지방자치법에서 명시적으로 보장하는 주민참여제도는 주민투표(지방자 치법 제 14조), 주민 조례제정 및 개폐청구(지방자치법 제 15조), 주민 감사청구(지방자치법 제 16조), 주민소송(지방자치법 제 17조), 주민소환 (지방자치법 제 20조)이 있다. 주민들은 이러한 주민 직접참여제도를 통 해 정책 결정이나 집행과정에 참여하여 영향력을 행사할 수 있다. 특히 주민투표, 주민소송, 주민소환제도는 대표적인 직접민주주의 실현 수단으 로 통한다(Cronin, 1989; Smith & Tolbert, 2004; 2009). Cronin(1989)은 주민소송, 주민소환, 주민투표제도와 같이 직접민주주의를 실현할 제도를 채택한 미국의 주들이 순수 대의제도만 운영하는 주에 비해서 덜 부패하 고 시민 중심적임을 보여주고 있으며, Smith & Tolbert(2009) 또한 시민 발안 제도의 교육적 기능을 강조하며, 이러한 제도들은 직접민주주의 실 현의 수단이 되며, 지방정부의 대응성과 책임성을 증진해준다는 것을 확 인한 바 있다. 각각의 제도의 특징을 간략하게 살펴보면 다음과 같다.
첫째. 주민투표제도이다. 주민투표제도는 지방정부의 주요결정사항에 대해 지역주민이 투표를 통해 직접 결정하는 제도로 지방자치 행정의 민 주성과 책임성을 높이고자 2004년에 도입되었다. 주민투표제는 지방자치 법 제 14조에 법적 기반을 두고 있으며, 투표의 대상, 투표절차 등에 관
한 세부적 요건은 주민투표법에서 규정하고 있다. 주민투표는 주민이 자 신의 지역 현안에 대해서 직접 투표로 결정하는 제도로서 방사성 폐기물 처분시설 및 쓰레기 매립장 설치, 화력발전소 설치, 읍면동의 분리, 합병 등과 같은 주요 현안에 대해서 주민이 투표로 결정할 수 있다. 2018년 12월 31일 기준으로 주민투표 운용현황을 살펴보면 제도가 제정된 이후 총 8회 시행되었으며, 진행 중인 사안이 1건, 미투표로 종결된 사안이 2 건으로 나타났다. 투표가 8건 실시된 사안 중에서도 서울시 무상급식 지 원범위에 대한 주민투표는 투표자 수가 1/3이 되지 않아 미개표되었고, 주민투표 청구단계에서 실패한 것이 2건이며 실제 투표결과가 나온 것은 5건으로 확인된다.
둘째, 주민 조례제정 및 개폐청구제도이다. 1999년 지방자치법 개정으 로 도입되었으며, 2009년 개정으로 국내 거·소재 외국인, 등록 외국인 등 까지 청구권이 확대되어 참여의 범위가 넓어졌다. 주민 발의제라고도 불 리며, 일정 주민 수 이상의 요구로 지방자치단체장에게 조례의 제정이나 개정, 폐지를 청구할 수 있는 제도이다. 청구된 조례안을 지방자치단체의 장이 지방의회에 부의하는 간접 발안 형태로 주민에게 발의권이 인정된 다는 특징이 있다. 지방자치법 제 15조 제1항에서는 조례제정 및 개폐 청구권자는 19세 이상 주민으로서 공직선거법 제18조에 따른 선거권이 있는 자연인이며 청구인 수는 시·도와 인구 50만 이상의 대도시는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시·군 및 자치구에서 는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지 방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상 주민의 연서로 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 지방자치법 제 15조 2항은 조례제정 및 개폐의 청구대상 으로 원칙적으로는 지방의회의 조례제정권이 미치는 모든 사항으로 자치 사무는 물론 단체위임사무도 포함된다고 보았으며, 제외되는 사항으로는 법령을 위반하는 사항, 지방세·사용료·수수료·부담금의 부과·징수 또는 감면에 관한 사항, 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항으로 규정하고 있다.
