(1) 주민참여제도 질적 수준 측정을 위한 유형화 기준
민주주의를 위해서는 참여제도가 중요하다. 그러나 주민참여제도가 많 으면 많을수록 좋은 것인지에 대한 답은 의견이 엇갈린다. 주민이 정책 과정에 참여할 수 있는 수단이 더 많아져야 한다는 주장과 동시에 현재 도입된 주민참여제도는 이미 충분한 수준에 이르렀기 때문에 이제는 어 떤 주민참여가 주민의 삶의 질을 높이는데 기여하는지, 다시 말해 정부 성과에 긍정적 영향을 주는지에 대한 논의가 필요하다는 주장도 있다.
이렇듯 상반된 주장에서는 어떠한 주민참여제도가 도입되어 실질적이 고 지속적으로 운영되어야 하는가에 대한 근본적인 질문을 할 수 있다.
그러므로 현재 지방정부가 도입하여 시행 중인 주민참여제도의 양적 수 준의 증가뿐만 아니라 질적 수준에서도 정부성과에 영향을 주는 제도가 운영 중인지 판단해야 할 필요가 있을 것이다. 즉 오늘날의 주민참여 이 슈는 주민참여를 어떻게 확대할 것인가의 문제도 중요하지만, 민주적이 고 효과적으로 주민참여를 할 수 있는 수단이 얼마나 제공되고 있는지의 문제가 더 중요하다고 할 수 있다.
Arnstein(1969)의 참여의 사다리(ladder) 이론은 주민참여를 영향력을 기준으로 8단계로 유형화하고 있다. 8단계는 크게 비참여, 명목상 참여, 실질적 참여로 나눌 수 있는데 본 연구에서 비참여는 논외로 하고 명목 상 참여는 형식적 참여로 정부가 시민에게 정보를 제공하거나 자문을 받
10) 인터넷공청회는 공청회에 포함되었으며, 결재문서공개방은 행정데이터공개 포털 운영에 포함되었다. 모니터와 사이버모니터제도 또한 제도의 운영행태가 비슷하여 하나의 모니터제로 통합하였으며, 행정서비스주민만족도조사, 민원행 정개선설문조사, 전화친절도평가, 행정서비스품질평가제는 만족도조사로 통합하 여 분석에 포함하였다. 모바일투표제의 경우 서울특별시(광역단위)에서만 운영 중인 것으로 나타나 분석에서 제외하였다. 한편, 시(구, 군)민감사관제는 자치법 규시스템 검색을 통해 분석의 대상에 추가하였다.
는 정도에 그치지만, 실질적 참여는 정부와 시민은 파트너십 관계에서부 터 권한위임(delegated power)의 단계, 최종적으로는 시민 통제(citizen control)까지 포함하는 시민권 적 참여를 의미한다고 보았다.
Fiorino(1990)는 주민참여가 민주적인지를 판단하는 4가지 기준을 제시 하였다. 일반적인 주민이 참여하는지, 주민이 집합적 의사결정과정의 공 유가 가능하고 관료와 협력하여 정책을 결정하는지, 면대면 토론을 통한 숙의가 가능한 구조를 가지고 있는지, 정책과정에서 행정관료 및 기술적 전문가들과 어떤 측면에서는 동등하게 참여할 기회가 부여되는지가 그것 이다.
국제시민참여협회(IAP:International Association for Public Participation)는 주민참여의 단계(Spectrum of Public Participation)를 주 민의 영향력 수준에 따라 5단계로 유형화하였다.
1단계는 정보제공(informing) 정책문제를 이해하고 해결하는 데 도움 을 주기 위해 주민에게 관련한 행정정보를 온라인 등을 통해 제공하는 것, 2단계는 협의(Consultation) 정책대안 또는 결정에 대해 주민의 의견 을 수렴하고 청취하는 과정으로 주로 공청회, 포커스그룹, 설문 조사 등, 3단계는 개입(Involvement) 정책과정 전반에서 직접적인 주민참여가 이 루어지며, 행정기관과의 협력적 거버넌스가 구축이 시작되는 단계, 4단계 는 협력(Collaboration) 정책문제의 해결 또는 대안 탐색 과정에서 주민 의 의견제시가 최종적 의사결정과정에서 유의미한 참여가 이루어지는 것, 5단계는 권한 부여(Empowerment)는 정책과정에서 의사결정을 공유 하는 가장 높은 수준의 참여이며, 주민참여로 인해 결정된 결과가 그대 로 정책에 반영된다.
