글로벌 도시권 육성 방안 연구(Ⅱ)
A Study on Global City-Regions in Korea(Ⅱ)
국토연 2011-62 · 글로벌 도시권 육성방안 연구(Ⅱ)
지은이·김동주, 정일호, 서연미, 주미진, 이승욱, 강민규 / 펴낸이·박양호 / 펴낸곳·국토연구원 출판등록·제2-22호 / 인쇄·2011년 12월 20일 / 발행·2011년 12월 31일
주소·경기도 안양시 동안구 시민대로 254(431-712)
전화·031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스·031-380-0470 ISBN·978-89-8182-875-2
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Ⓒ2011, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.
국토연 2011―62
글로벌 도시권 육성 방안 연구(Ⅱ)
A Study on Global City-Regions in Korea(Ⅱ)
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김동주 · 정일호 · 서연미 · 주미진 · 이승욱 · 강민규
연 구 진 연구책임 김동주 선임연구위원
연구반 정일호 선임연구위원 서연미 책임연구원 주미진 책임연구원 이승욱 연구원 강민규 연구원
외부연구진 강범준 미국 워싱턴대 박사과정 고주석 네덜란드 Wageningn대 교수 구교준 고려대 교수
김석태 경북대 교수 노경수 광주대 교수
배효정 파리도시계획연구소 박사 양도식 영국도시건축연구소 소장 윤석진 한국법제연구원 부연구위원 이우배 인제대 교수
최길수 대전발전연구원 연구위원 최성연 미국 SCAG 박사
Anemone Koh 네덜란드 Oikosdesign 대표
연구심의위원 손경환 국토연구원 부원장(주심) 민범식 녹색국토·도시연구본부장 김태환 선임연구위원
이상준 선임연구위원 문정호 연구위원
연구협의(자문)위원 김선기 한국지방행정연구원 박사 김성호 전국시도지사협의회 실장 백재욱 신라대 교수
안영진 전남대 교수
정옥주 글로벌녹색성장연구소(GGGI) 박사 주성재 경희대 교수
최진혁 충남대 교수
i P · R · E · F · A · C · E
발 간 사
교통·정보망의 발달과 함께 일상생활과 경제활동의 공간단위가 행정구역을 넘 어서 광역화되고 있다. 주요 선진국은 이러한 추세를 반영하여 기능적·지리적으 로 관련이 높은 지역을 연계한 광역 발전정책을 시행하고 있다. 우리나라도 2008 년부터 5+2 광역경제권 발전을 핵심적인 지역정책으로 추진하고 있다. 광역경제 권 정책의 목표는 행정구역 단위의 분절로 인한 비효율을 극복하고 지역간 상호 보완적 연계발전을 강화하는 데 있다.
광역경제권 정책이 성과를 거두기 위해서는 무엇보다도 광역화에 대응한 연계 와 협력으로 권역 전체의 성장잠재력을 극대해야 한다. 이를 위해서는 부문 및 기능 중심의 광역발전정책과 프로젝트를 공간적 연계 측면에서 재조명하여 통합 적 발전을 이루도록 해야 한다.
광역경제권 내의 중추적 기능을 수행하는 경제활동공간은 인구와 산업이 집중 된 도시지역이다. 특히 광역시 등 대도시와 인근 시·군은 통근·통학 등 일상생활 을 비롯하여 경제 산업 등이 상호 긴밀한 연관관계를 가짐으로써 광역경제권의 핵심공간 역할을 한다. 이러한 도시권에는 수도권을 포함하여 전국 인구의 약 80%가 거주하고 있다. 또한 전국 주요지역을 연결하는 KTX 정차역을 비롯하여 경제자유구역, 국가산업단지, 혁신도시 등 주요 성장거점이 입지하고 있다. 따라
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서 광역경제권 내 주요 도시-지역을 연계한 도시권을 중심으로 산업, 교통, 환경, 문화 등의 분야에서 연계·협력을 활성화함으로써 광역경제권 발전을 견인하도록 해야 한다. 더욱이 글로벌 초국경시대에는 이러한 도시권이 경쟁력 있는 거점으 로서의 역할을 할 수 있도록 해야 한다.
본 연구는 이러한 도시권 중심의 지역발전 추진의 필요성 인식에서 한 걸음 더 나아가 실질적으로 지역간 연계·협력을 활성화 할 수 있는 도시권 정책 추진 체계 구축방안을 제시하고자 하였다. 때마침 정부가 광역경제권 내실화 차원에 서 도시권 정책의 도입을 추진하고 있는 상황에서 시의적절한 연구가 될 것으로 기대된다.
연구의 책임을 맡은 김동주 선임연구위원을 비롯하여 정일호 선임연구위원, 서연미 책임연구원, 주미진 책임연구원, 이승욱 연구원, 강민규 연구원, 구정은 연구원, 최인혜 연구원의 노고에 감사한다. 연구의 질적 향상에 큰 기여를 해 주 신 협동 연구진과 바쁜 일정에도 불구하고 유용한 보고서가 될 수 있도록 심의와 자문을 해주신 여러분께도 심심한 감사의 말씀을 전한다.
2011년 12월 국토연구원장 박양호
iii S · U · M · M · A · R · Y
요 약
1. 서론
본 연구는 도시권(city-region)을 글로벌 경쟁력을 갖춘 지역성장거점으로 육성 하여 광역경제권 발전을 촉진하고 미래 국토선진화에 기여할 수 있는 방안을 마 련하는데 있다. 이에 2010년 수행된 제1차 연구에서는 도시권의 권역설정 대안을 검토하고, 이를 토대로 외국도시권과 역량을 비교하였으며, 이를 토대로 도시권 의 경제, 산업, 정주환경 등 분야의 발전방향과 전략을 제시하였다.
제2차 연구인 본 연구에서는 우리나라 도시권 발전을 위한 기본방향을 제시하 고, 도시권 형성기반 조성을 위한 추진주체, 계획 및 관리체계, 지자체간 협력환경 조성 방안 및 중점 추진과제를 제시하고자 하였다. 이를 위해 해외도시권 연계·
협력 정책 및 사례를 조사하고, 우리나라 도시권 현황과 문제점을 분석하였다.
또한 지방도시권의 지자체 공무원, 교수 등을 중심으로 도시권 특성화 발전 및 추진체계 등과 관련한 설문조사를 실시하였다. 이러한 연구결과를 바탕으로 우 리나라 도시권 연계·협력 활성화 및 추진체계를 제시하였다.
2. 도시권 정책의 필요성 및 관련 이론
⃞ 도시권의 개념 및 필요성
도시권은 광역시와 같은 거점도시를 중심으로 하여 일상생활, 경제활동 등의 상호 연관이 높은 다수의 지자체로 형성되는 일종의 경제권 성격의 기능지역 (functional region)이다. 광역경제권은 광역시와 도 전체를 대상으로 하지만, 도시
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권은 광역경제권 내 일부지역(대도시와 인근지역, 중소도시 연계지역 등)을 대상 으로 한다. 이러한 도시권 육성의 필요성은 다음과 같다. 첫째, 세계경제의 초국 경화에 대응한 핵심 경제지역 역할을 하기 때문이다. 둘째, 광역경제권의 실질적 형성과 발전을 견인할 선도지역 역할을 할 수 있기 때문이다. 셋째, 개별 시·군 중심의 행정투자 비효율 저감 및 광역적 현안 과제를 대응하는데 필요하다. 마지 막으로 지식기반경제화에 대응하며 녹색성장을 하기 위해서는 도시권 단위의 대 응이 중요하기 때문이다.
⃞ 도시권 관련 패러다임과 이론
도시권의 형성과 성장에 관련된 이론들은 신지역주의, 메가시티지역, 네트워 크 도시론, 거버넌스이론 등이 대표적이다. 신지역주의(new regionalism)는 도시 및 지역문제 해결을 위한 대안적 체제로 새로운 지방정부를 만들거나 기존 지자 체들 간의 협력을 통해 도시·지역 문제를 해소하려는 접근방법이다(Swanstrom, 2001). 또한 구지역주의(old regionalism)와 달리 신지역주의 시대에는 지역 간 협 력이 경쟁력의 핵심으로 지방정부간 공식·비공식적 협력이 중요시되고 있다. 메 가시티지역(megacity region)은 행정적으로는 구분되어 있으나 생활, 경제 분야 의 분야가 기능적으로 연결되어 있는 지역으로 주로 세계경제와의 연계성을 강 조한다. 네트워크 도시론(network city)은 도시경제적 측면에서 도시간의 협력을 강조하고 있다. 2개 이상의 도시들이 차별화된 전문화를 통해 수평적이고 상호보 완적인 관계 속에서 규모의 경제를 지향한다. 네덜란드의 암스테르담, 로테르담, 헤이그 등이 각각 비즈니스, 국제물류, 행정기능 등 분야에 특화하면서 광역적 교통네트워크를 통해 상호 유기적인 교류로 하나의 도시권을 형성하는 란스타드 (Randstad)지역이 대표적 사례이다. 지역간 협력 거버넌스 이론에서는 외부효과 를 통해서 지역간 협력의 원인을 밝히려고 하고 있다. 이에 각 지자체간의 비용 과 편익측면에 따라 자발적 협력, 준광역행정, 광역행정 등의 다양한 협력형태를 나타내고 있다. 또한 지역간 협력 거버넌스의 한 형태로 다층 거버넌스 (multi-level governance)의 개념이 유럽연합(EU)에 관한 경험적 연구에서 처음 등
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장하였다. 다층 거버넌스에서 참여주체들은 위계적 권한을 갖는 분포로 구조화 되어 있으나, 정책과정에서는 수평적 상호연계 구조를 갖는 특징을 보인다.
