<표 2-3> 정부성과 측정지표의 유형화
process), 정책공표(policy pronouncement), 정책집행(policy implementation)으로 나누고 세 부분에서 제시하는 12개의 정부성과 측 정지표를 하나로 통합한 지표로 지방정부 성과를 측정한다. 구체적으로 12개의 세부 지표는 정책과정지표로 ①내각의 안정성, ②예산 배정의 신 속성, ③통계서비스 공개를, 정책공표지표로 ④입법혁신, ⑤개혁적 입법 을, 정책 시행지표로 ⑥보육시설, ⑦보건소, ⑧산업정책, ⑨농업, ⑩보건 지출, ⑪주택·도시개발, ⑫관료 대응성을 측정하고 있다.
Rice & Sumberg(1997: 108) 또한 정부성과를 정책혁신, 행정의 효과 성, 정책 진보성을 하나로 통합한 종합성과지수로 측정한다. Rice(2001) 는 정부 제도, 정부 대응성, 정부 효과성에 대한 주민만족도를 각각 측정 하여 종합적 정부성과로 측정하고 있으며, Knack(2002)은 정부의 인적자 원, 재정관리, 정보통신, 결과지향 관리 등을 통합한 정부 관리능력 지수 로 정부성과를 측정하고 있다.
다음으로 정부성과를 다차원적으로 측정한 연구가 있다. 이러한 경향 의 연구들은 정부성과를 단일지표로 측정하는 데서 오는 한계를 지적하 고 있는데(Jackman & Miller, 1996; Knack, 2002; Tavits, 2006) 정부성 과의 성질은 단일의 것으로 평가할 수 없으므로 평가하고자 하는 영역의 특성에 따라 측정지표에 차별성을 두기를 강조한다. 예를 들어, 정부성과 의 주요 영향요인으로 고려되는 경제적 요인 중 주민의 소득은 정부 효 과성 측면에서는 정부성과에 긍정적 영향력을 미칠 수 있지만, 행정의 대응성 차원에서는 영향요인이 아닐 수 있다(Knack, 2002). 반대로 사회 자본 요인 중 사회신뢰는 행정의 효과성에서는 영역에서는 영향력이 없 다고 분석될 수 있지만 다른 기준인 행정의 대응성에 미치는 영향력을 보았을 때는 그 결과가 다르게 나타날 수 있다. 정부성과를 다차원적 관 점에서 측정한 연구는 다음과 같다.
이광희(2003)는 정부성과의 평가 기준을 관리주의 성과이론과 민주주 의 성과이론으로 유형화하였다. 먼저, 관리주의 성과이론은 정부 활동의 효율성(efficiency) 평가에 초점을 둔 이론이다. 이 이론은 좋은 정부란
공공서비스를 효율적으로 제공해야 한다는 신 공공관리론을 배경으로 하 고 있다. 관리주의 성과이론은 정부성과 측정에서 제공된 공공서비스의 양을 측정하는 작업부하량(workload), 투입대비 산출을 의미라는 효율성 (efficiency), 목적이 달성된 정도를 의미하는 효과성(effectiveness), 효율 성과 효과성을 통합한 생산성(productivity)을 중요한 기준으로 삼는다.
그러므로 성과의 측정 영역도 계량적으로 측정이 가능한 재정부문 또는 공공서비스 분야에 집중된다.
한편, 민주주의 성과이론은 반응성(responsiveness), 형평성(equity), 투 명성(transparency) 등 정부성과 측정에서 민주주의적 가치를 강조하는 이론이다. 이 이론은 정부의 활동은 민주적이어야 하며, 정부성과는 최종 적으로 주민의 삶의 질 향상에 목적을 두어야 한다고 주장한다. 그러므 로 성과의 측정은 주민만족도나 정부의 입법 활동 등에 초점을 두고 있 다. 그러나 두 가지 이론은 서로 상충하는 것이 아닌 보완적 관계이기 때문에 정부성과 평가에 종합적으로 활용할 필요성이 있다고 보았다.