나아가 본 연구의 주민참여제도의 질적 수준 유형화는 Nabachi(2012)의 연구와 방향을 함께한다. Nabachi(2012)는 지방정부와 주민의 의사소통모드(communication mode)를 크게 단방향적(one-way) 의사소통, 양방향적(two-way) 의사소통, 숙의적(deliberative)의사소통으 로 유형화하였다.
또한 Nabatchi & Leighninger(2015)는 현재 주민참여의 과정, 법률 및 시스템은 오래되고, 비효율적이며 비생산적이라고 평가하며 효과적 주민참여를 위해서는 더 나은 참여 방식의 설계, 법률, 시스템이 필요하 다고 주장한다. 그들은 공공참여(public participation)를 포괄적 용어 (umbrella term)로 정의한다. 이 용어는 공공문제나 이슈에서 대중의 관 심, 이익, 가치 등이 정책과정에서의 의사결정 및 행위에 포함되는 것이 며, 주민의 직접 참여뿐만 아니라 간접참여도 포함하는 개념으로 보았다.
여기서 직접 참여를 크게 3가지 참여로 유형화하면 전통적 참여 (Conventinal participation), 얕은 수준의 참여(Thin participation), 깊은 수준의 참여(Thick participation)로 나눌 수 있다. 첫 번째 유형 참여의 대부분은 정부 관료나 학교위원회, 시 정부, 의회 대표, 정부 기관 등과 같은 행정조직이 주도한다는 특징이 있다. 대부분의 이러한 전통적 참여 는 법에 규정된 경우가 많으며, 아젠다가 미리 설정된 점, 분절된 회의 (segment meeting)형식을 가지는 점, 짧은 시간 동안 정부 관료와의 만 남이 제공되는 점 등 몇 가지 공통된 특징을 가지고 있다. 두 번째 유형 의 참여는 여러 전략을 포함한다. 선호를 표시하고, 아이디어를 제출하 며, 빠르고 편리한 방법으로 참여에 관한 정보를 제공받는다. 이러한 주 민참여는 주로 면대면이나 전화, 온라인을 통해 이루어지는 서베이, 크라 우드 소싱, 크라우드 펀딩, 청원 등이 있다.
마지막 유형의 참여는 작은 집단 내에서 많은 수의 대중이 있을 때 작용이 가능하다. 대부분 면대면의 형식을 가지지만 온라인을 통한 참여 도 발견된다. 이 유형의 참여는 상호 간 토의하며, 배우고, 결정하고, 행 동하는 것이 함께 이루어진다. 참여예산, 정책포럼, 시민 배심원제 등의 참여가 이 유형에 해당하며 대개 어떤 종류의 숙의를 포함하고, 네트워 크 기반의 선발, 소그룹중심, 쟁점 구상(issue framing)과 같은 공통된 속성을 가진다. Nabatchi & Leighninger(2015)는 첫 번째 유형의 주민 참여가 가장 일반적으로 나타나지만, 두 번째 참여유형은 참여의 편리함 과 신속성 덕분에 급증하는 추세에 있고. 세 번째 유형의 참여는 가장
집중도가 높고, 시간이 많이 소비되고 덜 나타나지만, 가장 의미 있고 강 력한 방식의 참여유형이라고 평가한다.
(2) 본 연구의 주민참여제도 질적 수준의 유형화
이렇듯 주민참여의 제도적 형식은 현실에 존재하는 주민참여 활동을 의미하는바 그 범위와 종류가 매우 넓고 많으므로 상위의 유형을 구분한 뒤에 각 유형에 대한 예시로서 현실의 주민참여제도를 제시하는 방법을 취한다(윤주명, 2001). 이를 바탕으로 앞서 선행연구에서 주민참여제도의 유형화와 관련한 다양한 논의를 종합해 정리하자면 주민참여제도를 유형 화하는 기준은 크게 “참여제도의 범위(scope)”와 “참여제도의 강도 (intensity)”로 나눌 수 있을 것이다. 민주주의와 관련해서 참여제도의 범 위가 제도의 양적인 측면을 의미한다면 참여제도의 강도는 제도의 질적 인 측면을 의미한다고 볼 수 있기 때문이다.