3. 해외 도시권 연계·협력 정책 및 사례
해외 선진국들은 세계적으로 경쟁력을 가진 도시권의 육성을 통해서 국가 발 전의 지역기반으로 삼고 있다. 해외의 대표적 도시권은 영국의 맨체스터 (Manchester)도시권, 프랑스의 리옹(Lyon)도시권, 그리고 미국의 시애틀(Seattle)도 시권과 남부캘리포니아(South California)도시권 등이다. 이들 도시권들은 광역행 정을 책임지는 지자체연합을 가지고 있다. 맨체스터도시권에는 맨체스터와 인근 10개 지자체연합인 광역맨체스터협의회(AGMA)가 실질적인 도시권 정책을 집행 하고 있다. 리옹도시권은 중앙정부 차원에서 추진된 다양한 협력 정책의 결과로 서로 다른 공간적 범위의 도시권이 형성되어 있으며, 그랑 리옹(Grand Lyon)이 주도적인 역할을 하고 있다. 남부캘리포니아 도시권은 지방정부가 개별적으로 다루기 어려운 광역문제를 논의하고 관련계획 수립 및 정책을 도출하는 지자체 연합인 남부캘리포니아연합(SCAG)이 있다. 시애틀도시권은 퓨젯사운드권역협 의회(PSRC)가 지역의 광역발전을 추진하고 있다. 이러한 해외 도시권 사례에서 나타나는 주요 특징은 다음과 같다.
첫째, 도시권의 형성은 도시의 광역화에 대응한 생활서비스의 효율적 공급 및 성장관리 등을 위해 지자체간의 자율적인 협력으로 시작하였다. 이후 도시권은 자국 내에서 뿐만 아니라 글로벌 차원의 경쟁력을 갖춘 도시권으로 발전하기 위 한 공동발전 목표를 설정하고 협력을 강화하고 있다.
둘째, 도시권 발전목표 실현을 위한 지자체간 공동의 발전계획 및 추진전략을 수립하며, 지식서비스, 환경, 문화 등의 분야를 중심으로 발전을 도모하고 있다.
특히, 광역교통인프라 구축 및 관리, 물류시설 건설, 하천관리, 교육․연구기능 확충 등 다양한 연계·협력 프로젝트를 추진하고 있다.
셋째, 광역협의회, 도시권 의회 등 다양한 형태의 협력적 추진기구를 구성 운 영하고 있으며, 지자체, 공공기관, 경제단체, 기업 등이 참여하고 있다. 또한 지자
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체 대표로 구성된 최고 의결기관인 이사회 등을 조직하고, 사무국 또는 위원회 등을 통해 도시권 정책을 실무적으로 추진하고 있다.
마지막으로 정책 추진기구의 구성 및 운영에 관한 사항을 법률 또는 규정에 명시하고 있으며, 지방세·국가보조금 등을 통하여 도시권 정책추진을 위한 재원 을 마련하고 있다.
4. 도시권 현황 및 지역간 연계실태 분석
⃞ 도시권의 일반현황
전국적인 수준에서 도시권의 위상을 살펴보기 위하여 대전, 광주, 대구, 부산·
울산도시권 등 4개 도시권의 인구, 경제, 산업, 인프라 등을 분석하였다. 4개 도시 권의 총인구수는 2010년 기준 전국 인구의 29.6%를 차지하고 있다. 수도권 인구 가 전국인구의 48.7%인 점을 감안하면, 4개 도시권은 비수도권 인구의 약 60%가 거주하는 인구 및 경제활동의 집적지이다. 그러나 4개 도시권의 65세 이상의 고 령인구비율은 평균 19.5%로 수도권의 9.1% 및 전국 평균 11.3% 보다 높은 실정 이다. 4개 지방도시권의 전국대비 지역내총생산(GRDP) 비중은 26.8%, 제조업종 사자수 비중은 32.0%, 서비스업 종사자수 비중은 25.2%를 차지하고 있어, 비수도 권에서는 경제거점 역할을 하고 있다. 그러나 수도권의 45%∼58% 수준보다는 경제력이 낮다. 4개 도시권의 중심도시인 광역시에는 도시지하철이 운행되고 있 으며, KTX가 정차하고 있어 서울 등 전국 주요 도시로 2～3시간 내외로 접근이 가능하다. 각 도시권에서 외국을 연결하는 국제공항이 위치하고 있어 일본, 중국 등 근거리 국가와의 연결이 일부 이루어지고 있으나, 미주, 유럽 등을 포함하는 대부분의 국제선은 수도권에 위치한 인천국제공항을 이용하고 있는 실정이다.
⃞ 도시권 부문별 현황 및 연계실태
도시권내 현황을 살펴보기 위하여 부문별 현황 및 지역간 연계실태로 나누어 분석하였다. 부문별 현황은 인구, 산업, 교통인프라, 성장거점 분포 등으로 파악 하고 지역간 연계분석은 네트워크 분석과 중심성지수를 활용하였다. 이러한 분
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석을 바탕으로 각 도시권의 특성을 살펴보면, 대전도시권은 국토중심부에 입지 함으로서 도시권 외부지역의 인구유입이 활발하며, 제조업과 지식기반제조업이 청주시와 청원군에 집적해 있다. 대전광역시에는 대덕연구단지가 있고, 인근에 는 과학산업단지 등이 위치하고 있어 이러한 제조업 특화에 도움을 주고 있다.
인구 이동 및 통근통행의 경우는 대전광역시보다는 인근 시·군간의 연계가 증가 하고 있다. 광주도시권은 광주광역시의 인구집중이 계속되고 있으며, 서비스업 이 도시권내 집적현상을 보였다. 이는 전통적으로 제조업이 약하고 서비스업이 발달했던 광주도시권의 특징을 보여준다. 인구 이동의 경우에는 광주광역시의 중요성이 높았으나, 통근통행의 경우는 인근 시·군간의 연계가 증가하고 있다.
대구도시권은 인구집중 현상이 계속되고 있다. 산업적으로는 도시권내 서비스업 집적현상이 나타나 제조업중심에서 서비스업으로 산업 구조의 변화가 일어나고 있다. 인구 이동 및 통근통행의 경우는 인근 시·군간의 연계가 많았다. 부산·울산 도시권은 도시권내부 및 외부지역과의 인구이동이 활발했다. 산업적으로는 제조 업 집적현상이 나타났는데, 이는 부산광역시는 물류와 국제비즈니스, 울산광역 시는 자동차, 조선, 석유화학, 창원시는 로봇과 기계 등 분야의 세계적 경쟁력을 갖춘 산업들이 발달해 있기 때문으로 분석된다. 인구 이동 및 통근통행의 경우는 부산광역시보다는 인근 시·군간의 연계가 증가하고 있다.
5. 도시권 연계·협력 정책 및 추진 실태
⃞ 지역간 연계·협력 정책 현황
도시권이 형성되어 경쟁력을 갖기 위해서는 지자체간의 특성화된 발전을 바탕 으로 활발한 상호 연계가 이루어져야 한다. 특히 지자체간의 교통, 주거, 환경 등 분야의 연계 확충 등 긴밀한 협력이 매우 중요하다. 그동안 우리나라는 여러 지 자체를 묶어서 지역간 연계·협력을 계획적으로 또는 정책적으로 지원·육성하는 정책을 시행해 왔다. 1994년부터는 광역시와 주변지역, 산업단지와 배후지역 등 전국 10개 지역을 광역권으로 지정하여 육성하고 있다. 1997년부터는 5개의 지방 도시권에 대해 광역교통계획을 수립하여 광역도로와 철도 등 광역인프라를 확충
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하고 있다. 2000년부터는 대도시지역의 개발제한구역 (그린벨트) 조정과 토지이 용, 교통, 주거 등 분야의 계획적 발전을 도모하기 위해 전국 11개의 광역도시권 에 대해 광역도시계획을 수립하여 관리하고 있다. 그러나 이들 정책은 개발제한 구역 조정, 광역인프라 확충 등 특정 목적 중심으로 계획과 정책을 추진함에 따 라 지자체간 공동발전과 이를 위한 지자체들의 자발적 참여 및 내실 있는 협력 이 미흡하였다.