주민조례개·폐청구제도는 2005년경 전국적으로 학교급식 지원조례 제 정 운동이 발생하면서 총 98건의 조례청구가 이뤄졌던 사례가 있다. 또 한, 2009년 허가제였던 서울광장 이용을 신고제로 변경하자는 조례에 서 울시민 9만여 명이 참여하였고, 2016년에는 시흥시의 청년 기본조례 제 정에 주민의 뜻이 반영되기도 하였다. 행정안전부에 따르면 제도가 도입 된 이래 약 230건이 발의된 바 있으며, 자치입법권 활성화의 의미가 있 는 제도라고 할 수 있다. 이러한 주민 조례 개폐청구제도에서 주민이 참 여하는데 가장 큰 문턱으로 작용했던 요인이 바로 현장 서명이었는데, 2018년 지방자치법 시행령 개정안이 국무회의를 통과하면서 현장 서명을 공인 전자서명으로 대체할 수 있는 제도적 기반이 마련되었다.
셋째, 주민 감사청구제도이다. 이는 부당한 행정처분이나 불합리한 행 정제도로 인하여 주민의 권익을 침해받은 경우에 일정한 수 이상의 주민 에게 연대 서명을 받아 직접 감사를 청구할 수 있는 제도이다. 지방자치 제도 시행 이후 지방정부의 권한 확대에 대한 책임성 확보장치의 역할을 한다. 지방자치법 제 16조 제1항은 주민 감사청구의 대상으로 지방자치 단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령을 위반하거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우라고 규정하고 있으며, 수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항, 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항, 다른 기 관에서 감사하였거나 감사 중인 사항, 소송이 계속 중이거나 그 판결이 확정된 사항 등은 감사청구 대상에서 제외된다고 규정하고 있다.
1996년 서울시에서 시민 감사청구제도를 시행한 이래 이를 모델로 하 여 1999년 지방자치법에 주민 감사청구제도가 도입되었고, 2000년부터 전국적으로 시행되었다. 주민 감사청구제도는 도입된 이후로 대부분의 지방정부에서 제도를 채택하고 있지만, 감사청구실적은 사실상 미비한 실정이다. 또한, 주민 감사청구를 위한 청구인 수가 주민 수 비율로 정해 져 있으므로 지방정부 규모별로 청구인 수에 많은 차이가 있으며, 또한 인구증감에 따라 청구인 수가 변동되어 혼란을 초래하는 경우가 발생하 기도 하였다.
넷째, 주민소송제도가 있다. 지방자치단체의 위법한 재무회계 행위에 대해 지역주민이 자신의 개인적 권리나 이익의 침해와 상관없이 위법한 행위를 시정하도록 법원에 청구할 수 있는 제도이다. 지방자치법 제 17 조 제1항은 주민 감사청구를 규정한 제 16조 제1항에 따라 공금의 지출 에 관한 사항, 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 계약이나 공금의 부과·징수를 게을리한 사항을 감사 청구한 주민은 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 감사 청 구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장을 상대로 소송을 제기할 수 있다고 규정한다.
주민소송의 대상은 주무부 장관이나 시·도지사가 감사청구를 수리한 날 부터 60일이 지나도 감사를 끝내지 않은 경우, 감사결과 조치요구에 불 복하는 경우, 주무부 장관이나 시도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 않은 경우, 지방자치단체의 장의 이행 조치에 불복하는 경우로 제한하고 있다.
주민소송제도는 2007년 도입되었으며, 2018년 12월 31일 기준으로 주 민소송 운영현황을 살펴보면 5건의 사안이 현재 소송 진행 중이고, 종결 된 사안은 36건으로 나타났다. 종결된 사안의 대부분은 주민패소로 판결 이 났으며, 주민이 승소한 사안은 2건(일부승소)에 불과한 것으로 나타났 다.
다섯째, 주민소환제도이다. 이것은 지방의 선출직 공직자에 대하여 일 정 수 이상의 주민에게 연대 서명을 받아 소환투표를 시행하며, 투표결 과에 따라 선출직 공직자의 임기 종료 전에 해직시키는 제도이다. 이는 선거에 대한 주민의 자율 통제기능을 강화하고 자치행정 전반에 걸쳐 적 법성과 효율성을 도모하기 위한 제도이며 지방자치법 제 20조에 따르면 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표지방의회의원 제 외)을 소환할 권리를 가진다고 명시하고 있으며 관련 절차 및 효력에 대 해서는 주민소환에 관한 법률에서 제시하고 있다.
2018년 12월 31일 기준으로 주민소환제 운영현황을 보면, 소환투표가
8번 실시되었지만 주민소환은 무산된 것으로 나타났다. 미투표 종결된 사안은 실시된 이후로 86건에 이르는 것으로 조사되었으며, 대부분의 사 유는 서명부 미제출로 확인되었다.