제 2 장∙도시권 정책의 필요성 및 관련이론 19
<그림 2-6> 란스타드의 주요 도시 <그림 2-7> 란스타드의 도시간 업무통행 네트워크
출처: Meijers, 2007 츨처: Lambregts, 2009
였다. 이에 중심지도시체계는 도시간 외부연결성을 기반으로 성장하며, 네트워크 도시체계는 도시 내부구조 연계를 강화함으로써 지속적 발전이 가능하다고 분석 하였다. Frenken and Hoekman(2006)은 유럽 1,088개 지역을 분석한 결과, 소득, 인구밀 도 이외에도 네트워크 변수가 성장률에 영향을 미침을 밝혀내었다. Limtanakool et al.(2007)은 네트워크를 형성하고 있는 도시들 사이에 전문화, 보완관계, 공간분업, 혁신 등의 외부효과가 발생하고 여러 도시가 네트워크화 되어 공동 목표와 전략을 추 진함으로서 통합된 경쟁력이 생성된다고 강조하였다.
특히, 네트워크 도시의 효과와 관련하여 네델란드 란스타드(Randstad)에 대한 연구가 이루어졌다. Batten(1995)은 란스타드의 중심도시인 로테르담에 인프라가 집적해 있으며, 경제 성장률이 네덜란드 평균성장률보다 높은 것을 통해 네트워 크 도시의 효과를 주장하였다. Meijers(2005)는 란스타드 분석결과, 네트워크도시 는 수평적 네트워크와 도시간 기능 보완을 통해 협력 시너지 효과가 증대된다고 주장하였다. Lambregts(2009)는 란스타드의 각 지역들이 기능적으로 연계되어 있 어, 이러한 연계가 란스타드의 발전으로 이어졌다고 분석하였다.
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된다. 특히 지역 간 협력 대상사업의 외부효과가 긍정적인지 부정적인지에 따라, 즉 외부 적 편익과 비용의 분포에 따라 네 가지 성격의 협력이 가능해 진다(표 2-4 참조)
첫째로, 어떤 형태로이든 관련 지자체에 긍정적인 외부효과가 존재할 경우에 는 지역간 협력모델이 원활하게 작동할 수 있다는 것이다(협력유형 A: 자발적 협 력). 둘째로, 지자체 모두에게 비용이 발생하는 경우(협력유형 D: 광역행정) 지역 간 협력모델이 아니라 중앙정부나 상위 자치단체 수준에서 조정과 지원이 필요 한 경우이다. 이는 1995년에서 2007년 사이에 일어난 총 216건의 지역간 분쟁 중 가장 많은 분쟁(62건)이 화장장, 납골시설, 폐기물시설 등 비선호시설의 입지를 둘러싸고 일어났다는 사실을 통해서도 쉽게 이해할 수 있다. 편익이 없는 경우 지역간 자발적 협력이 일어나는 것을 기대하기는 어렵고 따라서 상위정부의 개 입과 조정이 요구된다.
지자체 Ⅰ
편익(긍정적 외부효과) 비용(부정적 외부효과)
지 자 체
Ⅱ 편 익
A(자발적 협력)
지자체 주도로 자발적 협력수행, 거래비용 절감을 위한 제도 마련 등
B(준광역행정) 광역차원에서 제도 마련,
자발적 협력 유도 비
용
C(준광역행정) 광역차원에서 제도 마련,
자발적 협력 유도
D(광역행정) 중앙정부 또는 상위지자체의
개입 또는 조정
<표 2-4> 지자체간의 편익·비용 분포에 따른 협력의 유형
셋째, 지자체 모두 또는 한쪽에 긍정적인 외부효과가 발생하여 상호협력이라는 집합행동이 요구될 경우에는 지역간 협력을 유도할 필요가 있다(협력유형 B 또는 C : 준광역행정). 가시적인 편익은 지자체들간의 협력이 가능하게 해주는 중요한 모 티브이다. 이는 1995년에서 2007년 사이에 있었던 총 281건의 지역간 협력사업 중 대다수(71.9%)가 편익을 중심으로 이루어지는 행정기능 및 지역개발 분야라는 점에 서도 잘 드러난다(한국지방행정연구원, 2008). 이 중에서 해당 지자체 모두에게 편 익이 돌아가는 경우엔 자발적 협력을 유도할 수 있도록 하며 한쪽에만 편익이 돌아 가는 경우엔 당사자간 적절한 보상을 통해 협력이 이루어질 수 있도록 할 수 있는
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법적, 제도적 기반을 마련해 주는 것이 필요하다. 이와 같은 논의를 바탕으로 미루 어볼 때 모든 사업을 지역간 협력사업의 대상으로 고려하는 것은 가능하지도 않 고 바람직하지도 않다. 특히 쓰레기매립 및 소각 등 모두에게 부정적 외부효과가 수반되는 비선호사업의 경우 법규를 제정하여 제도적으로 광역화하는 접근이 필 요하다. 따라서 지역간 협력이 이루어질 수 있는 특성을 가진 사업을 적극적으로 발굴 선정하여 추진하는 방식으로 협력이 이루어져야 할 것이다. 이를 위해서는 지자체간 행정협의회 등을 통하여 제도적으로 협력후보 사업에 대하여 지속적인 발 굴 및 타당성 검토가 이루어져야 할 것이다.3)
(2) 지역간 협력의 방식
각 지역의 여건 및 목표, 협력의 대상 등에 따라 한 국가 내에서도 다양한 유형의 협력방식이 가능하다. 협력의 유형은 지방자치단체간 사무공동처리 등 느슨한 협력방식에서부터 가장 강력한 지자체의 통합방식까지 다양한 방식이 있다.