2010년부터는 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권 등 3차원 지역발전정책 의 일환으로 지역간 연계·협력사업을 추진하고 있다. 시·도 광역지자체간 연계·
협력사업의 경우, 2010년에는 540억 원 규모로 30개 과제를 추진하였으며, 2011 년에는 1,000억 원 규모로 확대하였다. 그러나 지역간 연계·협력사업이 주로 지자 체들의 숙원사업들만을 대상으로 함으로써, 혐오·선호시설, 문화·관광, 교통·도시 개발, 농수산업 분야 등 시너지 창출이 가능한 사업들이 추진되지 못하고 있다.
또한 지자체별·사업별로 자기 완결성을 꾀하는 칸막이식 사업추진 구조를 가지 고 있으며, 사업 추진조직의 기능과 협력체계가 명확하지 않아 형식적 협력형태 를 띠고 있는 점이 지적되고 있다.
이외에 광역행정의 일환으로 지자체간의 사무위탁, 행정협의회 구성, 지방자 치단체조합 구성 등 지방자치법에 근거한 방식으로 협력업무를 수행하고 있다.
이 경우 대부분 행정사무 협력에 치중하고, 협의회 등을 통해 협력사업을 발굴하 더라도 법·제도가 미비하고 협력사업 선정이 체계적이지 않으며 민간의 참여가 제한되고 있는 점 등이 한계이다.
⃞ 도시권의 연계·협력 추진실태
4개 도시권 지역 등을 포함하여 지자체 간의 공동발전을 위해 자발적으로 협 력해온 사례는 다음과 같다. 먼저, 대전광역권은 대전광역시와 인근 8개 시·군이 참여하는 G9(Group 9) 협의체를 구성하여 산업, 교통, 문화 등 분야의 지역간 연 계협력사업을 발굴하여 공동 추진하는 등 지자체간의 공동체 활동을 펴나가고 있다. 광주광역시와 전남지역에서는 광주광역시가 1986년 직할시로 승격하면서
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전라남도에서 행정적으로 분리되었으나 지역민들은 여전히 정서적으로 같은 고 장이라는 인식이 강하다. 그러나 광주광역시와 인근 시·군간 연계협력 활동은 협 력수요 부족 등으로 인해 다소 미흡한 것으로 평가되고 있다. 대구광역시와 경북 시·군 간의 협력은 경제통합차원에서 주로 버스나 지하철 등 교통망 연계, 광역 상수도 공급 등 분야를 중심으로 이루어지고 있다. 부산, 울산, 경남지역은 경제, 산업, 물류 등의 분야가 특화되고 산업, 경제활동에 있어 거대한 클러스터가 형 성되어 있어, 비교적 활발할 연계가 이루어지고 있다. 그러나 도시권 형성과 관 련하여 부산광역시, 울산광역시 등 대도시 간의 경쟁보다는 강한 협력이 요구되 고 있다.
⃞ 지역간 연계·협력에 관한 설문조사
지역간 연계·협력과 도시권 육성방향 등과 관련하여 향후 도시권 정책 수립의 기초자료로 활용하기 위하여 각 도시권의 지자체 공무원, 시·도 연구기관의 연구 원, 대학교수 등을 대상으로 설문조사(2011.11)를 실시하였다. 조사결과, 지자체 간 연계·협력의 성과로는 ‘공공서비스에 대한 접근성 제고’가 가장 높게 평가되 었으며, 이어서 ‘행정비용 절감’, ‘주민생활의 편의성 제고’, ‘지역경제 활성화’ 등 에서 성과가 있었다고 응답하였다. 그러나 그동안 추진된 지자체간 연계·협력정 책과 활동 전반에 대해서는 전체적으로 긍정적 평가(18.7%)보다는 부정적 평가 (39.5%)가 2배 이상 많아 정책적 보완이 필요하다고 인식하고 있었다. 앞으로 지 자체간 연계·협력 활성화와 도시권 정책이 실효성을 갖기 위해 필요한 개선 과제 는 ‘지자체간 경쟁의식과 지역이기주의 극복’이며, 다음으로 ‘연계·협력사업의 발굴과 추진’, ‘협력관련 예산 확보’, ‘협력관련 법·제도 마련’, ‘협력 추진조직 구 성’ 등이 중요하다고 보았다.
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<도시권 정책의 기본방향>
6 도시권 연계·협력 활성화 및 추진체계 구축 방안
⃞ 기본방향
도시권을 육성을 위해서는 도시권의 연계·협력 활성화를 위한 기본방향과 전 략이 도출되어야 한다. 이에 본 연구에서는 세 가지의 기본 방향을 제시하였다.
첫째, 지자체 자율의 도시권 형성과 발전을 도모하여야 한다. 도시권 정책은 행정구역을 넘어서는 지역문제를 지자체간 조정·연계·협력을 통해 해결하는 정 책이다. 따라서 참여 지자체의 권한 및 자율성을 부여하는 한편 도시권 정책의 지속적·안정적 추진을 위해서는 참여주체들의 책임과 역할 분담이 필요하다.
둘째, 지자체간 연계·협력 모델을 구축하여야 한다. 이를 위해서는 각 지자체 의 특성화 발전을 토대로 공동프로젝트 등을 통해 협력을 활성화해야 한다. 이 과정에서 광역-광역, 기초-기초간의 수평적 협력이외에 광역-기초-중앙정부 간의 다층적(multi-level) 협력이 원활하도록 해야 한다.
셋째, 도시권이 광역경제권 및 국토발전의 선도지역이 되어야 한다. 이를 위해 서는 광역권내 거점지역과 주변지역, 신성장거점의 연계 발전을 추진해야 한다.
특히, 도시권내의 산업, 대학, 인프라, 정주환경 등에 있어 통합적 발전과 함께 국제공항, KTX역 등 주요 교통인프라, 주요 산업집적지, 대학, 국책사업지구 등 도시권 내 주요 거점간 연계전략이 필요하다.
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⃞ 중점과제
도시권 발전의 기본방향을 토대로 하여 향후 중점적으로 추진해야할 6개 분야 의 과제는 다음과 같다. 첫째, 지자체 주도의 도시권 설정이 필요하다. 도시권은 행정구역을 넘어서 형성되는 경제권 성격을 갖는 점을 고려하여, 도시권 참여 지 자체의 범위를 설정할 필요가 있다. 그러나 이러한 범위는 중앙정부가 일률적으 로 정하는 것이 아니라 지역여건에 맞게 지자체들이 자율적으로 정하고, 도시권 의 범위 또한 유연하게 관리·운영하는 방안이 바람직하다.
둘째, 도시권 지자체 공동발전전략 수립 및 연계·협력사업 발굴 추진이 필요하 다. 이와 관련하여 도시권 특성에 부합하는 전략산업의 클러스터 육성, 도시권 인프라 확충, 스마트성장형 정주기반 조성, 저탄소 녹색성장, 지역재생 등을 전략 분야로 하여 다양한 지역간 연계 협력사업을 적극 발굴하여 추진하도록 한다. 이 러한 사업 들은 법적 기반을 갖춘 도시권 발전계획에 기반하여 추진하도록 한다.
셋째, 협력기반 강화를 위한 지자체간 협약을 활성화해야 한다. 이와 관련하 여 미국의 지자체간 협약(interlocal agreement), 영국의 다지역협약(multi-area agreement), 프랑스의 프로젝트계약(contrat de projet) 등과 같이 지자체간 협약제 도를 도입 적용할 필요가 있다. 우리나라에는 지역발전투자협약을 체결할 수 있 는 법적의 규정이 있으나 실제 집행되는 사례를 찾아보기 힘들다. 이에 협약참여 주체의 책임과 권한, 협약절차, 재원 조달주체 등을 구체화하는 등 보완을 통해 협약을 활성화할 필요가 있다.
넷째, 도시권을 위한 협력적 추진기구의 구성이 필요하다. 이를 위해서 도시권 지자체가 참여하는 (가칭)도시권협의회를 구성하도록 한다. 참여주체는 광역시 및 기초지자체 이외에 기초지자체가 속한 광역도를 기본으로 하되, 지자체 의회, 지역 시민단체와 경제단체 등의 참여를 적극 검토한다. 이 협의회가 도시권내 지 자체간 통합적 네트워크의 허브역할을 수행하기 위해서는 그에 맞는 역할과 기 능 및 권한의 부여가 필요하다.
다섯째, 도시권 발전재원을 확보해야 한다. 이를 위해서 기존의 광역·지역발전 특별회계 내 에 도시권 발전계정을 신설하는 방안을 적극 검토한다. 이외에 도시
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권 발전기금 설치, 중앙부처 일반회계 중 도시권 발전 재원 확보 등의 방안도 검 토할 필요가 있다.
