지방정부 성과에 영향을 미치는 주요 요인으로 지방정부의 규모 요인 이 있다. 정부 규모에 관한 논의는 정부 규모가 작을수록 민주성과 효율 성이 제고된다는 주장(Tiebout, 1956; Bish & Ostrom, 1973)과 반대의 경우가 더 유리하다는 주장(Schneider, 1986), 민주성과 효율성은 동시에 달성하기 힘들어서 최적 균형을 찾는 적정규모의 정부를 찾아야 한다(김 순은, 2011)는 논의로 종합할 수 있다.
Newton(1982)은 지방정부의 규모와 정부성과와의 관계를 논의하기 위
해 Dahl & Tufte(1973)의 기능적 효과성과 민주성(functional effectiveness and democracy)이라는 경쟁적 개념을 언급한다. Dahl &
Tufte(1973)는 지방정부의 적정규모를 논의할 때 체제역량(system capacity)과 시민 효과성(citizen effectiveness)이라는 개념을 활용하고 있는데. 체제역량은 지역주민의 선호에 반응하는 지방정부의 능력을 의 미하며 행정의 효율성과 관련된 개념이다. 시민 효과성은 지방정부의 책 임성을 제고하기 위해 시민이 통제력을 행사하는 것으로 행정의 민주성 을 의미하는 개념이라 할 수 있다(Dahl & Tufte, 1973: 110-117). 기능 적 효과성을 위해서는 지방정부가 어느 정도의 규모를 가져야 효율적일 수 있지만, 민주성을 위해서는 지방정부는 작으면 작을수록 좋다(Dahl, 1967)는 것이 요점이다. 그러나 Newton(1982)은 정부 규모가 커도 효과 적일 수 있으며, 민주성 또한 작은 정부보다 적지 않다는 증거를 제시하 며 큰 정부 또한 민주성과 효과성을 제고할 수 있다고 하였다. 김순은 (2013) 또한 공무원의 인식조사를 토대로 지방정부의 규모와 정부성과와 의 관계를 분석하고 있다. 분석결과 특별·광역시와 도 사이에는 특별·광 역시가 도보다 민주성과 효율성이 높은 것으로 나타났지만, 특별·광역시 와 자치구 사이에서는 민주성과 효율성의 수준이 혼합적으로 나타났다.
즉 특별·광역시의 민주성과 효율성의 수준이 도나 자치구에 비해 낮지 않다는 것을 입증하며 ‘작은 것이 아름답다’라는 고전적 통념은 오해의 소지가 있다는 Newton(1982)의 주장을 지지하고 있다. 이상의 논의는 정부 규모를 행정구역의 크기로 파악하고 있다.
한편, 정부 규모에 관한 다른 논의를 살펴보면 정부조직의 규모, 그중 에서도 행정부 규모에 초점을 둔 연구가 있다(윤영진, 2002, 문명재·주기 완, 2007). 지방정부의 행정부 규모의 크기에 따라서 정책과정에서 가용 할 수 있는 인적, 물적 자원에서 차이가 발생하기 때문에 행정 규모는 정부성과와 밀접한 관계를 가진다고 볼 수 있다.
행정 규모와 지방정부의 성과를 분석한 연구의 대부분은 정부 규모를 재정 규모, 인력 규모, 조직 규모로 분석하고 있다. 먼저 지방재정 규모
는 지방정부의 정책, 사업의 내용과 범위를 결정하는 주요 요인으로 작 용한다. 주로 정부의 재정 규모는 정부지출 규모 혹은 정부 예산 규모로 측정할 수 있는데 지방정부의 재정 규모를 측정하는 연구에서는 자료 확 보의 용이성으로 인해 예산 규모로 측정하는 연구가 다수를 차지한다.
그러므로 지방정부의 재정 규모는 세입예산, 세출예산으로 파악할 수 있 다. 일반적으로 세출예산이 해당 지방자치단체가 회계연도에 있어 공적 목적을 수행하기 위해 지출한 총액에 해당하므로 일반회계 세출 결산액 을 재정 규모로 측정하는 경우가 많다(오영균, 2017). 그 밖에 인력 규모 는 지방정부의 공무원 수 또는 주민 1000명당 공무원 수로, 조직 규모는 행정기구의 수로 측정한 연구가 대부분을 차지하고 있다.
본 연구는 지방정부 성과에 영향을 미치는 요인 중 정치·제도적 요인 으로서 주민참여제도에 초점을 두어 분석하고자 한다. 주민참여제도는 정부성과에 영향을 미치는 주요 요인임에도 불구하고 적절한 변수 선정 의 어려움, 자료 획득의 한계 등으로 많은 연구에서 중요하게 다루어지 지 않은 경향이 있다. 이러한 선행연구의 한계를 극복하고자 본 연구는 주민참여제도와 정부성과와의 관계를 종합적으로 분석하고자 하며, 이하 이어진 제3절에서는 주민참여제도와 정부성과와의 관계에 대해 구체적으 로 논의해보도록 한다.