제 5 장 결론
제 1절 연구결과의 요약
지방정부는 여러 이유로 주민참여를 제도화하며, 현재 우리나라의 지 방정부는 다양한 성격의 주민참여제도를 지속해서 도입하고 운영 중이 다. 그중에서도 정부 정책의 전 과정에서 주민참여제도를 확대하는 주된 이유는 민주적 정부성과의 제고에 있음을 본 연구는 주목하였다. 왜냐하 면, 지방정부의 목적은 행정의 민주성과 효과성을 증진해 최종적으로는 주민의 공공복리 증진과 삶의 질 확대를 꾀하기 위함에 있기 때문이다.
그렇다면 주민참여제도가 확대되는 것이 실제로 지방정부의 민주적 성 과 제고에 긍정적 영향을 미치는 것일까? 주민참여제도의 양적 수준의 증가만으로는 정부성과 측면에서 효과로 연결되지 않거나 오히려 부정적 인 효과를 나타내지는 않을 것인가? 오히려 너무 많은 참여제도는 행정 의 비효율을 초래할 수 있으므로 적정 수준의 참여제도가 필요한 것은 아닌지, 그렇다면 주민참여제도의 양적 및 질적 수준이 어느 정도에 이 르러야 지방정부의 민주적 성과 제고에 긍정적으로 유의미한 영향력을 가질 것인가? 등의 의문이 생긴다.
본 연구는 이러한 연구문제에 대한 답을 찾을 수 있는 실증적 근거가 부족하다는 문제의식 아래 주민참여제도의 양적 및 질적 수준이 지방정 부의 민주적 성과에 미치는 영향을 총체적으로 파악하고자 하였다. 특히 기존의 주민참여제도와 정부성과 간 관계에 대한 이론적 논의에서 한 걸 음 더 나아가 우리나라 전체 기초단위의 지방정부가 현재까지 운영 중인 다양한 주민참여제도의 운영 현황을 실증적으로 파악하고, 분석함으로써 지방정부의 민주적 성과를 제고하기 위해 주민참여제도를 어떻게 운영해 야 하는가에 대한 정책 방향 설정의 근거를 제시하는 데 연구의 목적을
두었다.
본 연구는 이론적 논의 및 선행연구의 검토를 통해 주민참여제도의 양 적 및 질적 수준의 증가가 정부성과에 유의미한 영향을 미칠 수 있다고 가정하였다. 구체적으로 주민참여제도의 양적 수준은 주민참여제도의 총 운영 건수로, 주민참여제도의 질적 수준은 전체 참여제도 대비 제 Ⅲ형 제도의 비중으로 측정하였으며, 정부성과는 행정의 투명성, 대응성, 효과 성으로 측정하였다. 행정의 투명성은 지방정부의 종합청렴도 지수, 행정 의 대응성은 전체 민원처리 건수 대비 고충·기타민원의 합의 비중, 공무 원 1인당 전체 민원처리 건수로, 행정의 효과성은 전체 예산대비 사회복 지예산의 비중과 주민 삶의 질로 측정하였다. 더불어 지방정부의 민주적 성과를 제고할 수 있는 주민참여제도의 적정 수준이 존재할 것으로 가정 하고 주민참여제도 총 운영 건수 및 제 Ⅲ형제도 비중의 제곱 항을 각각 투입하여 주민참여제도의 양적 및 질적 적정 수준과 지방정부의 민주적 성과 간 비선형 관계가 존재하는지를 확인하였다. 더불어 지방정부의 민 주적 성과 측정의 결과지표로 주민의 삶의 질을 고려하여 서울특별시 25 개 자치구를 대상으로 추가적 분석을 실시하였다. 가설을 검증하기 위해 고정효과 패널 분석을 활용하여 주민참여제도의 양적 및 질적 수준의 효 과를 계량 분석하였다.
분석결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 주민참여제도 양적 수준의 증가는 지방정부의 투명성에 부정적 인 영향을 미치는 것으로 나타났지만, 질적 수준을 측정한 제 Ⅲ형 제도 의 비중은 증가할수록 긍정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인 되었다. 행정의 투명성에 대한 주민참여제도 총 운영 건수의 제곱 항의 통계적 유의미성도 검증되어 주민참여제도의 양적 수준의 증가와 지방정 부의 투명성을 제고하는 주민참여제도의 양적인 적정 수준이 존재함을 확인하였다. 특히 군 단위 지방정부의 경우 참여제도의 운영 건수가 지 방정부 평균에 이르기까지는 투명성에 부정적 영향을 미치는 것으로 나 타나지만, 평균보다 많은 참여제도를 운영하는 군 단위 지방정부의 경우
오히려 참여제도의 운영 건수가 늘어날수록 행정의 투명성에는 긍정적으 로 유의미한 영향을 미치고 있음을 알 수 있었다.