여섯째, 도시권 발전의 법적 기반을 구축해야 한다. 기존의 광역도시권과 관련 한 국토계획및이용에관한법률을 개정하거나 광역개발권과 관련된 지역균형개발 법을 개정하는 방안이 가능하다. 이외에 도시권 발전목적에 부합하는 (가칭) 도 시권발전특별법을 새로이 제정하는 대안도 검토할 수 있다.
<도시권 육성을 위한 중점 과제>
⃞ 도시권 연계·협력 활성화를 위한 역할 분담
도시권 연계·협력을 활성화하기 위해서는 지역간 협력의 당사자인 지자체와 중앙정부의 참여가 필수적이다. 지자체의 역할로는 지자체장의 관심과 참여, 공 동사업 발굴 및 공동계획 수립, 협력 예산 지원, 민간 등 지자체 구성 주체의 참 여 유도, 지자체간 인적 교류 확대 등 신뢰 기반 구축 등이 요구된다. 중앙정부 는 도시권 발전의 지원자로서의 역할 또는 협력을 촉진시키는 촉매제 역할이 요 구된다. 특히, 중앙정부의 역할은 도시권 정책 추진의 가이드라인 제시, 도시권 육성 사업에 대한 규제완화 및 행정지원, 정책의 안정적 추진을 위한 재정지원, 지자체간 협약 등 협약활성화를 위한 제도적 기반 마련 등의 지원이 필요하다.
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7. 결론 및 정책제언
도시권 연계․협력 활성화 및 추진체계 구축을 위해 앞서 제기된 중점과제별 추진방안과 관련하여 중앙정부 차원에서 우선적으로 추진할 정책을 요약하면 다 음과 같다.
첫째, 도시권 협력 사업 발굴 및 도시권 추진기구 구성을 위한 시범사업이 필 요하다. 국토정책 차원에서 참여 지자체들이 공통적으로 편익을 얻을 수 있어서 자발적 협력의 유인이 높은 사업 분야에서 우선적으로 시범사업을 추진하고 점 차 범위를 확대하도록 한다. 중앙정부가 우선은 협력을 유인할 최소한의 사업비 등 인센티브를 제공함으로써 시범사업을 통해 지자체들이 협력을 학습할 수 있 는 기회를 확대하도록 해야 한다.
둘째, 도시권 설정을 포함한 도시권 정책 추진의 가이드라인을 제시할 필요가 있다. 도시권 설정을 지자체가 주도한다는 기본 방향에도 불구하고 도시권 정책 을 도입하는 취지가 실현될 수 있도록 중앙정부 차원에서 도시권 권역 설정, 발 전계획 수립 등에 관한 가이드라인을 마련하여 지자체에 제공할 필요가 있다.
셋째, 지역발전투자협약제도 개선을 추진하도록 한다. 협약 참여주체의 확대 및 주체별 책임과 권한 명시, 협약절차 개선, 협약 대상사업 범위 및 재원 조달 주체 등 협약에 포함되어야 할 내용을 구체화함으로써, 지역발전투자협약제도를 도시권 협약제도로 활용하기 위한 제도 개선이 요구된다.
넷째, 광특회계 내 도시권 발전계정, 도시권 발전기금 설치, 중앙부처의 일반 회계 중 도시권 발전재원 확보 등 도시권 발전 방안별로 실행전략을 마련하도록 한다.
본 연구는 정부의 도시권 정책 도입에 대한 구체적인 전략 제시, 지역간 연계·
협력의 다층적 모델 제시, 지역전문가 의견 수렴을 통한 정책방안의 현실 적용 가능성을 모색하였다는 점에서 연구의 의의가 있다. 앞으로 본 연구에서 제안된 정책과제를 후속연구를 통해 보다 심도 있게 검토하여, 도시권 정책화에 실질적 으로 기여할 수 있는 방안이 제시되어야 할 것이다.
C · O · N · T · E · N · T · S
차 례
발 간 사 ···ⅰ 요 약 ···ⅲ
제 1장 서 론
1. 연구의 배경과 목적 ···1
1) 연구의 배경 ···1
2) 연구의 목적 ···2
2. 연구의 범위 및 방법 ···3
1) 연구의 범위 ···3
2) 연구의 방법 ···4
3) 연구의 흐름도 ···5
제 2장 도시권 정책의 필요성 및 관련 이론 1. 도시권의 개념 및 필요성 ···7
1) 도시권의 개념 및 특성 ···7
2) 도시권 육성의 필요성 ···9
2. 도시권 관련 패러다임과 이론 ···12
1) 신지역주의 패러다임 ···12
2) 메가시티지역 이론 ···15
3) 네트워크 도시론 ···16
4) 지역간 협력 거버넌스 이론 ···19
제 3장 해외도시권 연계·협력 정책 및 사례
1. 영국 ···25
1) 정책동향 ···25
2) 영국 도시권 연계·협력 사례: 맨체스터도시권 ···28
2. 프랑스 ···34
1) 정책 동향 ···34
2) 프랑스 도시권 연계·협력 사례: 리옹도시권 ···36
3. 미국 ···41
1) 정책 동향 ···41
2) 미국 도시권 연계·협력 사례Ⅰ: 남부캘리포니아도시권 ···45
3) 미국 도시권 연계·협력 사례Ⅱ: 시애틀도시권 ···50
4) 미국 사례 종합 ···56
4. 해외사례 종합 및 시사점 ···57
제 4장 도시권 현황 분석 1. 도시권의 전국적 위상 ···63
1) 인구 ···63
2) 경제 및 산업 ···66
3) 인프라 ···69
2. 도시권별 현황 분석 ···72
1) 분석개요 ···72
2) 대전도시권 ···74
3) 광주도시권 ···81
4) 대구도시권 ···88
5) 부산·울산도시권 ···95
제 5장 도시권 연계·협력 정책 및 추진 실태 1. 지역간 연계·협력 정책 현황과 문제점 ···103
1) 권역 및 제도 기반의 연계·협력 정책 ···103
2) 사업 중심의 연계·협력 정책 ···105
3) 추진조직 기반의 연계·협력 정책 ···108
2. 도시권의 연계·협력 추진 실태 ···110
1) 대전도시권 ···111
2) 광주도시권 ···113
3) 대구도시권 ···115
4) 부산·울산도시권 ···118
3. 지역간 연계·협력에 관한 설문조사 ···120
1) 설문조사 개요 ···120
2) 조사 내용 ···121
3) 지자체간 연계·협력 관련 조사 결과 ···122
4. 지역간 연계·협력의 문제점 종합 ···128
제 6장 글로벌 도시권을 향한 연계·협력 활성화 방안 1. 기본방향 ···133
1) 지자체 자율의 도시권 형성과 발전 ···134
2) 지자체간 연계·협력 모델 구축 및 확산 ···134
3) 광역경제권 및 국토발전의 선도지역화 ···135
2. 중점과제 ···135
1) 지자체 주도의 도시권 형성 ···136
2) 도시권 지자체 공동 발전전략 마련 및 연계·협력사업 발굴 추진 ··· 138
3) 협력기반 강화를 위한 지자체간 협약 활성화 ···144
4) 도시권 협력적 추진기구 구성 ···150
5) 도시권 발전 재원 확보 ···154
6) 도시권 발전 법적 기반 구축 ···156
3. 도시권 연계․협력 활성화를 위한 역할 분담 ···158
1) 지자체 ···159
2) 중앙정부 ···159
제 7장 결론 및 정책제언 1. 연구의 의의와 한계 ···161
1) 연구의 의의 ···161
2) 연구의 한계 ···162
2. 정책제언 ···163 3. 맺음말 ···164
참 고 문 헌 ···165 SUMMARY ···173 부 록 ···177
T · A · B · L · E · C · O · N · T · E · N · T · S
표 차 례
<표 1-1> 연구대상 4개 지방도시권 ···3
<표 2-1> 광역경제권과 도시권의 비교 ···10
<표 2-2> 구지역주의와 신지역주의 비교 ···14
<표 2-3> 네트워크 도시의 공간구조 유형 ···18
<표 2-4> 지자체간의 편익·비용 분포에 따른 협력의 유형 ···20
<표 2-5> 지역간 협력방식의 유형 ···21
<표 2-6> 다층 거버넌스(Multi-level Governance)의 유형 ···23
<표 3-1> 맨체스터도시권 관련 주요계획 및 내용 ···30
<표 3-2> 리옹도시권의 지자체(꼬뮌)간 주요 협력 유형 ···37
<표 3-3> 2010년 퓨젯사운드권역협의회(PSRC)의 주요 프로젝트 ··· 55
<표 3-4> 해외사례별 도시권 형성 배경 및 목표 ···58
<표 3-5> 해외사례별 도시권 공동계획 및 중점분야 추진 ···59
<표 3-6> 해외 협약제도 ···60
<표 3-7> 해외사례별 협력추진기구 ···61
<표 3-8> 해외사례별 법·제도 및 재원 ···62
<표 4-1> 전국 및 도시권 인구현황 및 증가율 ···64
<표 4-2> 전국 및 도시권 고령인구 비율 ···65
<표 4-3> 전국 및 도시권 GRDP 현황 ···66
