본 연구의 정책적 함의는 다음과 같다.
첫째, 본 연구를 통해 기초단위의 지방정부 수준에서 주민참여제도를 어떻게 운영해야 하는가에 대한 정책적 근거를 제시할 수 있을 것이다.
많은 기존연구들이 정부 정책과정에서 주민의 제도적 참여를 통해 행정 의 민주성이나 효과성이 확대된다고 주장하고 있다. 또한, 개별 주민참여 제도 도입의 정당성을 주장하기 위해 제도의 효과를 분석하지만, 이러한 분석은 성과 측정의 범위가 제한적이거나, 참여제도를 도입한 목표가 정 부성과의 제고이기 때문에 당연히 그러한 결과를 가져와야 할 것이라는 규범적 바람에 그치는 경우가 많았다. 본 연구는 실제 주민참여제도가 지방정부의 민주적 성과에 유의미한 영향을 미쳤는지 분석함으로써 주민 참여제도를 도입하고, 시행하는 지방정부가 참여제도 활용에 있어 어떠 한 점을 고려해야 하는지 정책적 근거를 제시하였다는 데 의미가 있다.
둘째, 본 연구는 정부성과의 주요 영향요인으로서 지방정부에서 시행 중인 주민참여제도에 주목하였다. 주민참여제도는 더 많을수록 좋은 것 인지, 지방정부의 민주적 성과 제고를 위한 주민참여제도의 적정 수준이 존재하는지에 대한 해답을 본 연구를 통해 얻을 수 있었다. 더불어 주민 참여제도의 질적 수준을 측정하기 위해 기존의 참여제도의 다양한 유형 화 방식을 망라하여 정리함과 동시에 현재 우리나라 지방정부의 상황에 부합할 수 있도록 주민참여제도의 수준과 강도에 따라 독자적 유형화 방 식을 제시하였다.
셋째, 주민참여제도 수준의 증가가 지방정부의 성과에 있어 통계적으 로 부정적인 영향 또는 유의미한 영향을 미치지 못하는 부분도 있음을 확인한 본 연구는 참여제도가 실질적으로 운영되기 위한 조건에 대해 정 책적으로 고민해 볼 여지를 제공한다. 즉 참여가 발생하는 지방의 단위 에 대해 생각해보아야 한다. 그렇다면 주민참여제도의 실질적 효과를 위 해서는 어떤 단위에서 주민의 참여가 가장 활발히 이루어져야 하는가?
지금껏 우리나라의 지방자치는 공직자 단위의 단체자치 측면에 경도되 어 있어 선거 이외의 주민참여는 사실상 배제되어 왔으며, 주민참여제도 의 도입과 운영 또한 대부분 형식적이었던 시절이 있었다. 이러한 상황 에서 지방자치 발전을 위해서는 근린(community)단위의 주민자치가 활 성화되어야 할 필요성이 있을 것이다. 즉 자치단위 하부행정구역의 주민 자치가 실종된 상황에서 근린은 현재 시·군·구 단위의 간접민주제를 직 접민주제로 보완하는 역할을 할 수 있다. 그러므로 지방의 가장 하위수 준이라 볼 수 있는 근린단위에서의 참여는 풀뿌리 민주주의 확립에 기여 하며, 시민사회 중심적 관점에서 주장과 선택을 경험하는 방식이 될 수 있다. 본 연구는 기초단위의 지방정부를 대상으로 하였고, 우리나라 시·
군·구의 평균 주민의 수가 20만 명을 선회하며, 서울특별시 자치구의 경 우는 40만 명에 육박한다. 이러한 상황에서는 주민참여제도의 양적 및 질적 수준이 증가하더라도 실질적 주민참여가 이루어지는 데 한계가 있 을 것이다. 이러한 측면에서 본 연구의 자치구 단위 지방정부에서 주민 참여제도 수준의 증가가 행정의 대응성에 긍정적으로 영향을 미치고 있 음을 확인한 것은 주민참여가 활성화될 수 있는 적정규모의 행정단위의 구축이 필요하다는 것을 보여주는 결과라 할 수 있다.
제 3절 연구의 한계 및 향후 연구 방향 제시
본 연구는 주민참여제도의 전체적 수준이 지방정부의 민주적 성과에 미치는 영향을 우리나라 기초 지방정부 전체를 대상으로 분석하였다는 점에서 의미가 있다. 지방정부의 민주적 성과 제고를 위해 주민참여제도 를 어느 수준까지 도입하고 어떤 속성을 가진 주민참여제도가 정부성과 제고에 유의미한지를 확인함으로써 향후 지방정부의 주민참여제도 운영 에 대한 이론적, 정책적 시사점을 제공하고 있다. 그러나 본 연구는 몇 가지 측면에서 연구의 한계점이 존재한다.
첫째, 주민참여제도의 양적, 질적 수준을 종합적 수준에서 측정하다 보 니 각 주민참여제도의 개별적 속성을 심층적으로 반영하지는 못하였다.
예를 들어, 주민참여예산제도의 경우 지역회의 및 총회의 존재나 총회에 서 권한위임적 결정이 발생하는지 여부 등 제도화 수준을 측정할 수 있 는 여러 기준이 존재함에도 불구하고 제도의 도입 및 운영 여부, 주민참 여예산위원회 구성 여부만으로 측정한 한계가 있다. 다른 참여제도의 경 우에도 마찬가지이다. 향후 연구에서는 종합적 수준에서 주민참여를 측 정할 때 본 연구의 기준을 바탕으로 더욱 정교한 유형화 설계가 필요할 것이다.
둘째, 참여의 제도화는 규범적으로 참여의 확대와 활성화를 가져올 것 이라고 가정한 한계가 있다. 이는 기존 연구의 경우도 가지고 있는 한계 라 할 수 있다. 주민참여제도에 관한 대부분의 연구는 제도가 도입됨으 로 인해 주민참여가 활성화될 것이다, 또는 참여제도의 제도화 수준을 조례 규정을 바탕으로 미시적으로 측정하여 참여제도로 인해 예산의 총 액 또는 배분에 영향이 있었는지를 측정한다. 즉 주민참여제도 도입의 효과는 참여제도로 인해 주민의 참여가 실질적으로 확대되고 활성화되었 는지의 여부로 측정해야 함에도 불구하고 정부성과로 측정한 한계가 존 재한다.
이것은 참여제도로 인한 주민참여의 변화를 측정할 수 있는 적절한 변 수가 부재함에 있을 것이다. 본 연구의 경우도 주민참여제도가 지방정부 의 민주적 성과에 미치는 직접적 효과를 검증해봄과 동시에 주민참여제 도가 정부성과에 미치는 영향에서 실제 주민의 참여로 인해 발생 가능한 사회자본의 증대가 참여제도와 정부성과 간 인과관계에서 매개변수로 작 용할 가능성을 고려하여 적절한 변수를 선정하고자 고민하였지만 어려움 이 있었다. 그러므로 주민참여제도가 지방정부 성과에 미치는 직접적 효 과도 물론 존재하지만, 제도 도입으로 인한 주민참여의 결과가 매개변수 로 정부성과에 영향을 미칠 가능성을 통제하지 못했다는 한계가 있다.
향후 주민참여제도의 효과를 연구하기 위해서는 제도의 전체적 수준뿐만
아니라 개별적 수준에서도 주민참여제도의 도입으로 인해 주민참여의 변 화가 어떻게 나타나는지를 그 효과를 측정할 수 있는 주민참여 변수의 개발이 필요할 것이다.
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