공동성 외 2인(2007) 정부성과를 경제적 관점, 행정적 관점, 국정 관리 적 관점으로 유형화하여 설명한다. 경제적 관점에서의 정부성과는 비용 효과 측면에서의 성과를 의미하므로 행정의 효율성을 강조한다. 따라서 투입에 있어서 자원의 낭비는 없었는지, 결과 대비 투입이 효율적이었는 지, 결과가 얼마나 산출되었는지에 초점을 둔다. 행정적 관점은 경제적 성과뿐 아니라 행정의 국민에 대한 책임성 및 대응성, 정부역량 강화 차 원에서 정부성과를 정의한다. 이 관점은 전자와는 달리 정부의 정책 결 정 과정에서 정보공개는 투명하게 이루어지고 있는지, 정책과정에서 시 민참여 정도는 어떠한지를 강조한다. 국정 관리적 관점의 정부성과는 국 정철학과 관련이 깊다. 경제적, 행정적 관점과는 달리 국정이 추구하는 목적은 무엇인지. 어떤 행정 가치를 최종적으로 구현하고자 하는지에 중 점을 두어 정부성과를 정의한다. 그러므로 국정운영에서 정부가 올바른 일을 하고 있는지, 그렇다면 그 일을 제대로 일을 수행하는지에 초점을 둔다.
장석준(2012)은 정부성과를 민주적 정부로서의 국민에 대한 대응성을 고려한 정책 활동과 정책의 산출물 측면을 반영한 행정의 효율성으로 구 분하고 정책 활동의 지표로 지방정부의 입법 생산성과 정책혁신 활동을 행정의 효율성의 지표로 지방정부의 재정관리능력을 측정하고 있다. 구 체적으로 입법 생산성은 누적 조례의 수와 당해년도 제정된 조례의 수 로, 정책혁신 정도는 혁신적 입법의 정도를 의미한다고 간주하고 출산장 려금 지원조례, 학교급식 지원조례, 다문화가족 지원조례, 주민참여예산 조례의 제정 여부로 측정하였으며, 지방정부의 재정관리능력은 재정 건 전성, 재정 효율성, 재정 계획성으로 측정했다.
Tavits(2006)은 정부성과를 정책의 산출(output) 측면을 반영한 정책 활동주의(policy activism)와 행정의 효율성(administrative efficiency)으 로 유형화하기도 한다.
한편, 정부성과는 정부 기능과 정책 결과 측면에서 가시적 성과인 정 책 결과(policy outcome), 정책성과(policy performance), 정책 효과성 (policy effectiveness) 등과 윤리적이거나 절차적 측면에서 강조되는 형 평성(equity), 공정성(fairness), 민주성(democracy) 등 감지하기 어려운 비가시적 성과로 나누어 측정하기도 한다(Miller, 1974; Citrin & Green, 1986; Hibbing and theiss-Morse, 2001).
이 밖에 세계은행에서 발표하는 WGI(Worldwide Governance Indicator)는 공공서비스의 질, 공무원의 질 등으로 측정하며, 각 정부의 정책형성(policy formulation)과 집행능력(policy implementation)을 측정 한다.
한편, 행정의 특정 영역을 강조하여 정부성과를 측정한 연구가 있다.
주로 정부의 재정부문의 성과를 측정한 연구들이 이러한 경향을 보이는 것으로 확인된다. Rice(2001)는 정부의 재정관리의 질적 수준을 재정지수 로 측정하였으며, 김태일·박상현(2013)은 정부성과를 경제적 측면에서 경 제성장률과 재정수지를 분석하고 있다. 정부성과를 경제발전, 환경보전, 사회복지 영역으로 나누어 측정하기도 한다(김두래, 2012). 경제발전은 1
인당 GDP를, 환경영역은 EPI(Environmental Performance Index) 지수 를, 사회복지영역은 복지레짐(Welfare Regime)점수를 활용하여 영역별로 정부성과를 측정하고 있다.
둘째, 정부성과는 평가지표가 가지는 성질에 따라서 구분할 수 있다.