<표 4-4> 전국 및 도시권 제조업종자사수 현황 ···67
<표 4-5> 전국 및 도시권 서비스업종자사수 현황 ···68
<표 4-6> 대도시권 권역별 통행실태(2009) ···69
<표 4-7> 도시권의 주요 KTX역별 연간 이용객수 ···70
<표 4-8> 도시권의 주요 공항별 연간 공항이용 ···71
<표 4-9> 도시권의 주요 공항별 국제선 이용 현황 ···71
<표 4-10> 도시권별 현황 분석 자료 및 방법 ···73
<표 4-11> 대전도시권의 공간적 자기상관관계(Moran's I 지수) ···75
<표 4-12> 대전도시권의 도로·공항·항만서비스 접근시간 분포 ···76
<표 4-13> 대전도시권의 인구이동 네트워크 지수 및 중심성 분석 ···78
<표 4-14> 대전도시권의 통근 네트워크 지수 및 중심성 분석 ···79
<표 4-15> 대전도시권의 현황 및 연계 분석 종합 ···80
<표 4-16> 광주도시권의 공간적 자기상관관계(Moran's I 지수) ···82
<표 4-17> 광주도시권의 도로·공항·항만서비스 접근시간 분포 ···83
<표 4-18> 광주도시권의 인구이동 네트워크 지수 및 중심성 분석 ···85
<표 4-19> 광주도시권의 통근 네트워크 지수 및 중심성 분석 ···86
<표 4-20> 광주도시권의 현황 및 연계 분석 종합 ···87
<표 4-21> 대구도시권의 공간적 자기상관관계(Moran's I 지수) ···89
<표 4-22> 대구도시권의 도로·공항·항만 서비스 접근시간 분포 ···90
<표 4-23> 대구도시권의 인구이동 네트워크 지수 및 중심성 분석 ···92
<표 4-24> 대구도시권의 통근 네트워크 지수 및 중심성 분석 ···93
<표 4-25> 대구도시권의 현황 및 연계 분석 종합 ···94
<표 4-26> 부산·울산도시권의 공간적 자기상관관계(Moran's I 지수) ··· 96
<표 4-27> 부산·울산도시권의 도로·공항·항만서비스 접근시간 분포 ··· 97
<표 4-28> 부산·울산도시권의 인구이동 네트워크 지수 및 중심성 분석 ··· 99
<표 4-29> 부산·울산도시권의 통근 네트워크 지수 및 중심성 분석 ··· 100
<표 4-30> 부산·울산도시권의 현황 및 연계 분석 종합 ··· 101
<표 5-1> 권역기반의 지역간 연계 발전 ···104
<표 5-2> 기초-광역-초광역 차원의 지역간 연계·협력사업 ···105
<표 5-3> 광역경제권별 주요 연계·협력사업 ···107
<표 5-4> 광역행정체제 제도 유형 ···109
<표 5-5> 대전·충남·충북지역의 지자체간 연계·협력 사례 ···111
<표 5-6> G9 협력사업의 유형 ···112
<표 5-7> 지방자치법상의 대전·충남·충북지역의 지자체간 협력 활동 ···113
<표 5-8> 광주·전남지역의 지자체간 연계·협력 사례 ···114
<표 5-9> 지방자치법상의 광주·전남지역의 지자체간 협력 활동 ···115
<표 5-10> 대구·경북지역의 지자체간 연계·협력 사례 ···116
<표 5-11> 지방자치법상의 대구·경북지역의 지자체간 협력 활동 ···117
<표 5-12> 부산·울산·경남지역의 지자체간 연계·협력 사례 ···118
<표 5-13> 지방자치법상의 부산·울산·경남지역의 지자체간 협력 활동 ··· 119
<표 5-14> 설문조사 개요 ···120
<표 5-15> 설문조사 응답자 구성 ···121
<표 5-16> 설문조사 내용 ···121
<표 5-17> 지자체간 연계·협력 수준 ···123
<표 5-18> 지자체간 연계·협력사업의 정책유형별 효과 ··· 124
<표 5-19> 광역계획에 의한 지자체간 연계·협력의 성과 ···124
<표 5-20> 기초생활권 및 광역경제권 연계·협력사업의 성과 ···125
<표 5-21> 지방자치단체간 행정협력의 성과 ···125
<표 5-22> 지자체간 연계·협력의 성과 ···126
<표 5-23> 지자체간 연계·협력의 성과가 크지 않은 이유 ··· 127
<표 5-24> 지역(지방정부)간 협력사업 관련 법률 현황 ···129
<표 5-25> 지자체간 협력을 위한 재정지원 관련 법령 ···130
<표 6-1> 프랑스 꼬뮌협력체 유형별 기준 ···138
<표 6-2> 현행의 협약제도 ···144
<표 6-3> 해외 협약제도 ···146
<표 6-4> 지역간 협약의 주요 내용(미국 워싱턴주) ···149
<표 6-5> 도시권 정책 추진기구의 운영 형태 ···153
<표 6-6> 도시권 정책추진 재원확보 방안 비교 ···155
<표 6-7> 도시권 정책의 법제화 방안 비교 ···157
<표 6-8> 도시권 정책 추진을 위한 바람직한 법·제도 ···158
<부표 1> 도시권 육성이 필요한 이유- 1순위 ···185
<부표 2> 도시권 육성이 필요한 이유- 2순위 ···186
<부표 3> 도시권 추진조직 구성 시 기초자치단체 참여의 중요성 ··· 186
<부표 4> 도시권 추진조직 구성 시 광역자치단체 참여의 중요성 ··· 187
<부표 5> 도시권 추진조직 구성 시 자치단체 의회 참여의 중요성 ··· 187
<부표 6> 도시권 추진조직 구성 시 지역 민간기구 참여의 중요성 ··· 188
<부표 7> 도시권 추진조직 구성 시 중앙정부 참여의 중요성 ···188
<부표 8> 도시권 정책 추진기구의 심의·조정 기능 중요성 ···189
<부표 9> 도시권 정책 추진기구의 사업평가 기능 중요성 ··· 189
<부표 10> 도시권 정책 추진기구의 계획수립 기능 중요성 ···190
<부표 11> 도시권 정책 추진기구의 정책집행 기능 중요성 ···190
<부표 12> 도시권 정책 추진기구의 사업예산편성 기능 중요성 ··· 191
<부표 13> 참여 지자체의 재원 분담 필요성 ···191
<부표 14> 광특회계에서 별도 계정 신설 필요성 ···192
<부표 15> 도시권 발전 기금 마련 필요성 ···192
<부표 16> 중앙부처의 국고 지원 필요성 ···193
<부표 17> 인센티브 제공을 통한 민간투자 유치 필요성 ···193
<부표 18> 지자체장의 관심과 참여 ···194
<부표 19> 공동계획 수립 및 사업 발굴 ···194
<부표 20> 예산지원 ···195
<부표 21> 민간 등 지자체 구성주체 참여 유도 ···195
<부표 22> 도시권 정책 추진의 가이드라인 제시 ···196
<부표 23> 도시권 육성 사업에 대한 조정 및 평가 ···197
<부표 24> 도시권 육성 사업에 대한 규제완화 및 행정지원 ··· 197
<부표 25> 정책의 안정적 추진을 위한 재정 지원 ···198
<부표 26> 지자체간 협약 등 협력 활성화를 위한 제도적 기반 마련 ···198
F · I · G · U · R · E · C · O · N · T · E · N · T · S
그 림 차 례
<그림 1-1> 도시권의 위치 ···3
<그림 1-2> 단계별 주요 연구내용 ···4
<그림 1-3> 연구의 흐름도 ···5
<그림 2-1> 광역화에 따른 도시 및 지역 공간구조의 변화 ···7
<그림 2-2> 광역경제권과 도시권의 관계 ···8
<그림 2-3> 도시권의 공간구조 유형 ···8
<그림 2-4> 도시권 발전 패러다임 ···9
<그림 2-5> 네트워크 도시와 중심지 도시의 비교 ···18
<그림 2-6> 란스타드의 주요 도시 ···19
<그림 2-7> 란스타드의 도시간 업무통행 네트워크 ···19
<그림 3-1> 영국의 LEP 추진현황(2011) ···26
<그림 3-2> 맨체스터도시권과 인근지역의 공간범위 ···29
<그림 3-3> 맨체스터도시권의 통근흐름 ···29
<그림 3-4> 광역맨체스터협의회(AGMA)의 조직 ···31
<그림 3-5> 맨체스터 살포드(Salford )지역의 사업시행 전후 비교 ···33
<그림 3-6> 그랑리옹도시권 협력기구 ···38
<그림 3-7> 리옹도시권 대중교통네트워크(REAL) 구축계획 ···41
<그림 3-8> 미국의 지역계획기관 분포 ···42
<그림 3-9> 남부캘리포니아도시권 ···46