주민참여제도 양적 수준의 증가는 지방정부의 대응성에 부정적으로 유 의미한 영향을 미치고 있었다. 행정의 대응성을 전체 민원에서 고충 민 원과 기타민원의 합의 비중으로 측정한 경우 주민참여제도의 양적 수준 의 증가는 대응성에 부정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났 다. 그러나 구 단위 지방정부의 경우 주민참여제도의 양적 수준이 평균 을 넘어선 지방정부의 경우 오히려 행정의 대응성이 높아지는 것을 확인 할 수 있었다. 한편, 시 단위 지방정부의 경우 주민참여제도의 질적 수준 이 평균수준을 넘어서면 행정의 대응성이 감소하는 것으로 나타났다. 그 러나 이러한 결과는 주민참여제도의 질적 수준이 행정의 대응성에 부정 적 영향을 미쳤다기보다는 해당 주민참여제도들을 적극적으로 활용하고 있다는 의미로 해석하는 것이 더욱 적절할 것이다.
다음으로 주민참여제도 양적 수준의 증가는 지방정부의 효과성에 긍정 적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면, 참여제도의 질적 수준이 행정의 효과성에 미치는 영향 및 행정의 효과성을 제고할 수 있 는 주민참여제도의 적정 수준의 확인은 통계적으로 유의미하지 않은 것 으로 나타났다.
더불어 2006년부터 2017년까지 서울특별시 자치구를 대상으로 추가로 시행한 패널 분석에서 주민참여제도의 양적 수준이 증가할수록 주민의 삶의 질 또한 높아지는 것을 확인하였다.
이상의 분석결과는 주민참여제도의 양적 및 질적 수준의 정도가 지방 정부 성과의 투명성, 대응성, 효과성 각각에 미치는 영향력이 차별적으로 나타나고 있음을 보여준다. 특히 주민참여제도의 양적 수준의 증가는 행 정의 투명성과 대응성에서 부분적으로 부정적인 영향력을 보이지만, 행 정의 효과성에는 일관적으로 긍정적 영향력을 가지는 것으로 확인된다.
이것은 지방정부의 정책과정에서 주민참여제도 시행이 증가하는 것이 정 부성과의 어떤 속성을 측정하는지에 따라 차별적으로 영향을 미쳤다는
것을 증명한다. 특히, 본 연구에서 주민참여제도의 양적 및 질적 수준과 일부 지방정부의 성과지표 간 비선형적 관계가 존재한다는 것은 정부성 과 제고를 위한 참여제도의 적정 수준이 있을 수 있다는 것을 의미하는 결과이기도 하다.
제 2절 연구의 함의
지방자치제도의 궁극적 목적은 민주주의의 실현에 있고, 민주주의는 주민의 실질적 참여를 통해 완성된다. 주민참여는 곧 주민의 복리 증진 이라는 지방정부의 최종 목표를 달성하는 가장 효과적인 수단이라 할 수 있다(이승종 외, 2015). 따라서 지방자치의 발전은 지방정치가 어떻게 작 동하는가에 달려있으며, 지방 수준에서 주민참여 활성화를 위한 여러 제 도적 수단들이 어떻게 구현되는가에 따라 그 성패가 결정된다.
그러나 대부분의 기존연구들은 지방정부에서 시행하는 각각의 주민참 여제도가 가지는 효과 또는 지방정부의 특정 부문의 성과에 미치는 영향 력을 분석하거나, 개별 지방자치단체를 사례로 참여제도 시행의 효과 분 석, 특정 참여제도를 운영 중인 지방정부 간 비교연구, 참여제도의 활성 화 가능성에 관한 연구에 머무르고 있다는 한계가 있다. 다시 말해, 지방 정부 정책과정에서 활용되는 다양한 주민참여제도의 집합적 효과뿐 아니 라 시간이 흐름에 따라 누적된 참여제도가 미치는 효과 또한 고려하지 못했다는 한계가 있다. 본 연구는 앞서 논의한 기존 연구의 한계를 극복 하고자 집합적 수준에서 주민참여제도에 접근하였고, 주민참여제도라는 제도적 요인이 정부성과에 가지는 직접적 효과에 주목하였다는데 연구의 함의가 존재한다.