최창호(2009) Savitch and
Vogel(2000) 박재욱(2009)
협력의 강도
낮음
높음
공동처리·
·· 연합·
·· 통합
소규모 분절적 지자체 복합네트워크
기능연계 다층구조 통합
연계·협력형
·· 기능이전형·
·· 통합·
<표 2-5> 지역간 협력방식의 유형
최창호(2009)는 지자체간에 광역적 사무를 공동으로 처리하는 공동처리, 기구 를 설립하는 연합, 단일정부를 설립하는 통합 등으로 조직과 협력의 강도에 따라 광역행정방식의 유형을 구분하였다. 우리나라의 사무위탁, 일본 자치단체협의회 등이 ‘공동처리’에 속하나 연대성이 약하고 이해관계 대립시 협력이 곤란한 단점 이 있다. 도시권에서 가장 많이 채택하는 유럽과 캐나다 등의 자치단체연합체와
3) 예를 들면, 영호남 남도대교의 경우 1998년 영호남 시도지사 협의회에서 발의되었고, 광명시 구로구 환경기초시설 빅딜은 1995년 수도권행정협의회에서 공론화된 바 있다.
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도시공동체 유형이 ‘연합’에 속하며, 기존 자치단체 상위의 강력한 조직이 되지 못하고 집행능력이 부족하다는 단점이 있다. 개발도상국에서 주로 채택하는 ‘통 합’ 방식은 광역사무의 능률적 처리가 가능하나 각 지자체 특수성이 무시되고 주 민참여가 어렵다는 한계가 있다. Savitch and Vogel(2000)도 분절적인 소규모 지 방자치단체, 지역간 연계, 다층구조, 통합 등 가장 느슨한 광역협치방식에서 가장 강력한 광역통치방식까지 지역간 협력 유형으로 구분하고 있다. 박재욱(2009)은 우리나라 행정협의회와 같은 ‘연계·협력형’, 특정 영역에서 일정한 행정권한을 가지는 ‘기능이전형’, 효율적인 협력을 위하여 조직이나 기구를 설립하는 ‘통합 형’ 등으로 구분하였다. 거버넌스 구조의 적정성을 평가하는 기준으로 거래비용 의 최소화를 고려한 효율성, 형평성, 효과성 및 도입가능성 등이 일반적으로 사 용된다(김성배, 2006; 강인성 외, 2008). 미국 287개 도시권을 대상으로 거버넌스 구조와 1인당 소득 증대간 관계를 분석한 결과, 다수의 지방정부간 경쟁을 통한 효율성보다 지방정부간 연합에 의한 규모경제 효율성이 더 큰 것으로 나타났다 (Nelson et al., 1999). 우리나라 광역지방행정 유형을 비교·평가한 결과, 효율성·형 평성 측면에서 지역간 협약, 책임성 측면에서 특별자치구 등을 바람직한 거버넌 스 구조로 평가 되었다(강인성 외, 2008).