<그림 3-10> 남부캘리포니아연합(SCAG) 의사결정기구 ···47
<그림 3-11> 엘러미다 코리더 ···49
<그림 3-12> 골드라인 푸트힐 연장구간 ···49
<그림 3-13> 그레이트 파크 개발 ···50
<그림 3-14> 시애틀도시권 ···51
<그림 3-15> 퓨젯사운드권역협의회(PSRC) 조직 구성도 ···52
<그림 3-16> 사우스파크대교 사업 위치도 ···54
<그림 3-17> 가이드라인에서 제시된 노변 충전 스테이션 사례 ··· 55
<그림 4-1> 전국 인구분포(2010) ···64
<그림 4-2> 전국 인구 증가율 분포(2000-2010) ···64
<그림 4-3> 전국 경제활동인구수 분포(2011) ···65
<그림 4-4> 전국 고령인구 비율 분포(2010) ···65
<그림 4-5> 인구증가율과 고령인구 비율 변화 비교 ···65
<그림 4-6> 전국 GRDP 분포(2008) ···66
<그림 4-7> 전국 GRDP 증가율 분포(2005-2008) ···66
<그림 4-8> 전국 제조업종사자수 분포(2009) ···67
<그림 4-9> 전국 제조업종사자수 증가율 분포(2000-2009) ··· 67
<그림 4-10> 전국 서비스업종사자수 분포(2009) ···68
<그림 4-11> 전국 서비스업종사자수 증가율 분포(2000-2009) ···68
<그림 4-12> KTX역별 이용객수 ···70
<그림 4-13> 전국 공항별 항공 이용객수(2010) ···71
<그림 4-14> 전국 공항별 화물(2010) ···71
<그림 4-15> 대전도시권의 전입·전출 비율(1995-2010) ···74
<그림 4-16> 대전도시권의 산업별 LISA 군집지도(2000-2009) ···75
<그림 4-17> 대전도시권의 도로서비스 접근시간 분포 ···76
<그림 4-18> 대전도시권의 공항·항만서비스 접근시간 분포 ···76
<그림 4-16> 대전도시권의 산업별 LISA 군집지도(2000-2009) ···75
<그림 4-17> 대전도시권의 도로서비스 접근시간 분포 ···76
<그림 4-18> 대전도시권의 공항·항만서비스 접근시간 분포 ···76
<그림 4-19> 대전도시권의 주요 성장거점 ···77
<그림 4-20> 대전도시권의 인구이동 연계 변화 ···78
<그림 4-21> 대전도시권의 통근 연계 변화 ···79
<그림 4-22> 광주도시권의 전입·전출 비율(1995-2010) ···81
<그림 4-23> 광주도시권의 산업별 LISA 군집지도(2000-2009) ···82
<그림 4-24> 광주도시권의 도로서비스 접근시간 분포 ···83
<그림 4-25> 광주도시권의 공항·항만서비스 접근시간 분포 ···83
<그림 4-26> 광주도시권의 주요 성장거점 ···84
<그림 4-27> 광주도시권의 인구이동 연계 변화 ···85
<그림 4-28> 광주도시권의 통근 연계 변화 ···86
<그림 4-29> 대구도시권의 전입·전출 비율(1995-2010) ···88
<그림 4-30> 대구도시권의 산업별 LISA 군집지도(2000-2009) ···89
<그림 4-31> 대구도시권의 도로서비스 접근시간 분포 접근시간 분포 ···90
<그림 4-32> 대구도시권의 공항·항만서비스 접근시간 분포 ···90
<그림 4-33> 대구도시권의 주요 성장거점 ···91
<그림 4-34> 대구도시권의 인구이동 연계 변화 ···92
<그림 4-35> 대구도시권의 통근 연계 변화 ···93
<그림 4-36> 부산·울산도시권의 전입·전출 비율(1995-2010) ··· 95
<그림 4-37> 부산·울산도시권의 산업별 LISA 군집지도(2000-2009) ···96
<그림 4-38> 부산·울산도시권의 도로 서비스 접근시간 분포 ···97
<그림 4-39> 부산·울산도시권의 공항·항만 서비스 접근시간 분포 ··· 97
<그림 4-40> 부산·울산도시권의 주요 성장거점 ···98
<그림 4-41> 부산·울산도시권의 인구이동 연계 변화 ···99
<그림 4-42> 부산·울산도시권의 통근 연계 변화 ···100
<그림 5-1> 기초생활권 연계 협력사업 유형 ···106
<그림 5-2> 기초생활권 지자체간 연계 협력사업 대상지역 ···106
<그림 5-3> 지자체간 연계·협력 수준 평가 ···122
<그림 5-4> 지자체간 연계·협력사업의 정책유형별 효과 ···123
<그림 5-5> 지자체간 연계·협력 성과 ···126
<그림 5-6> 지자체간 연계·협력의 성과가 크지 않은 이유 ···127
<그림 6-1> 도시권 정책의 기본방향 ···133
<그림 6-2> 도시권 육성을 위한 중점 과제 ···136
<그림 6-3> 도시권 육성이 필요한 이유 ···142
<그림 6-4> 도시권 발전을 위한 계획수립 유형 ···143
<그림 6-5> 현행 국가균형발전특별법의 지역발전투자협약 절차 ··· 147
<그림 6-6> 중앙정부 참여사업의 협약체결 절차(안) ···148
<그림 6-7> 도시권 추진조직 구성시 각 주체 참여 중요성 ···151
<그림 6-8> 도시권 정책 추진기구의 기능과 역할 중요성 ···152
<그림 6-9> 도시권 정책추진 재원확보 방안 ···156
<그림 6-10> 도시권 정책추진을 위한 지자체의 역할 ···159
<그림 6-11> 도시권 정책 추진을 위한 중앙정부의 역할 ···160
<부도 1> 광역계획을 통한 지자체간 연계·협력의 성과 ··· 183
<부도 2> 기초생활권 및 광역경제권 연계·협력사업의 성과 ··· 184
<부도 3> 지방자치단체간 행정협력의 성과 ···184
제 1 장∙서 론 1
1
C · H · A · P · T · E · R · 1
서 론
세계경제의 글로벌화, 지방화 트렌드와 함께 신지역주의(New Regionalism)가 대두됨 에 따라 도시권 등 지역경제권의 역할이 부각되고 있다. 우리나라도 광역경제권 정책 의 성과 제고와 지역경쟁력 강화 차원에서 지방 거점도시를 중심으로 한 도시권의 성 장잠재력 강화의 필요성이 대두되고 있다. 본 연구에서는 우리나라 도시권 발전을 위 한 기본방향과 도시권 형성 기반 조성을 위한 도시권 추진주체, 계획 및 관리체계, 협 약 등 지자체간 협력환경 조성 방안을 제시하고자 한다. 본 장에서는 연구의 배경과 필요성, 범위 및 방법 등 전체 연구개요를 소개한다.
1. 연구의 배경과 목적
1) 연구의 배경
세계경제의 글로벌화, 지방화 트렌드와 함께 영토국가(territorial nation)의 의미 는 계속 약화되고 지역의 역할이 중요해지고 있다. 지역의 경쟁력은 인구와 산업 이 집중된 개별 도시와 거점 중심으로 형성되었으나, 세계화와 초고속 교통·통신 망의 발달, 생활권과 경제활동의 광역화 등으로 인해 도시권(city-region)이 지역 발전의 핵심적인 공간단위로 부상하고 있다.
영국, 프랑스, 독일 등에서도 지역발전의 핵심정책으로 도시권을 전략적으로 육성하고 있다. 영국은 광역경제권(RDA)에서 도시권 등을 중심으로 한 지자체 연합·기업파트너십(Local Enterprise Partnership: LEP) 체제로 전환하였으며, 프랑
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스는 메트로폴(Métropole), 독일은 메트로폴리탄(Metropolitan) 등 도시권을 중심으 로 지역발전 역량을 집중시키고 있다.
우리나라도 광역경제권 정책의 성과 제고와 지역경쟁력 강화 차원에서 지방 거점도시를 중심으로 성장잠재력 강화의 필요성이 대두되고 있다. 5+2 광역경제 권 정책은 광역시·도 전체를 공간범위로 하여, 산업, 인프라 등 부문별 발전에 치 중함으로써 성장잠재력의 공간적 역량 결집과 확산이 미흡한 실정이다. 또한 도 시권 관련 정책도 계획수준에 그치고 있으며, 광역시 등 거점도시의 경제력이 취 약하여 광역경제권과 국가경제 발전을 선도하는 실질적인 도시권 역할을 하지 못하고 있다. 지자체 공무원, 연구원, 교수 등을 대상으로 한 설문조사결과에서도 (2010.10. 시행), 대부분의 응답자(215인 중 95.4%)가 도시권 정책이 필요하다고 한 바 있다.
