(1) 협약 관련 국내 법률 현황 및 문제점
지자체간 공동발전계획 수립, 개발사업 추진 및 운영, 성과공유, 중앙과 지자 체 재정지원 등을 제도적으로 뒷받침하기 위해서는 도시권 발전협약의 도입이 필요하다. 이와 관련하여 지자체간 협약에 관한 사항은「국가균형발전특별법」
과 「지역균형개발및중소기업육성에관한특별법」등에서 규정하고 있다. 「국가 균형발전특별법」 제20조에는 “국가와 지방자치단체는 국가와 지방자치단체 간 이나 지방자치단체 상호간에 지역발전을 위한 사업을 공동으로 추진하기 위하여 사업내용 및 투자 분담 등이 포함된 지역발전투자협약을 체결할 수 있다”고 규 정되어 있다. 「지역균형개발및중소기업육성에관한특별법」제38조의7 제1항과 제2항에는 “시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 지역종합개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 시행자와 대통령령으로 정하는 바에 따라 지역종합개발사업의 시행에 관한 협약을 체결하여 시행할 수 있다” 규정되어 있다.
협약 지역발전투자협약 지역종합개발협약
근거 「국가균형발전특별법」제20조 「지역균형개발 및 중소기업 육성에
관한 특별법」제38조의7
목적 국가와 지방자치단체간이나
지방자치단체 상호간에 지역발전을 위한 사업의 공동 추진
지역종합개발사업의 효율적 추진 및 시행
협약체결 주체 국가 및 시·도지사 지자체(시·도지사 또는
시장·군수·구청장)와 민간(사업시행자)
<표 6-2> 현행의 협약제도
그러나 이러한 법령의 규정에도 불구하고 협약제도는 실제 집행되는 사례를 찾아보기 힘들어 문제점 파악 및 도시권 적용에 따른 제도의 개선이 필요하다.
지역발전투자협약과 관련하여 국가와 지자체, 지자체간의 협약의 절차적 사항 은 비교적 잘 정비되어 있다. 반면 지역발전투자협약의 대상, 효력, 협약당사자 간의 역할분담 등에 대해서는 관련 규정이 구체화되지 못한 한계가 있다. 지역종
제 6 장∙도시권 연계·협력 활성화 및 추진체계 구축 방안 145
합개발협약은 지자체간의 지역개발협약이라기 보다는 민간과 지자체간의 협약 이라 볼 수 있다. “시행자가 지역종합개발협약을 체결하고자 하는 경우에는 미리 지역종합개발협약서(안)을 작성하여 관할 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ 구청장 과 협의하여야 한다”라고 규정하여, 민간과 지자체간의 법률관계만을 명확히 선 언하고 있다. 협약의 수립 및 체결절차, 그 효력 등에 대한 규정은 두고 있지 않 아 예측가능성이 결여되는 문제가 있다.
(2) 협약제도의 실효성 강화와 도시권 적용 방향
지자체간 공동발전계획 수립, 개발사업 추진 및 운영, 성과공유, 중앙과 지자 체 재정지원 등을 제도적으로 뒷받침하기 위해서는 도시권 발전협약의 도입이 필요하다.
우리나라에서 지역간 협력이 잘 이루어지지 않는 이유는 협력의 성과와 비용 을 어떻게 배분할 것인가에 대한 불확실성이 큰 데에 원인이 있다. 협력을 통해 얼마만큼의 성과를 분배해야 되고 그것을 위해 얼마만큼의 비용을 지불해야하는 지 명확하지 않은 상태에서는 선뜻 협력에 나서기가 쉽지 않기 때문이다. 지역간 협력에 협약이 활용되면, 이러한 불확실성의 해소가 어느정도 가능하다.
국가균형발전특별법 등에 의해 제도적으로 협약이 가능하나 실질적으로 활용 되지 못하는 원인을 보다 구체적으로 파악하여 관련 제도를 개선할 필요가 있다.
해외의 주요 도시권에서는 지자체 상호간 또는 국가와 지자체간 협약을 체결하 여 정책 추진을 공고히 하고 있다. 영국의 다지역 협약(MAA), 프랑스의 계획계 약 (Contrat de Projet), 미국 시애틀의 지자체간 협약(Interlocal Agreement)가 대표 적인 사례이다. 이러한 협약에는 중앙정부, 지자체 이외에도 지역 내 다양한 주 체(이익단체, 광역협의체 등)가 활동하고 있으며, 협약 주체별 권한 뿐만 아니라 투자분담 관련 사항도 협약 내용에 포함하고 있어 그 실효성을 높이고 있다.