(3) 협력적 다층거버넌스(Multi-level Governance)
거버넌스의 개념은 대부분 경험적 현실을 반영하면서 지역간 문제해결을 위 한 바람직한 메커니즘을 모색을 위해 사용된다(민병원, 2008). 다층 거버넌스 (multi-level governance)는 이러한 거버넌스의 한 형태이다.4) 다층 거버넌스는 유 럽연합(European Union)에 관한 경험적 연구에서 처음 등장하였으며, Marks(1992) 의 연구에서 다층 거버넌스 개념이 본격적으로 사용되었다. 이후 Marks(1993)는 다층적 거버넌스를 ‘여러 계층의 겹끼운(nested) 정부들 간의 지속적인 협상의 체
4) 이와 같이 정부의 영역 이외의 다양한 개인 및 집단의 참여를 통해 문제를 해결하고 새로운 방식의 메커니즘을 개발하는 유형의 거버넌스는 ‘좋은 거버넌스(good governance)’, ‘기업 거버넌스(corporate governance)’, ‘신공공관리(new public management)’, ‘다층 거버넌스(multilevel governance)’ 등으로 다양 하다.
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제’라고 정의하였다(Bache & Flinders, 2004). 이는 기존의 계층제적 정부의 또 다 른 대안으로 논의되었다.(Hooghe and Marks, 2003). 다층 거버넌스에서는 행위자 들은 위계적 권한 분포로 구조화되나, 정책과정에서는 수평적 상호구조화 된다 는 특징을 가지고 있다. 그러나 정치적, 물리적 자원의 한계로 인해 특정 영역이 나 정책에 대해 제한된 행위자만이 참여한다는 특징을 갖는다.
Hooghe와 Marks는 2003년 연구를 통해 다층적 거버넌스를 일반목적 정부계층 들로 구성된 유형 Ⅰ(Type Ⅰ)의 다층적 거버넌스와 과업위주의 단일목적 정부들 로 구성된 유형 Ⅱ(Type Ⅱ)의 다층적 거버넌스로 구분하였다. 여기에서 Type Ⅰ 유형은 다층적 거버넌스가 지역적 위계 속에서 잘 구성된 모습이며, Type Ⅱ유형 은 각기 다른 지역적 기반을 둔 정책 당사자가 체계적인 틀을 갖추지 못하는 형 태이다. Type Ⅰ유형은 몇 개의 수준에서만 작동하는 정부들 간의 권력공유와 관 계를 가지며, 개개의 정부를 분석단위로 삼는 연방주의에 기초를 둔다. Type Ⅰ 다층적 거버넌스에서는 의사결정권이 관할권에 걸쳐 분산되어 있지만, 그 권한 이 다수의 업무를 수행하는 소수의 관할권 안에 분배되어 있는 형태이다.
Type Ⅰ Type Ⅱ
General-purpose jurisdictions
(다목적성) Task-specific jurisdictions (과업 특수성) Nonintersecting memberships
(비중첩성) Intersecting memberships (중첩성)
Jurisdictiosn at a limited number of levels
(제한된 수의 관할권 수준)
No limit to the number of jurisdictionanl levels (많은 수의 관할권 수준) Systemwide architecture
(편재성/내구성) Flexible design
(유연성)
<표 2-6> 다층 거버넌스(Multi-level Governance)의 유형
출처: Liesbet Hooghe and Gary Marks(2003) pp.236.
협력 거버넌스를 위해서는 면대면 대화, 진실한 대화, 학습, 리더십, 신뢰, 이해 관계자, 상호성, 의지, 의사결정의 규칙, 상호의존성 여부 등 다양한 변수들이 중 요하다고 할 수 있다. 하지만 협력을 위해 고려해야 할 변수가 너무 많기 때문에 실제 현실에 적용은 제약을 받을 수밖에 없다.
제 3 장∙해외도시권 연계·협력 정책 및 사례 25
3
C · H · A · P · T · E · R · 3
해외도시권 연계·협력 정책 및 사례
본 장에서는 영국, 프랑스, 미국의 도시권 연계·협력 정책 사례를 검토하여 우리나라 도시권 정책 수립을 위한 시사점과 과제를 정리하였다. 영국, 프랑스, 미국은 세계적 수준의 도시권 육성을 통해 국가 발전의 지역기반으로 삼고 있으며, 경제, 교통, 환경 프로젝트 등을 공동으로 추진하고 있다. 특히 지자체간의 개발계획 공동수립, 협약방 식 등을 통해 지역간 연계·협력 추진하고 있다. 해외 정책 사례가 주는 시사점으로는 광역적 정책수요에 대응한 도시권 형성, 도시권 공동계획·전략 수립 및 연계·협력사업 의 공동추진, 권한 예산을 보유한 지자체 간 협력추진기구 구성·운영, 상호협력과 성 과공유를 담보할 수 있는 협약제도 활용, 도시권 정책을 위한 법·제도 및 재원확보 등 이 있다.