앞으로 자유무역협정(Free Trade Agreement: FTA) 확대에 따른 전방위적 글로 벌화 시대에는 지역발전의 핵심 성장동력으로 거점도시 중심의 지방대도시권 역 할이 매우 중요하다. 따라서 우리나라의 지역 실정에 부합하는 도시권의 형성 및 발전전략을 마련할 필요가 있다. 그동안 광역도시권 등의 정책을 추진하였으나, 지역간 연계·협력 및 정책성과가 미흡한 점을 보완하여 실효성 있는 도시권 정책 방안을 마련해야 한다. 특히 무한경쟁의 세계화시대에 대비하여 글로벌 수준의 도시권이 육성되어 인재와 자본이 집적되는 국제적 교류거점 역할을 하도록 해 야 한다.
2) 연구의 목적
본 연구는 우리나라 도시권을 글로벌 경쟁력을 갖춘 지역성장거점으로 육성하 여 광역경제권 발전을 촉진하고 미래 국토선진화에 기여할 수 있는 방안을 마련 하는데 있다. 이에 2010년 수행된 제1차 연구에서는 도시권의 권역설정 대안을 검토하고, 이를 토대로 외국도시권과 역량을 비교하고, 우리 도시권 실정에 맞는 경제, 산업, 정주환경 등 분야의 발전방향과 전략을 제시하였다.
제 1 장∙서 론 3
제2차 연구인 본 연구에서는 우리나라 도시권 발전을 위한 기본방향 제시하고, 도시권 형성 기반 조성을 위한 추진주체, 계획 및 관리체계, 협약 등 지자체간 협력환경 조성 방안 등 중점 추진과제를 제시하고자 한다.
2. 연구의 범위 및 방법
1) 연구의 범위
본 연구의 공간적 범위는 전국을 대상으로 하되, 광역경제권 내에서 대도시 등 거점도시와 기능적·지리적으로 연계된 인근 시·군 지역을 대상으로 한다. 수도권 을 별도의 구역으로 할 경우, 대전, 광주, 대구, 부산·울산 등 광역시를 중심으로 4개 지방 도시권이 형성될 수 있다1).
구분 중심도시 지자체
대전
도시권 대전광역시 공주, 논산, 계룡, 금산, 연기, 청주, 보은, 청원, 옥천 등 9개 광주
도시권 광주광역시 나주, 담양, 화순, 함평, 장성 등 5개
대구
도시권 대구광역시 경산, 영천, 군위, 청도, 고령, 성주, 칠곡 등 7개 부산·울산
도시권
부산광역시·
울산광역시 창원, 김해, 양산, 함안 등 4개
<표 1-1> 연구대상 4개 지방도시권 <그림 1-1> 도시권의 위치
1) 도시권에 포한되는 지자체들로 구성되는 권역범위는 제1차 년도에서 제시된 바와 같이 지방광역시를 중심으로 통근율, 지리적인 인접성, 도시적 활동성 등을 고려하여 설정한 결과를 활용하였다. 이러한 도시권의 공간 범위는 정책목표, 사업내용, 지자체 의견 등에 따라 변경될 수 있다. 예를 들면, 부산·울 산도시권에서 울산광역시는 포항시, 경주시 등과 연계한 별도의 도시권을 형성할 수 있으며, 대구도 시권에는 구미시를 포함하는 방안도 가능하다.
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본 연구의 시간적 범위는 분석기준은 2010년, 목표년도는 2020년으로 한다. 내 용적 범위는 도시권 형성의 세계적 추이, 우리나라 지방도시권의 현황과 글로벌 경쟁력 수준 등에 관한 1차년도 연구 결과를 기반으로 하여 도시권 육성의 기본 방향과 목표를 설정하고, 해외 도시권의 구체적 정책사례를 분석하여 글로벌 도 시권 육성을 위한 협력환경 조성 방안 및 제도 개선방안을 도출한다.
<그림 1-2> 단계별 주요 연구내용
2) 연구의 방법
본 연구의 방법은 도시권의 행정효율성, 경쟁력 강화, 추진체계, 성장관리 등 에 관한 문헌조사와 함께 해외 전문가와 공동연구를 통해 영국, 미국, 프랑스 등 해외도시권의 협력사례를 조사한다. 특히 도시권 추진주체 구성, 협력프로젝트 발굴 및 추진, 계획 및 관리체계, 인센티브·협약 등 지자체간 협력환경 조성, 재원 확보 등 도시권 운영체제에 초점을 둔다.
지방도시권의 지자체 공무원, 교수 등을 중심으로 도시권 특성화 발전 및 추진 체계 등과 관련한 설문조사를 실시한다. 지방도시권 관련 시·도연구원과 지역간 담회 개최 및 원고를 의뢰하고, 해외 도시권 협력 사례 및 도시권 네트워크 관련
제 1 장∙서 론 5
해외전문가 등과 협동연구 수행한다. 국내는 대전, 광주, 대구, 부산·울산의 전문 가, 교수 등이 참여하여 지방도시권 실태와 과제를 검토하고 해외는 네덜란드 전 문가 등이 참여하여 도시권 형성과 관련한 네트워크 도시에 대해 연구한다.
3) 연구의 흐름도
<그림 1-3> 연구의 흐름도
제 2 장∙도시권 정책의 필요성 및 관련이론 7
<그림 2-1> 광역화에 따른 도시 및 지역 공간구조의 변화
출처: The World Bank, 2009
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도시권 정책의 필요성 및 관련 이론
도시권은 광역시, 거점도시 등을 중심으로 일상생활, 경제활동 등 연관이 높은 다수 지자체로 형성되는 경제권 개념의 기능지역(functional region)이다. 도시권은 세계경제 의 초국경화에 대응한 핵심 경제지역으로써 광역경제권의 실질적 형성과 발전을 견인 할 선도지역 육성, 개별 시·군 중심의 행정투자 비효율 저감 및 광역적 현안과제 대응 등을 위해 필요하다. 도시권 관련 이론은 신지역주의, 메가시티지역 이론, 네트워크 도시론, 협력 거버넌스 이론 등이 있다. 본 장에서는 도시권 필요성과 정책 패러다임 관련 이론들을 정리하였다.
1. 도시권의 개념 및 필요성
1) 도시권의 개념 및 특성
(1) 도시권(city-region)의 개념 도시권은 광역시, 거점도시 등 을 중심으로 일상생활, 경제활동 등 연관이 높은 다수 지자체로 형 성되는 지역이다. 특히 도시권은 거점도시를 중심으로 일상생활, 경제활동의 연관이 높은 지역을 포함하는 일종의 경제권 성격의
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‘기능지역(functional region)’이다. 광역경제권은 광역시와 도 전체를 대상으로 하 는 반면, 도시권은 광역경제권 내 일부지역(대도시와 인근지역 등)을 대상으로 한다.
<그림 2-2> 광역경제권과 도시권의 관계
(2) 도시권의 유형
도시권은 광역시 등 지방 대도시와 인근 시·군으로 구성되는 대도시권이 있으 며, 공간구조는 주로 단핵형(mono-centric)으로 형성된다. 이외에 중소도시 또는 성장거점(국책사업지구 등) 등을 상호 연계하는 도시권의 형성이 가능하며, 이 경우 공간구조는 주로 다핵형(poly-centric)으로 이루어진다.
단핵형 공간구조(광역시 연계) 다핵형 공간구조(중소도시 연계)
<그림 2-3> 도시권의 공간구조 유형
(3) 도시권의 위상과 역할
도시권의 위상과 역할은 글로벌 수준과 국내적 수준으로 구분 할 수 있다. 글 로벌 수준의 도시권은 뉴욕권, 런던권 등 경제력, 장소매력도, 인프라 등이 세계 적 수준이며, 국제공항, 항만 등 글로벌 인프라, 기업본사, 국제금융, 첨단지식서 비스 등을 구비하고 있다. 국내 수준의 도시권은 경제력, 장소매력도, 인프라 등 이 국내적 경쟁력을 가지며, 향후 글로벌 수준을 지향하는 도시권이다.
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2) 도시권 육성의 필요성
(1) 세계경제의 초국경화에 대응한 핵심 경제지역 육성
글로벌 장소경쟁의 심화에 따라 세계적인 대도시권 육성 정책에 대한 대응의 필요성이 증가하고 있다. 이미 영국, 독일, 프랑스 등 선진 외국은 세계적 경쟁력 을 갖춘 대도시권 육성전략을 수립·시행하고 있다.