도시권 발전협약은 국가균형발전특별법의 지역발전투자협약 등을 기본으로 하고 프랑스의 프로젝트계약, 영국의 다지역협약, 미국의 지자체간 협약의 사례 를 참고하여 구체화할 필요가 있다.
146 글로벌 도시권 육성 방안 연구(Ⅱ)
영국 프랑스 미국(시애틀)
협약
다지역간 협약(MAA) 프로젝트 계약
(Contrat de Projet)
지자체간협약 (Interlocal Agreement)
협약 배경
도시 광역화에 따른 지자체간 협력 증가에
대응
국토계획과 지역계획의 연계 및 원활한 추진
광역적 성장관리 정책 추진
협약 주체
∙지방자치단체(Local Authority)
∙Partner 당국
∙중앙정부(국무장관)와 지역개발청(RDA)
∙중앙정부(CIADT, DATAR, 레지옹 국가지사)
∙지자체(레지옹의회,레지옹 자문기구, 레지옹 내 지자체)
∙지자체 내 이익단체 및 민 간기업
∙주정부
∙지자체(시, 카운티)
∙광역협의회(PSRC)
내용
∙주택시장, 교통인프라 공 급 등 지역경제 관련 권한
∙예산운용방안
∙지역개발사업의 사업계획 (교통, 교육, 환경, 주택, 경제개발 등)
∙투자분담 사항
∙행정구역 밖에서의 개발 (교통, 하수/폐기물처리, 토지이용계획 등) 공동 관리 관련 사항
효력
∙협약사항에 대한 중앙의 권한이양
∙주택, 인프라 등 관련부문 예산운용의 자율성 부여
∙계획계약 투자재원은 국 가 및 지자체의 일반회계 에 반영하여 지출
∙광역권 계획수립과 추진 권한을 광역협의회에 부여
주체별 권한 및
의무
∙지자체
-협약요청서 제출권 -협약서 초안작성 및 제출권
∙중앙정부
-협약요청서의 검토권 -협약서의 작성지시권 -협약승인권
∙파트너당국
-협약서 작성시 자문 및 의 견 개진권
∙광역지자체(레지옹의회) -발전계획수립, 기초지자체
와 프로젝트 계약체결
∙CIADT : 국토개발 및 지역발전기 금의 운영, 관리 및 배분권
∙DATAR : 협약지침작성·부 처조정
∙레지옹국가지사
-국가를 대표하여 레지옹과 협약체결
∙주정부
-종합계획에 대한 심의·거 부권, 재정보조권
∙지자체
-지역종합개발계획수립권
∙도시권기구(PSRC) -도시권 전체의 도시계획
및 교통정책에 관한 연구 자문, 관할 구역 공동의 계획정책 수립권
<표 6-3> 해외 협약제도
(3) 도시권 협약 활성화를 위한 지역발전투자협약제도 개선
① 협약 참여주체의 확대 및 주체별 책임과 권한 명시
현행 지역발전투자협약제도에 의한 협약 체결주체는 국가와 지자체로 국한되
제 6 장∙도시권 연계·협력 활성화 및 추진체계 구축 방안 147
어 있다. 특히 지역발전투자협약은 광역지자체로 국한되어 있으며, 지역종합개 발협약 에서의 민간은 사업시행자를 의미한다. 또한, 국가와 지자체가 협약을 체 결할 수 있다는 규정을 두고 있을 뿐 주체별 책임과 권한에 대한 사항이 불명확 하다.
국가 및 지자체 이외 주체의 협약 참여 보장을 통해 도시권내 여러 주체의 참 여와 도시권 특성에 맞는 다양한 유형의 협약 체결이 가능하도록 해야 한다. 또 한 협력사업의 성격과 관계없이 제출된 지역발전투자협약을 모두 지식경제부장 관이 검토하는 현행 제도를 개선하여 지역개발사업 특성에 따라 관계 주무부처 가 협약의 주도적 역할을 담당할 수 있도록 개선할 필요가 있다. 예를 들어 개발 촉진지구 관련 협약은 주무부처인 국토해양부가 지자체와 협약과정을 지원하는 것이 바람직하다.
