본 연구의 통제변수는 크게 정치제도 요인, 사회문화 요인, 사회경제 요인, 행정 규모 요인으로 구분하였다.
먼저 정치제도 요인은 단체장의 영향력과 단체장과 지방의회 간 관계 요인으로 구성하였다. 선행연구는 지방자치단체장의 재선 여부, 득표율, 단체장 소속정당의 이념 정향 등이 지방정부의 투명성에 유의미한 영향 을 미쳤다는 것을 보여준다(장석준, 2010; 조정래 외, 2014). 단체장의 영 향력을 파악하기 위해 단체장의 재임 여부, 지방선거 득표율을 측정하였
참여의 범위(scope)
일반적(universal) 참여 제한적(particular) 참여
참여 의 강도 (inte nsity)
유형
Ⅰ
인터넷게시판, 주민만족도조사, 시·군·구정 운영상황공개, 행정정보공개, 업무평가결과 및
감사결과 공개
유형
Ⅳ 주민설명회, 공청회
유형
Ⅱ
인터넷민원실, 정책설문조사, 여론조사, 주민자치위원회
유형
Ⅴ
자문위원회, 운영위원회, 명예공무원제, 명예감시원제
유형
Ⅲ
정책토론방, 주민투표제도, 주민제안·공모제도, 주민감사청구제도, 신문고 및 직소민원, 주민자치회, 시민포럼,
옴부즈만
주민참여예산제도, 부조리신고제, 시민감사관
시민고충처리위원회
유형
Ⅵ
자치법규사후평가제, 정책평가단, 정책평가위원회,
심의위원회, (사이버)모니터제
다. 단체장의 재임 여부는 지방선거 실시 전 해당 지방정부의 단체장이 었을 경우를 1, 그렇지 않은 경우를 0으로 한 더미 변수를 만들어 1인 경우를 단체장이 재선한 것으로 측정하였으며, 단체장의 지방선거 득표 율은 ‘당선자의 총득표수/ 전체 유권자 규모’의 비중으로 측정하였다.
단체장과 지방의회 간 관계 요인으로는 지방정부의 권력분점형태를 측 정하였다. 이재현(2017)은 집행부와 지방의회 간의 경쟁 구도가 심화되 거나, 지방의회 내에서의 권력 구도가 분점화 되었을 때 예산의 영역별 지출 비중이 달라질 수 있다고 하였다. 실제 지방정부가 단점 정부일 때 예산에서 사회복지비 지출 비중이 높아지고, 반대로 분점 정부일 경우 경제개발비의 지출 비중이 커진다는 연구 결과(권승·차재권, 2012), 단점 정부일 때 경제성장이 퇴보한다는 연구 결과(서재권·김태완, 2016) 등 단 체장과 지방의회의 권력 관계에 따라 지방정부의 성과가 다르게 나타날 수 있다. 따라서 기초지방의회의 다수당 점유율을 측정한 뒤, 단체장과 지방의회 다수당의 당적이 일치하는 경우를 1, 아닐 경우를 0으로 한 더 미 변수를 생성하여 지방정부의 권력분점형태를 측정하였다. 각 자료는 중앙선거관리위원회 선거 정보 자료실에서 획득하였다.
다음으로 사회문화 요인은 선행연구에서 논의한 것과 같이 사회자본의 구성요소인 호혜적 특성과 참여를 중심으로 측정하였다. Putnam(1993)은 호혜성 규범이 높은 사회에서 시민들의 적극적 참여는 자발적 협력을 촉 진해 사회의 불필요한 거래비용을 낮추는 효과가 있으므로 결과적으로 민주적 정부는 책임감을 가지며 정부성과는 높아진다고 분석하였다.
Boix & Posner(1998) 또한 호혜성 규범이 높은 사회는 주인-대리인 문 제를 감소시켜 행정의 효과성이 높아진다고 주장한다. 기존연구에 따르 면 호혜성 규범은 주로 자원봉사인구, 설문 조사에서 사회신뢰에 대한 설문의 응답, 범죄율, 적십자회비납부액 등의 객·주관적 지표를 통해 측 정하고 있다(Putnam, 1993; Knack, 2002; Tavit, 2006; Coffe & Geys, 2005; 송경재, 2006). 장석준(2010)은 자원봉사자 수가 지방정부의 부패감 소에 정(+)의 영향을 미쳤다고 분석한 바 있으며, 본 연구에서도 호혜성
은 연간 자원봉사 활동인구의 수로 측정하였다.
다음으로 사회자본의 참여적 특성은 호혜성의 규범을 증진시켜 정부의 효과성에 긍정적 영향을 주는 요인으로 알려져 있다. 본 연구에서는 참 여의 특성을 나타내는 지표로 지방선거의 투표율을 측정하였다. 지방선 거의 투표율이 지방정부의 투명성에 긍정적 영향을 미쳤다는 연구(김병 섭·김지은, 2005), 투명성에 영향을 미치지 않았다는 연구(장석준, 2010) 등이 다수 존재한다. 각 지표에 대한 자료는 행정안전부 자원봉사센터 현황자료집 및 봉사활동 현황백서와 중앙선거관리위원회 홈페이지에서 취득하였다.
