발생한다는 신제도주의적 특성은 제도들의 집합이 비효율성을 초래할 가 능성 또한 가진다는 것을 의미하며, 선행연구는 이러한 가정을 간과하고 있다.
셋째, 연구변수 측정에서의 한계이다. 대부분의 선행연구는 개별 주민 참여제도를 제도의 도입 또는 참여제도에 대한 제도화 수준, 예를 들어 조례의 제정 전후, 으로 측정하고 있다. 이렇듯 기존연구는 특정 주민참 여제도 자체를 분석대상으로 하고 있으므로 지방정부에서 제도화하여 시 행 중인 참여제도 전반에 대해 측정하거나, 참여제도를 유형화하여 정부 성과에 미치는 영향력을 측정하고 있지 않다.
물론 지방정부가 시행 중인 주민참여제도 전체를 대상으로 한 연구가 일부 존재하지만(강인성·조석주, 2006; 강인성, 2008; 정영은, 2012; 정영 은·장용석, 2013), 다양한 종류의 주민참여제도가 지방정부 성과에 미치 는 영향을 종합적 수준에서 분석한 연구는 거의 없다고 판단된다. 그러 므로 정부성과의 주요 영향요인으로서 주민참여제도와 지방정부의 성과 에 대한 분석이 필요하다.
현재 지방정부에서 시행하고 있는 주민참여제도들은 정책과정 내에서 서로 영향력을 주고받는다고 볼 수 있다. 주민자치회 혹은 마을의 반상 회에서 나온 안건이 주민참여예산에 반영되거나 그 반대의 경우도 마찬 가지이다. 그러므로 각각의 주민참여제도들은 어떻게 보면 역할이 중첩 적이거나 상호보완적으로 이루어질 가능성이 크다. 그렇다면 중첩적이거 나 상호보완적 성격의 주민참여제도가 많이 도입되어 운영될수록 지방정 부의 성과 제고에 유의미한 영향력이 있는지를 확인해 볼 필요가 있다.
만약 참여제도를 많이 도입할수록 정부성과 제고에 긍정적이라면 앞으로 도 지방정부는 다양한 제도를 많이 도입하여 운영할 필요가 있겠지만, 더 많은 제도의 도입이 오히려 정부성과에 부정적으로 유의미한 영향을 미치고 있다면 정부성과 제고를 위한 참여제도의 양적 수준은 어느 정도 여야 하며, 또한 어떤 속성의 제도를 운영하는 것이 정부성과 제고에 긍 정적으로 유의미할지 지방정부는 고민해야 할 필요가 있기 때문이다.
다양한 계층의 시민참여가 대응성 높은 행정서비스를 창출하여 시민의 서비스 선택권이 확대될 수 있는 것처럼(Richardson, 1983), 다양한 주민 참여제도가 지방정부에서 시행될수록 정책과정에 미치는 주민의 영향력 또한 커질 수 있다. 다시 말해 주민참여제도의 양적 수준의 증가는 지방 정부의 전체적 성과에 영향을 미칠 가능성이 있다는 것이다.
다음으로 정부성과 측정에 관한 선행연구 또한 정부성과를 제한적으로 측정하고 있다. 정부성과는 일반적으로 시민의 정부성과 혹은 공공서비 스에 대한 주관적 인식을 측정하는 연구가 많다. 객관적 정부성과의 경 우는 행정의 효율성 또는 효과성을 중심으로 연구가 이루어져 왔다. 설 문 조사를 통해 획득한 서비스 만족도, 정책만족도, 주민만족도와 같은 정부성과의 주관적 인식에 관한 측정의 경우 이것이 실제 정부의 성과로 대체될 수 있는지에 대한 비판이 존재한다.
정부성과를 객관적으로 측정한 연구 또한 정부성과를 정부의 질 혹은 정부역량과 혼동하여 사용하거나, 정부성과의 특정 부분만을 분석하고 있으므로 성과의 제한적 측정이 정부성과 전반을 반영하고 있다고 보기 는 어려울 것이다. 나아가 만약 주민참여제도가 지방정부의 성과에 유의 미한 영향을 미치지 못했다고 분석되었다면, 참여제도가 해당 연구에서 측정한 정부성과에 영향을 주지 못하고 다른 형태의 지방정부 성과에 영 향을 주었을 가능성 또한 배제할 수 없을 것이다. 그러므로 주민참여로 인해 얻고자 하는 목표가 무엇인가를 측정할 수 있는 변수의 선정이 필 요하다.
이러한 논의를 바탕으로 본 연구는 정부성과를 객관적 거시지표로 구 성된 데이터를 바탕으로 지방정부의 성과를 다양하게 측정하여 기존 연 구의 한계를 극복하고자 한다.
넷째. 분석방법론상의 한계이다. 기존의 주민참여제도와 정부성과에 관 한 연구는 규범적 연구, 사례연구, 단년도 횡단면 자료를 활용하여 회귀 분석한 연구, 개별 주민참여제도의 효과에 대한 시계열 분석이 대부분이 다. 지방정부는 영속적이고 주민참여제도 또한 시행이 지속적으로 이루
어져 왔다고 가정할 때, 시간을 고려하지 않은 주민참여제도의 효과성 분석은 한계가 있을 것이다. 시간이 흐름에 따라 전체 지방정부 수준뿐 만 아니라 개별 지방정부 수준에서도 참여제도에 따라 정부성과에 미치 는 영향이 어떻게 나타나는지 보다 정교한 분석방법을 활용할 필요가 있 다. 본 연구에서 활용하고자 하는 고정효과 패널 분석은 시계열 과정에 서 발생하는 추정오차와 지역별 단위의 자료에서 발생 가능한 추정오차 를 통제할 수 있다는 장점이 있다(Baltagi, B. H., & Kao, C., 2001).
종합하면, 본 연구는 단일 차원에서 정부성과를 측정한 기존연구와는 달리 정부성과를 다차원적으로 측정하고, 개별 참여제도의 특정 부문의 효과성 또는 참여제도의 자치단체 간 비교·사례연구에 치중했던 선행연 구에서 한 걸음 더 나아가 우리나라 기초 지방정부 전체를 대상으로 정 부성과를 제고하기 위한 방법으로서 주민참여제도의 총체적 수준을 주요 영향요인으로 제시하고 있다는 점에서 의의가 있다.
주민참여제도는 지방정부의 도입 결단에 의한 결과라 할 수 있다. 그 러므로 주민참여제도가 정부성과에 유의미한 영향을 미친다면 주민참여 를 제도화하여 보장하는 지방정부에게 제도 운영의 정당성을 보장해 주 는 역할을 할 수 있을 뿐만 아니라, 보다 근본적 입장에서 주민참여의 확대라는 민주주의의 목적 달성에도 기여할 수 있을 것이다.