협약참여 주체별로 역할, 권한 및 책임소재를 명확히 하여, 협약을 바탕으로 국가정책 및 지역정책 또는 지역정책 간의 조정이 가능하도록 해야 한다. 중앙 정부는 지자체간 협약 작성의 지침 등을 제공함으로써 협약 과정을 지원하고 필 요시에는 협약의 주체로 참여할 필요가 있다.
<그림 6-5> 현행 국가균형발전특별법의 지역발전투자협약 절차
148 글로벌 도시권 육성 방안 연구(Ⅱ)
② 도시권 참여 주체의 의견 수렴을 위한 협약절차 개선
현행의 지역발전투자협약은 협약체결 절차상 중앙정부로부터 승인된 협약안 을 두고 기초지자체가 의견을 제시하도록 하고 있어 하위 지자체의 폭넓은 의견 개진이 미흡한 실정이다. 영국, 프랑스, 미국의 경우 협약 또는 프로젝트 계약을 작성하는 단계부터 계약당사자인 지자체의 하위 지자체의 의견을 청취하여 지역 의 요구사항을 최대한 반영하고 있다. 도시권 내 지자체간 협약체결 절차 및 필 요시 중앙정부와 도시권간 협약 절차를 구체화해야 한다. 협약 추진 초기부터 도 시권 협력 추진기구를 중심으로 도시권 내 의견 수렴절차를 마련하고 중앙정부의 공모사업 선정 및 지역개발지구지정 후에는 협약체결을 의무화 할 필요가 있다.
<그림 6-6> 중앙정부 참여사업의 협약체결 절차(안)
③ 협약 대상사업의 범위 및 우선순위 선정 등의 구체화
지역발전투자협약 및 지역종합개발협약 모두 협약 대상 사업에 대한 세부 규 정이 미비한 실정이다. “사업의 내용 및 투자분담 등이 포함된 지역발전투자협 약” 이라고만 언급되어 있어, 사업내용의 구체성은 결여되어 있다. 지역발전투자 협약제도의 순기능에도 불구하고 이러한 구체성 결여 문제는 협약제도의 시행에 걸림돌로 작용하고 있다. 영국, 프랑스, 미국에서와 같이 협약의 대상을 법령에 구체적으로 명시하여 지자체로 하여금 예측가능성을 확보할 필요가 있다.
협약 대상사업은 지역적 차원에서 시급성을 요하는 사업부터 국책사업에 이르
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기까지 다양하게 선정해야 한다. 국제적 경제거점 육성, 신성장산업 클러스터 육 성, 네트워크 도시권 구축, 스마트 성장기반 조성, 저탄소 녹색도시권 육성, 창조 적 지역재생 추진 등의 전략과 관련된 사업을 우선 검토할 필요가 있다. 특히, 국가와 지자체 또는 지자체 간의 재정건전성을 기준으로 상호 부담가능한 사업 부터 우선적으로 추진하는 것이 바람직하다.
④ 협약 대상사업 추진을 위한 재원 조달주체 명시
지자체 공동으로 추진하는 일부 사업은 현행 법률에 따라 재원부담 비율이 명 시되어 있으나 중앙, 지자체, 민간 비율로만 제시하도록 되어 있다. 지역개발사업 추진과 관련하여 중앙정부 예산지원에 의존하는 구조로 인해 협력 사업에 참여 하는 지자체는 사업 추진 재원 확보와 분담보다는 사업유치 경쟁에 몰두하게 된 다. 따라서 도시권 연계·협력 사업에 참여하는 주체별로 협약 대상사업에 대한 예산분담(matching fund) 계획을 명시하도록 해야 한다. 중앙정부가 협약을 작성 하는 사업에 참여하는 경우 도시권별 지원 가능 재원의 총액 등을 사전에 조정할 필요가 있다. 미국의 경우, 지역간 협약에 포함되어야 할 주요 내용으로 대상 사 업의 기간, 목적, 협약을 이행할 조직의 구성과 성격뿐만 아니라 재원조달 및 예 산 사용방안 등을 구체적으로 포함하고 있다.
구분 주요 내용
협약사항
1) 기간 2) 목적
3) 협약이행을 위해 새롭게 만들어지는 조직(조직이 만들어지지 않을 경우 책임을 맡게 될 행정단위) 구성과 성격
4) 재원조달 및 예산사용 방안 5) 협약의 취소에 요구되는 조건 6) 그 밖에 사업과 관련된 내용
<표 6-4> 지역간 협약의 주요 내용(미국 워싱턴주)