사회경제 요인은 해당 지방정부의 주민 수와 고령화율, 주민 1인당 지 방세. 재정자립도로 측정하였다. 주민의 수는 지방정부의 경제 또는 복지 성과에 긍정적 영향을 미칠 수 있다(소순창·김종욱, 1999). 주민 수는 지 방정부 별로 편차가 크게 나타나므로 로그지수로 변환된 주민 수로, 고 령화율은 ‘전체인구 대비 65세 이상의 인구 비중’으로 도출된 값을 사용 하였다. 다음으로 주민 1인당 지방세는 지방세를 주민으로 나눈 값을 활 용하였으며, 재정자립도는 지방세 수입과 세외 수입의 합을 자치단체의 일반회계 예산 규모로 나눈 값을 퍼센트 비율로 측정하였다. 재정자립도 는 재정수입의 자체충당능력을 나타내는 세입분석지표로 재정자립도가 높을수록 재정운영의 자립능력이 우수함을 의미한다. 각 지표에 해당하 는 자료는 KOSIS 국가통계포털에서 획득하였다.
일반적으로 주민의 높은 소득은 정부 정책집행에 필요한 자원을 공급 한다는 측면에서 정부성과에 긍정적 영향을 미친다. 주로 지역의 생산성 혹은 주민의 소득수준을 대표하는 지표로는 지역내총생산(GRDP)이 있 지만, 광역자치단체 수준에서 자료가 수집된다는 한계가 존재한다. 그러 므로 본 연구에서는 GRDP의 대리지표로서 1인당 지방세를 활용하였다 (하능식·임성일, 2007). 지방세 자료는 지방재정 365 홈페이지에서 취득 하였으며, 지방세를 주민 수로 나눈 값으로 측정하였다.
마지막으로 본 연구의 행정 규모 요인은 각 지방정부의 인력 및 재정
규모로 측정하였다. Kimberly(1976)는 조직 규모에 관한 연구 80여 개의 연구를 메타분석 한 결과 65개의 연구에서 조직 규모의 측정지표로 조직 의 구성원 수를 측정하여 조직 규모로 정의한다는 것을 확인한 바 있다.
또한, 대부분의 기존연구에서 정부 규모의 주요 지표로 사용되는 것은 공무원의 수이다. 따라서 본 연구의 인력 규모는 각 기초 지방정부의 주 민 1000명당 공무원의 수로 측정하였으며 해당 자료는 KOSIS 국가통계 포털에서 획득하였다.
본 연구에서 재정 규모는 각 지방정부의 1인당 세출 결산액으로 측정 하였다. 재정자립도 자료는 KOSIS 국가통계포털에서 취득하였다.
이상의 내용을 종합한 본 연구의 측정지표는 <표 3-5>와 같다.
<표 3-5> 변수의 측정지표
구분 변수 측정 척도 출처
종 속 변 수
정 부 성 과
정부성과 : 투명성
종합청렴도 지수 =
내부청렴도 + 외부청렴도11) 지수
·국민권익위 원회
·KOSIS 국가통계
포털
·서울서베이 정부성과
: 대응성
100% - (전체 민원처리 건수 대비 고충민원 및 기타민원의
합의 %)
%
공무원 1인당 전체민원처리건수 개
정부성과 : 효과성
전체 예산대비 사회복지예산의
비중 %
주민의 삶의 질 수준12) 지수
독 립 변 수
주 민 참 여 제 도
주민참여 제도의 양적 수준
모든 기초자치단체에서 시행하고 있는 주민참여제도의
총 운영건수
개
·정보공개 포털
·국가법령 정보시스템
·인터넷 검색포털
·자치법규정 보시스템 주민참여
제도의 질적 수준
주민참여제도 중 제 Ⅲ형
참여제도의 비중 개
통 제 변 수
정 치 요 인
단체장 영향력
단체장 지방선거 득표율:
(전체 유권자 수÷당선자의 총 득표수)×100
%
·중앙선거 관리위원회
홈페이지 단체장의 재임 여부:
지방선거 실시 전후 재직 여부 재임
1 재임 아님 0 권력배분
형태
지방정부의 권력분점형태:
단체장과 지방의회 다수당의
일치 1
11) 기초자치단체의 경우 정책고객평가 항목이 종합청렴도 측정에서 제외됨.
12) 서울특별서 자치구를 대상으로 추가로 분석한 모형의 종속변수임.
당적 일치 여부 불일
치0 사
회 문 화 요 인
호혜적 특성
기초자치단체별 1년간
봉사활동인구 명
·행정안전부 자원봉사센
터 현황자료집
·중앙선거관 리위원회
참여 지방선거 투표율 %
사 회 경 제 요 인
수요요인
해당 지방정부의 주민 수 명
·KOSIS 국가통계
포털
·재정365 해당 지방정부의 고령화율:
(전체인구÷65세 이상 주민)×100
%
공급요인
1인당 지방세:
지방세÷주민 수 원
재정자립도(2000-2018):
｛(지방세+세외수입)×100｝
÷ 일반회계예산규모
백 만원 행
정 규 모 요 인
인력규모 주민 1000명당 공무원 수:
(공무원 정원÷주민 수)×1000 명 ·KOSIS 국가통계
포털
·재정365
재정규모 주민 1인당
일반회계 세출결산액
백 만원 자치단체
규모 시·군·구 더미