항에 따른 실현가능성 여부가 평가의 초 점이 된다.

넷째, 기술적 실현가능성인데 이것도 고도의 기술이 필요한 정책이거나, 교육정책일 경우 이질화된 같은 학교 또는 학급 학생들에 대한 교육결과를 질적으로 동일 수준으로 등질화 시키겠다는 정책목표가 가령 설정되었다면 이것은 교육기술(교수법)적 측면에서 실현 불가능한 목표라고 할 것이다. 따 라서 이 기술적 실현가능성은 수단적 성격이 강하므로 수단의 실현가능성의 평가기준으로 적합하다. 그러나 기술적 실현가능성은 재정적 실현가능성과 함께 목표가 재정적, 기술적으로 실현불가능한가를 평가하는 수준에서의 기 준이 된다.

바) 정책수단의 효과성

정책수단이란 정책목표를 달성하기 위해 동원되는 정책의 추진・집행계획 이라고 할 수 있다. 정책당국이 하나의 정책을 결정할 때는 정책의 목표 또 는 기본방향, 추진・시행방침, 추진・시행계획 등을 동시에 결정하게 되는데, 이때 목표나 기본방향에는 미래지향적, 가치지향적, 문제해결적인 개선방향 을 담고, 추진・시행방침에는 시행기간, 적용대상, 추진・시행방법, 인적・물 적 조건구비방법, 법적・행정적 조치방침 등을 밝히고, 추진・시행계획에는 구체적 실행계획이 담겨진다. 따라서 목표를 제외한 방침, 추진・시행계획 일체가 수단에 해당된다고 볼 수 있다. 정책수단은 정책목표를 달성하기 위 한 실제적 정책수단(substantive policy means)과 이 실질적 정책수단을 달성 하기 위한 하위의 실질적 정책수단(policy implementation means)으로 구분 된다. 정책목표 달성을 위해 전술한 추진・시행방침이 실질적 정책수단에 해 당되고 추진・시행계획이 실행적 정책수단에 해당된다고 볼 수 있다. 그런데 이 실행적 정책수단은 집행과정에서 보다 구체화, 세분화될 수 있다.

효과성의 개념에 대하여 리케르트(Likert)는 문제의 해결량 으로 보며, 쿠 츠와 카흔(Katz & Kahn)은 모든 수단을 동원하여 조직외부로부터 조직으로 들어오는 수익을 극대화하는 것(the maximization of return to organization by all means)'으로, 안해균은 수단을 실행에 옮겨져 목표를 얼마나 달성했 는가 여부로, 정정길은 목표의 달성정도 를 의미한다고 각각 정의하고 있다.

한편 정정길은 정책수단의 평가기준으로 가장 널리 알려진 것이 효율성과 효과성이라고 하면서 원래 정책수단은 문자 그대로 정책목적을 달성하기 위 한 수단이므로 정책수단이 어느 정도 정책목표를 달성하느냐를 기준으로 하 여 정책수단의 잘・잘못을 평가하는 것이 당연하다고 설명한다.

이상과 같은 이론을 토대로 정책수단 을 보면 정책이 결정・발표될 당시 에 정책 목표나 기본방향을 제외한 정책내용, 즉 추진방침 및 집행계획, 이 에 수반되는 행정적 조치계획 등을 의미하는 것이 된다. 또한 효과성은 정책 집행 후의 결과에 대한 효과성과는 구분하여 수립된 정책수단이 정책목표를 달성하는데 있어서 효과적이겠느냐를 보는 미래의 가능성적 효과성의 의미 가 된다.