제 3절 주민참여제도와 지방정부 성과의 관계
민의 참여는 민주주의에서 중요하고 그러므로 주민참여의 활성화는 필요 하다. 그러나 근본적으로 주민참여의 목적은 참여의 공익 추구이고, 참여 는 공익증진을 위한 수단으로 가정한다. 여기서 공익은 주민의 공공복리 또는 삶의 질이라 볼 수 있다. 공익을 추구하기 위해서 지방정부 정책과 정에서의 주민참여는 필요하고, 참여의 공식적 채널로서 주민참여제도의 도입 여부 및 운영 중인 제도의 속성은 주민참여의 결과인 공공복리의 증진, 즉 정부성과의 주요 영향요인으로 작용할 수 있을 것이다.
한편, 주인-대리인 이론의 관점에서도 주민참여제도와 정부성과 간의 관계를 논의할 수 있다. 대의민주주의에서 주민은 정책과정에 직접 참여 하는 것이 아니라 지방정부의 대표를 선출하며, 대표를 통해 지방정부의 정책과정에 참여한다. 즉 주민과 지방정부의 대표(단체장 또는 지방의회 의원)는 주인과 대리인 관계에 놓인다. 주인-대리인 이론은 기본적으로 주인인 시민과 대리인인 정부는 비대칭적 관계(asymmetric relationship) 임을 가정한다. 비대칭적 관계는 정보의 비대칭성에서 발생한다. 정보의 비대칭성은 시민이 정부 관료를 적절하게 통제, 감시하는 것을 곤란하게 만들어 관료의 도덕적 해이(moral hazard)를 유발한다. 즉 대리인인 지 방정부의 대표들은 주민의 이익 또는 상황을 대변하기보다 자신의 개인 적 이익 또는 정치적 입장을 우선시하는 대리인의 문제가 발생할 수 있 다는 것이다.
더불어 정책 결정을 담당할 지방정부의 대표를 선출하는 과정에서만 주민의 참여가 이루어지는 대의 민주주의적 참여는 엘리트 민주주의화 될 가능성이 크다. 김찬동·이정용(2014)은 대의민주주의의 엘리트 민주주 의화를 경계하며, 이러한 현상이 현재 우리나라 기초자치단체의 규모와 관련이 있다고 보았다. 우리나라 기초자치단체의 평균 주민 규모는 약 20만 명을 선회하며, 가장 작은 단위인 자치구의 기초지방의원도 주민 3 만 명당 1명의 대표를 선출하는 수준이기 때문에 지방정부의 대표가 주 민을 효과적으로 대리하기에 실질적으로 제약이 있다고 평가한다. 이를 방지하는 측면에서 시민이 정부의 정책과정에 지속적이고 공식적으로 참
여할 수 있도록 주민의 직접참여제도를 도입하는 것은 주인-대리인 문 제를 완화할 수 있으며, 한편으로는 참여 민주주의의 활성화에 긍정적 효과가 있다. 주민참여제도는 주민이 행정과정에 직접 참여함으로 인해, 지방정부가 행정정보를 공개하여 주민이 지방정부의 의사결정과정을 감 독할 수 있는 장치의 역할을 하므로 행정의 투명성 제고에 긍정적 영향 을 미칠 수 있다. 이렇듯 시민성과 공공성을 내포한 주민참여제도는 실 질적 민주주의로 나아갈 수 있게 하는 도구로서 작용한다(김찬동·이정 용, 2014). 다시 말해, 정부 정책과정에서의 제도적 주민참여는 행정의 투명성을 증진하고, 행정관료에게 직무에 책임감을 느끼게 하여 결과적 으로 효과적인 정책성과를 가져올 수 있다.
다음으로 신제도주의적 관점은 주민참여제도와 정부성과 간 인과관계 규명에 이론적 근거를 제공한다. 앞서 2절에서 주민참여제도 도입의 영 향요인에서 신제도주의의 영향을 간단히 언급한 바 있다. 신제도주의는 독자적 개방체제인 제도, 제도가 만들어내는 제도의 결과를 강조한다 (Talbert & Zucker, 1999; Scott, 2005).
신제도주의적 관점에 따르면 정부 활동의 결과는 그 활동에 참여하는 행위자들 간의 상호작용에 따라 달라지며, 이러한 유형은 행위자의 특성 과 정치적 상황에 따라 결정된다. 그러므로 지방정부가 관심을 가져야 하는 것은 가장 높은 성과를 가져올 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것 이다.
우선, 역사적 선택 신제도주의적 관점에서 참여제도와 정부성과 간 관 계를 파악하면 다음과 같다. 역사적 신제도주의는 같은 정책이라 하더라 도 모든 지방정부에서 그 결과가 동일하게 나타나지는 않는다는 것을 강 조한다. 이것은 각 지방정부의 역사적 특수성에서 유래한 상황적 특성에 기인하는데 이것이 바로 주민참여제도의 효과가 차별적으로 나타나는 이 유라고 보았다. 즉 참여제도를 지방정부 별 성과 특성을 결정짓는 독립 변수로 파악하고 있다. 또한, 제도는 지속성을 지닌다고 보았다. 그 결과 한 지방정부의 역사발전은 일정한 경로를 가지게 되며, 새로운 투입이
발생할 때도 그 경로를 벗어나지 못하고 과거와 유사한 선택을 하게 되 는 경로 의존성이 나타난다. 이렇듯 제도의 지속성과 경로 의존성으로 인해 정책은 원래의 의도와는 다른 결과를 초래하게 된다.
