제22조(용도 외 사용 금지)
① 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다.
② 간접보조사업자는 법령과 간접보조금의 교부 목적에 따라 선량한 관리자의 주의 로 간접보조사업을 수행하여야 하며 그 간접보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다.
③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 제31조제4항에 따라 보조금 초과액을 반납하지 아니하고 활용하는 경우에는 유사한 목적의 사업에 사용할 수 있다.
(보조금의 용도) 보조사업자는 성실 수행 의무를 지며, 보조금을 용도 외에 사용할 수 없음
보조사업 성실 수행은 ①법령, ②보조금 교부 결정의 내용, ③법령에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 보조사업을 수행하는 것을 말함
(간접보조금의 용도) 간접보조사업자는 수행 의무를 지며, 간접보조금을 다른 용도 로 사용할 수 없음
- 간접보조사업 수행은 ①법령, ②간접보조금의 교부 목적에 따라 선량한 관리자의 주의로 사업 수행하여야 하는 것을 말함
(초과액을 유사목적 사업에 사용) 지자체 장은 보조사업 절감예산(초과액)을 유사 한 사업에 사용할 수 있음
- 단, ①보조사업 원래 목적 달성했고, ②자체 노력으로 예산 절감한 경우에 한하여 가능하고, 신규사업 및 보조금 지급 제외사업(시행령 별표2)에는 사용 불가
가) 용도 외 사용 금지의 의의
「보조금법」의 전체 체계 내에서 보조금의 “용도 외 사용”, “다른 용도에 사용” 또는 “지 급 목적과 다른 용도에 사용”은 보조금 교부 결정의 취소 사유가 되고(제30조) 이에 따라 보조사업 수행 배제를 받을 수 있는 사유가 된다.(제31조의2) 또한 보조금 환수 명령을 받 을 수 있는 근거가 되며(제33조), 5년 이하의 징역이나 5천만원 이하의 벌금형을 받을 수 있는 사유가 된다.(제41조)
「보조금법」은 ‘보조사업의 수행’(제4장)에 관하여 “용도 외 사용 금지”를 첫 번째 원칙으 로 규정하고 있다.(제22조) 이에 따르면, 보조사업자는 일정한 원칙에 따라 보조사업을 수 행하여야 하고, 보조금을 다른 용도로 사용하여서는 안 된다. 전자의 원칙이란, “법령, 보 조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행”하는 것을 말한다. 이 수행 원칙에 이어 “보조금을 다 른 용도에 사용하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 간접보조사업자의 경우에는 이와 달리 “보조금 교부 결정의 내용”과 “법령에 따른 중앙관서의 장의 처분” 대신 “간접보조금 의 교부 목적”을 따라 수행하도록 규정되어 있다. 간접보조사업자는 직접 교부 결정을 받
용, 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분을 열거하면서 ‘또는’으로 규정한 것은 이들 기준들 에 대해 사업자가 선택적으로 따를 수 있도록 한 것으로 해석하기보다는 모두를 포함하는 것으로 해석하는 것이 타당하다.
이처럼 「보조금법」이 “용도 외 사용 금지”라는 제목 하에 수행의 원칙과 금지를 동시에 규정하고 있는 것으로부터 중요한 해석의 문제가 생긴다. 즉, 원칙에 따른 수행과 용도 내 사용이 같은 것인지 아니면, 이 둘이 별개인지 문제이다. 둘을 같은 것으로 보면, “법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자 의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행”하는 것만이 용도에 맞는 사용이 된다. 반면 다른 것으로 보면, “법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행”하지는 못했지만, “다른 용도에 사용”한 것에 이르지는 않은 경우가 있을 수 있는 것으로 해석하게 된다.
나) 성실 수행 의무
선량한 관리자의 주의로 보조사업을 수행할 의무는 보조사업자와 간접보조사업자에게 공통적으로 적용된다. ‘선량한 관리자의 주의’는 우리 민법에서 다음과 같이 사용되는 용 어이다.
제61조(이사의 주의의무) 이사는 선량한 관리자의 주의로 그 직무를 행하여야 한다.
제 324조(유치권자의 선관의무) ①유치권자는 선량한 관리자의 주의로 유치물을 점유 하여야 한다.
제 374조(특정물인도채무자의 선관의무) 특정물의 인도가 채권의 목적인 때에는 채무 자는 그 물건을 인도하기까지 선량한 관리자의 주의로 보존하여야 한다.
제 681조(수임인의 선관의무) 수임인은 위임의 본지에 따라 선량한 관리자의 주의로써 위임사무를 처리하여야 한다.