이러한 측면에서는 성과 평가지표가 객관적 특성을 가지는지, 주관적 특 성을 가지는지를 고려한다. 전통적으로 공공부문의 성과는 행정이념을 바탕으로 효과성, 능률성을 측정하는 정량적 평가와 민주성, 형평성, 대 응성 등을 측정하는 정성적 평가를 중심으로 논의되어 왔으며(오승석, 2012), 정량적 평가에는 객관적 평가지표가, 정성적 평가에는 주관적 평 가지표가 사용되어 온 경향이 있다. 정부성과를 정부 활동의 결과 및 산 출물로 정의할 때 대부분은 정부성과의 객관적 측정이 어렵고 자료의 제 한성으로 인해 설문을 통한 응답자의 인식을 측정한 주관적 정부성과를 활용하는 경우가 많다(Brewer & Selden, 2000). 정책과 공공서비스 및 정부 업무처리에 대한 만족도 조사와 같이 정부성과에 대한 시민의 주관 적 인식을 측정한 연구들이 이에 해당한다(이숙종·유희정, 2010). 특히 주관적 평가의 중요성은 정부성과를 시민 중심적 시각에서 바라보는 경 우 잘 나타나 있다. 이석환(2011)은 정부성과에서 시민 중심적 시각이 반영되어야 하는 이유를 정부성과를 인식하는 시민과 공무원의 평가 기 준이 다르기 때문이라고 주장한다. 예를 들어 “나의 이웃이 안전하다고 느낀다.”라는 문항에서 공무원은 정부성과의 측정수단으로 범죄율 조사 결과를 떠올리지만, 시민은 범죄율이 아니라 자신이 범죄를 신고했을 때 얼마나 경찰이 신속하게 도착해 주었는지를 평가 기준으로 파악하고 있 음을 확인한 바 있다(이석환, 2011). 이러한 결과는 시민은 정부성과 측 정 자체보다는 반응하는 정부에 더 관심이 많은 것을 반영한다. 그러므 로 정부성과 평가에서 시민의 주관적 인식의 측정은 인식과 실제 성과의 괴리가 발생한다는 비판에도 불구하고 피설문자의 특성에 따라 차별적으 로 나타나는 인지된 성과(perceived performance)의 중요성 때문에 성과 평가의 중요한 부분을 차지한다(Brewer & Selden, 2000).
그러나 정부성과에서 주관적 인식을 측정하는 경우 대부분이 같은 설 문 조사에서 성과에 영향을 주는 요인인 독립변수 및 통제변수도 함께 추출하기 때문에 동일방법 편의(common method bias)의 문제가 발생할 가능성이 크다(Meier & O’Toole, 2013). 한편 정부성과를 객관적으로 측 정하는 것도 어떤 측정지표를 사용하는지에 따라 결과가 달라질 수 있으 므로 결과적으로 객관적, 주관적 측정 모두 장단점을 가지며, 포괄적으로 고려해야 할 필요가 있을 것이다(Brewer & Selden, 2000; Boyne &
Chen, 2006).
한편, 정부성과를 측정하는 기존연구들을 살펴보면 중앙정부와 지방정 부의 성과로 정부성과를 구분하여 보는 경향이 있다.
이숙종·유희정(2010)은 정부성과에 대한 인식을 중앙정부에 대한 인식 과 지방정부에 대한 인식으로 구분하여 측정하는 이유를 1995년 지방자 치의 실시 이후 정부 차원에서 해결해야 하는 업무의 범위가 달라졌기 때문으로 설명한다. 중앙정부는 국가 전체적 이익을 도모하거나, 지방정 부 차원에서 해결하기 곤란한 부분을 처리한다면, 지방정부는 상대적으 로 주민의 일상적 생활과 관련한 공공서비스를 제공하는 일선 기관의 성 격을 가진다고 보았다. 임상규(2011) 또한 중앙정부와 지방정부는 성과 관리를 시행하는 목적과 운영방식에서 차이가 있을 뿐 아니라 고객에 대 한 정의가 다르다는 점을 들어 구별의 필요성을 주장한다. 중앙정부의 경우 해당 업무와 관계된 이해관계자가 고객이기 때문에 그 범위가 넓고 모호한 측면이 있지만, 지방정부의 경우 고객은 주민으로 한정되기 때문 에 범위가 보다 명확한 특징을 가진다.
지방정부의 성과 개념 또한 다의적이고 복합적이다(Rogers, 1990; 14).
지방정부를 규정하는 방식이 국가별로 다양하고, 상이한 제도·문화적 특 성은 지방정부의 기능과 역할에도 차이를 불러와 성과평가의 기준을 다 양화시켰기 때문이다(이광희, 2003).
그러나 기존의 지방정부 성과 연구는 신 공공관리론의 영향 아래 행정 서비스의 관점에서 주민만족도를 측정하거나, 지방정부의 사무분류를 중