우선 참여제도의 범위(scope)는 ‘누가 그 제도에 참여하는가?’의 문제 이다. 참여하는 범위가 일반적(universal)인지 특별한(particular) 경우에 만 참여가 허용되는지를 말한다. 다음으로 참여제도의 강도(intensity)는
‘어떠한 속성을 가진 참여제도인가?’의 문제이다. 단방향적 수준의 참여 제도에서부터 상호작용이나 숙의 또는 권한위임이 일어나는지의 정도에 따라 참여제도의 구분이 가능하다.
현재 우리나라의 기초 지방정부 수준에서 시행 중인 주민참여제도를 살펴보면 Arnstein(1969)의 참여의 사다리에서 상층에 있는 권한위임이 나 시민 통제의 수준까지 도달한 주민참여제도는 희박한 것으로 판단된 다. 지방정부 내에서 다양한 주민참여방식이 제도화되었지만, 그 제도화 의 수준이 법률화까지 진행된 경우는 소수에 불과하며, 주민에의 권한위 임과 시민 통제의 수준에서의 참여는 법률의 제·개정이 없이는 사실상 불가능한 상황이기 때문이다.
본 연구의 핵심 주제는 참여정부 이후 폭발한 다양한 주민참여제도가
현재에 이르기까지 어느 정도의 수준에 이르렀고, 참여제도의 수준이 정 부성과에 유의미한 영향을 주었는지 실증적으로 밝히기 위함에 있다. 그 러므로 현재 우리나라의 주민참여제도의 질적 수준을 유형화하기 위해서 는 Arnstein(1969) 및 Nabachi(2012)의 주민참여 유형화 논의를 바탕으 로 형식적 및 실질적 참여제도 중 파트너십 관계와 약한 수준의 권한 위 임관계를 중심으로 주민참여제도의 의사소통수준을 구분하여 유형화할 필요성이 존재한다.
그러므로 현재 기초 지방정부에서 시행 중인 주민참여제도를 참여의 범위와 강도를 바탕으로 유형화하면 크게 6가지 유형으로 구분할 수 있 다.
먼저, 참여의 범위를 기준으로 참여의 대상이 일반적인지 제한적인지 를 구분하면 Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ유형의 참여제도와 Ⅳ, Ⅴ, Ⅵ유형의 참여제도로 나눌 수 있다. 다음으로 참여의 강도를 기준으로 한 첫 번째 단계는 정 부가 정보를 제공하고 시민이 수용하는 단계이다. Ⅰ 및 Ⅳ유형의 참여 에서는 정부가 제공한 정보를 시민이 수용하는 수동적 형태를 가지며, 정부 주도적 참여가 빈번하게 발생한다. 주로 정부의 시민에 대한 정보 제공형 참여가 대부분을 차지한다.
두 번째 단계는 시민이 정부에게 주로 정보를 제공하며 정부가 수용하 는 형태이다. Ⅱ 및 Ⅴ유형의 참여는 정부가 시민의 의견을 수용할 것인 지에 관해 상대적으로 자유롭다고 볼 수 있다. 다시 말해 시민의 참여로 인해 정부가 구속력이나 책임감을 가지지 않는다.
세 번째 단계는 시민 주도적 참여가 중심이 된다. 이 단계에서 참여의 방향성은 두 번째 단계와 동일하지만 숙의 과정 및 정부의 시민에 대한 피드백 과정이 포함된다, 즉 Ⅲ 및 Ⅵ유형의 참여는 시민의 참여에 대해 정부는 일정 부분 수용하거나 피드백을 할 필요가 있으며 그 과정은 정 부와 시민의 상호작용 아래 이루어진다는 특징이 있다.
주민참여의 범위와 강도에 따른 유형화 기준은 아래의 <표 3-4>와 같 으며 본 연구의 주민참여제도의 질적인 수준은 얼마나 일반 시민에게 열