경로 의존성은 접근방식이 경제적인지 정치적인지에 따라 차이가 있 다. 먼저, 경제적 관점에서는 제도의 최적 상태, 균형을 강조하며, 제도의 효율성, 효용성을 제도에서 얻는 이익과 환류 과정에 따라 제도가 서서 히 변한다고 보았다. North(1994)는 제도를 인간의 상호작용과 관계를 규율하는 게임의 규칙으로 보며, 제도의 효용성을 강조한다. 주민참여제 도가 게임의 규칙이라면 지방정부와 주민은 행위자인 것이다.
한편, 정치적 관점에서 제도는 초기에 형성된 구조화된 틀에서 벗어나 지 못하고 역사적 지속성을 유지할 것으로 본다. 즉 규칙에서 이탈하거 나 제도를 바꾸기보다는 제도에 적응하고자 하는 것이다. Pierson(2000) 은 역사적 과정에서 발견되는 권력, 규범, 관습 등이 경로 의존성을 더 심화시킨다고 보았다. 이러한 관점에서는 제도는 변화에 저항적이며, 행 위자는 규칙에서 이탈하거나 제도를 바꾸려고 하기보다는 제도에 적응하 는 것에서 안정감을 느끼고자 한다. 결국, 제도는 초기에 형성된 구조화 된 틀에서 벗어나지 못하고 지속성을 유지하게 되는 것이다. 이렇게 의 도하지 않은 제도의 지속이라는 결과는 비효율을 초래할 수 있다.
반면, 합리적 선택 신제도주의는 개인의 행태와 이익을 계산하고 이를 통해 효용을 극대화할 수 있다고 보았으며, 제도는 그런 목적을 가진 개 인과 집단행동의 합으로 간주한다. 그러므로 효용 극대화를 추구하는 개 인은 전략적이고, 의도적으로 제도를 만든다. 즉, 제도를 개인의 효율성 을 극대화하기 위한 도구적 행동과 계산에 기초한 고도의 전략적 행동으 로 보기 때문에 현실에서 비효율적인 제도가 왜 존재하는지는 설명하지 못하는 한계가 있다.
요약하면, 신제도주의는 제도의 개념을 동태적으로 파악하며, 제도를 독립변수로 보아 정책 현상의 차이를 규명하고자 하는 인과관계적 분석 을 강조한다. 신제도주의에서 주민참여제도는 행위자 간 상호작용이 발
생할 때 서로에 대해 안정적이고 예측 가능한 기대라는 신뢰를 형성하게 함으로써 갈등의 증대와 같은 거래비용을 낮출 수 있으며, 한편으론 집 단 내 구성원 간 협력의 정도를 높여 무임승차문제를 완화하고, 축적된 사회신뢰는 사회자본 제고에 긍정적 역할을 할 수 있다.
기본적으로 주민참여제도는 주민이 정부를 대상으로 하는 활동에 개입 하여 영향력을 미치기 위함에 있다. 그러므로 주민참여제도와 정부성과 를 논의하는 데 주민과 지방정부 간의 관계를 어떠한 관점에서 바라볼 것인지는 주민참여제도의 속성을 유형화함에 있어 선행되어야 할 과제이 다. Burns et al(1994)과 Hirshman(1970)은 공공서비스 제공 과정에서 누가 주도적 권한을 가지는지에 따라 시민이 공공서비스에 대응하는 기 제(loyalty, exit, voice)가 달라진다고 주장하였다. 정부 관료와 시민의 관계는 크게 수혜자 관점(recipient), 고객 관점(customer), 소비자 관점 (consumer), 시민 관점(citizen)으로 분류할 수 있다(Burns et al., 1994).
수혜자 및 고객 관점에서는 결정 권한이 주로 관료에게 집중된다.
이 두 관점은 정도의 차이는 있지만, 기본적으로 관료는 중립적 입장 에서 공익을 우선할 것이라고 가정하며, 시민은 관료의 판단을 수용하는 존재로 인식한다. 따라서 시민은 정부로부터 이탈(exit)하거나 비판의 목 소리(voice)를 내지 않는다. 오히려 시민은 정부에 애착(loyalty)을 가질 가능성도 있다. 소비자 관점은 앞의 두 관점에 비해서는 시민의 권한이 강화된 상태이다. 시민은 소비자 관점에서 자신이 공공서비스를 선택할 수 있다고 보기 때문에 서비스에 불만족할 경우 정부로부터 이탈(exit)할 가능성을 열어둔다. 그러나 공공서비스의 특성상 다양한 경쟁자가 존재 하지 않기 때문에 사실상 시민이 다른 지역으로 이탈할 가능성은 작다.
마지막으로 시민적 관점은 시민을 공공서비스의 수혜자, 고객, 소비자가 아닌 주체적 입장에서 적극적으로 의무와 권리를 행사하는 존재로 가정 한다. 따라서 시민은 공공서비스의 공급과정에 적극적으로 참여하고 (voice), 정책과정에서 주민의 영향력은 더욱 강화될 수 있다. 정리하면 지방정부에서 시행하고 있는 주민참여제도는 앞서 논의한 주민과 정부