글로벌 차원의 새로운 경제는 국제적으로 연결된 도시권에 위치한 다양한 경 제 주체간에 국경을 초월하는 긴밀한 상호작용 및 거래가 있는 ‘군도 (archipelago)’의 형태를 취하게 되는데, 세계화된 생산, 분배 및 교류 시스템 내에 서 생산자, 소비자, 중개자간 사슬을 연결하는 연계 거점으로서 핵심 도시권의 역할이 중요하다. 이러한 글로벌 경제 환경 하에 도시권은 집적경제와 혁신역량 으로 인해 높은 생산성을 갖는 상호 연계된 경제활동의 집적지인 동시에 국가경 제의 엔진 역할을 수행하는 핵심 경제지역이다(Scott and Stoper, 2003).
<그림 2-4> 도시권 발전 패러다임
(2) 광역경제권의 실질적 형성과 발전을 견인할 선도지역 육성
지방경제권 형성을 통한 지역경쟁력 향상을 목표로 5+2 광역경제권 정책이 2008년부터 추진되고 있다. 광역경제권 정책은 선도산업 육성, 인력양성, 선도 인 프라 등 선도 프로젝트 중심의 정책집행으로 도시 및 도시권 육성 등의 공간전략 이 미약하다. 광역경제권 정책의 목표인 지역경쟁력 향상을 위한 대상이 전국의
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모든 지역으로 광역경제권의 형성을 견인하는 지역이 대도시, 중소도시, 농산어 촌 중 어디인지, 지역유형간 기능분담이 명확하지 않다.
이러한 관점에서 도시권은 대도시와 인근 시·군을 연계한 경제력 및 혁신 역량, 정주환경을 국제적 수준으로 제고하며, 그 성과가 광역경제권으로 확산되도록 함 으로써 광역경제권 정책을 보완하는 역할을 해야 한다. 도시간 네트워크에 의한 기능적 보완성, 신속한 인프라 연결, 지식기반 활동의 창조적 네트워크, 전문화된 도시간 노동분업과 도시간 연계에 의한 시너지 등이 광역경제권 보다는 도시권 단위에서 실질적 작동이 용이하며 보다 효율적이다(Batten,1995; Cappello,2000).
개별 도시는 경제적 경쟁력이라는 이슈에 대처하기에는 일반적으로 규모가 작 고, 광역경제권은 거대하여, 세계의 경제경쟁 하에서 개별 경제거점으로서의 충 분한 역할 수행에 한계가 있다. 반면, 도시권의 기능적 속성은 전략적 지역발전 에 적합하여, 세계경제체제 하에서 경제적 경쟁의 공간적 단위로서 가장 적합하 다(Office of the Deputy Prime Minister, 2006).
우리나라의 경우 도시권의 발전은 그동안 고착화된 수도권과 비수도권의 이원 적 국토구조에서 벗어나, 각 도시권이 선도하는 실질적인 광역경제권 체제로 조 기 정착할 수 있어야 한다. 대도시권은 지방의 새로운 활력 제고로 지역균형발전 에도 기여할 수 있을 것이다.
< 광역경제권과 도시권의 비교 >
광역경제권은 광역시와 도 전체를 대상으로 하는 반면, 도시권은 광역경 제권 내 일부지역(대도시와 인근지역 등)을 대상으로 한다. 특히 도시권은 광역경제권내 거점도시를 중심으로 일상생활, 경제활동의 연관이 높은 지 역을 포함하는 실질적인 ‘기능지역 (functional region)’역할을 수행한다.
구분 광역경제권
(5+2) 도시권
목적 전국토의 성장 잠재력 극대화
광역경제권 발전의 견인 및 지역경쟁력 강화 대상
지역 광역시·도 다수의 시·군
비고 전국을
모두 포함
광역경제권내 일부 지역
<표 2-1> 광역경제권과 도시권의 비교
제 2 장∙도시권 정책의 필요성 및 관련이론 11
(3) 광역적 현안과제 대응 및 지역간 연계·협력 활성화
도시내 구시가지 상업 및 업무기능 침체 및 기반시설 노후화, 도심공동화 및 주거환경 취약 등 대도시권의 각종 현안과제에 공동 대응이 필요한 상황이다. 신 도시·신시가지 등 신규 개발 중심으로 도시 내 토지자원이 고갈되면서 주변 농촌 지역의 개발압력이 가중되는 반면, 도심 등 기성시가지는 산업체, 유통시설, 공공 기관 등의 외곽이전으로 공동화 현상이 심화되고 있다. 그러나 지자체들은 개별 행정구역내 정책과 사업 추진에 주력하며 지자체간 협력보다는 상호간 경쟁이 보다 치열하다. 도시 단위로는 글로벌 경쟁, 대도시권의 교외화, 지역재생과 같은 광역적·글로벌 문제에 대한 공동대응 및 연계·협력이 부진한 실정이다(국토해양 부, 2010).
지역발전을 위해 고부가가치의 경제활동을 유치하고 품격 높은 삶을 누리는데 필수적인 장소매력도와 어메니티 증진이 중요해지고 있다. 그러나 지금까지의 지역 및 도시 정책은 성장시대의 정책패러다임에 근거한 물적 인프라의 양적 확 충에 치중하였다. 결과적으로 획일화된 도시경관, 녹지부족, 문화예술 인프라 부 족 등으로 국내 도시의 국제적인 매력도가 취약한 현실이다. 장소매력도 및 어메 니티 증진을 위해서는 도시권 단위의 정책 수립 및 실행이 유리하다.
교통·통신기술의 발달과 도시의 광역화에 따라 중요해지는 환경보전 및 관리, 교통대책, 광역시설 입지, 어메니티 증진 등에 대해 도시권으로 접근할 경우 광 역적 도시문제에 개별 자치단체가 연대 협력하여 공동으로 대응2)할 수 있으며, 인프라 및 서비스의 공급비용 절감 등 효율성을 제고할 수 있을 것이다.
(4) 지식기반경제화 및 녹색성장의 효율적 대응
제조업 중심의 산업화시대에는 인구와 산업이 집중된 도시와 거점을 중심으로 형성되었으나, 지식기반경제의 발달은 인구·산업·인프라 등의 클러스터 형성이
2) 이와 관련하여『2030년 서울 도시기본계획(안)』에서는 “글로벌 경쟁력 강화와 삶의 질 향상을 위하 여 서울의 공간구조를 대도시권 차원으로 시야를 확대하고, 서울 중심의 위계적·완결적 구조에서 대 도시권 차원의 기능적·개방적 구조로 전환할 필요가 있다”라고 서울시 공간구조 개편의 필요성을 설 명하고 있다.
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용이한 도시권이 지역발전의 핵심역할을 수행하게 된다. 이와 같이 고차기술 및 경제체계에서 대도시권의 중요성은 더욱 증대하나 우리 지방대도시는 전통제조 업에서 첨단산업으로의 산업구조 전환이 지체되고 고차서비스 기반이 취약하여 경쟁력이 저하되어 있는 실정이다(Veltz, 2005).
또한 전국 온실가스 배출량의 대부분이 도시에서 배출되고 있어 대도시권을 중 심으로 에너지 절약·신재생 에너지 활용, 방재대책 등이 필요한 상황이다. 즉 기 후변화와 에너지 고갈 등에 대응한 교통, 토지이용 등 분야를 실질적인 경제·생활 권인 도시권 단위로 추진함으로써 지역단위 녹색성장을 촉진할 수 있을 것이다.
2. 도시권 관련 패러다임과 이론
1) 신지역주의 패러다임
(1) 신지역주의 등장배경
신지역주의(New Regionalism)의 등장배경은 크게 지역균형발전과 세계화에 따 른 지역경쟁력 강화의 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 균형발전측면에서 1980년 대 이후 심화된 지역간 격차심화를 해결하려는 노력의 일환으로 볼 수 있다.
1980년대에 들어와 시장중심의 신자유주의에 기초한 공공선택 이론이 도시와 지 역발전의 새로운 패러다임이 되었다. 이러한 공공선택이론에서는 지방정부간 경 쟁구도를 강조함으로서 자유 시장경쟁의 논리 앞에서 낙후지역 개발과 지역균형 정책은 배제되었고 경제위기 해소와 세계화의 명분으로 성장과 개발의 논리가 지배하였다(Strom and Mollenkopf, 2007). 지역균형정책이 등한시되자 경쟁력이 있는 지역들은 성장을 계속하였으나 경쟁력이 없는 상당수의 지역들은 침체가 더욱 심화될 수밖에 없었다. 결국 이는 심각한 지역격차를 야기하였으며, 국가적 차원의 문제로 발전하기 시작하였다. 특히 1990년대 미국은 대도시 중심지의 쇠 퇴와 도시의 외연적 확산(urban sprawl)으로 인한 지역경제, 교통 및 환경문제에 대한 새로운 대응책을 요구하게 되었고, 그 일환으로 도시 지역간 협력 및 광역