민법에서는 선량한 관리자의 주의 의무를 ‘선관의무’ 또는 ‘선관주의의무’라고 표현하기
도 하는데, 이는 일반적인 평균인에게 요구되는 정도의 주의를 말한다.44) 민법에서 요구하 는 주의의 정도는 원칙적으로 이 선관주의의무를 말한다.45) 즉 “일반적으로 평균인에게 요 구되는 정도”라는 객관적이고 정형화된 기준으로 응당 기울여야 하는 주의를 기울였는지 여부를 판단한다. 민법에서 선관의무는 과실이 있는지 여부를 결정하는 기준이 된다. 즉 선관의무를 위반했다면 과실이 인정된다고 판단하게 되는 것이다.46) 그러나 본 조에서는 선관의무로 보조사업을 수행할 때 따라야 하는 기준으로 ‘법령’ 등을 추가적으로 규정하고 있기 때문에, (간접)보조사업자는 일반적으로 평균인이 기울여야 하는 주의를 기울이는 동시에 ‘법령’ 등 보조금 교부 결정을 구성하는 내용에 따라야 한다.
사업자가 선관주의의무로 보조사업을 수행할 때 따라야 하는 사항에 대해 「보조금법」은 보조사업과 간접보조사업에 대해 각각 다르게 규정하고 있다. 전자의 경우 보조사업자는
“법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히” 보조사업을 수행하여야 한다고 규정한 반면, 후자에 대해서는
“법령과 간접보조금의 교부 목적에 따라 선량한 관리자의 주의로 간접보조사업을 수행”하 여야 한다고 규정하고 있다. 간접보조사업에 대해서는 ‘교부 결정의 내용과 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분’ 대신 ‘교부 목적’에 따를 것을 규정하고 있고, ‘성실히’ 수행하여야 한다는 규정이 없다.
보조금의 교부와 사용은 「보조금법」을 비롯한 법령과 법령에 근거한 공행정기관의 결정에 따라 이루어지는 것이기 때문에 ‘법령’과 ‘보조금의 교부 결정의 내용’ 및 ‘보조금의 교부 목적’
에 따라 보조사업을 수행해야 하는 것이 원칙이다. 따라서 보조금 교부 결정의 내용과 달리 보조금을 사용하고자 할 때에는 보조사업의 내용을 변경하여야 한다.(아래 제23조)
44) 지원림, 민법강의, 홍문사, 제14판, 2014, 880면.
45) 지원림, 민법강의, 앞의 책, 19면.
46) “선관주의의무 위반이 있는지 여부는 객관적·정형적 기준에 의하여 판단된다. 유책한 행위에 대한 응징이 문제되 는 형법에서와 달리 민법에서는 공평한 손해의 분담이 문제되기 때문에, 또한 민법은 추상적 「人格」을 전제로 하기 때문에 이러한 객관적 기준이 정당화 된다(법적 거래는 채무자의 개인적 급부능력을 고려하지 않고, 각자는 자기의 의무를 적절하게 이행할 수 있을 것이라는 신뢰를 전제로 하여 이루어진다. 가령 일정한 수술을 의학의 법칙에 따
그런데, ‘보조금 교부 결정의 내용’이 곧 ‘보조금의 사용 용도’를 결정하는 것이라고 해석 하는지 여부에 따라 ‘용도 외 사용’에 대한 제재의 적용범위가 달라질 수 있다.
다) 보조금의 용도
위와 같이 수행의 원칙과 용도 외 사용 금지를 구분되는 별개의 행위 규범으로 이해하 더라도 법령, 교부 결정이 내용 및 처분에 따라 보조금을 집행하는 것은 당연히 보조금의 용도에 맞는 사용에 해당한다. 아래에서는 적법한 수행을 기준이 되는 법령 등 기준의 의 미를 살펴본다.
(1) 법령
(간접)보조사업자는 ‘법령’에 따라 보조사업을 수행하여야 한다. 이때 ‘법령’에는 「보조금 법」과 이 법률의 시행령을 비롯해서 보조금에 직접 관련되는 법령만을 의미하는 것인지, 아니면 모든 법령을 의미하는 것인지 의문이 있을 수 있다. 특히 「보조금법」 제41조에서 형벌 제재의 대상을 정하면서 제22조를 위반한 사실을 내용으로 하고 있기 때문에 이에 대한 해석이 중요성을 가질 수 있다.
본 조에서 ‘법령’, ‘교부 결정의 내용’, ‘교부 목적’을 보조사업 수행시 따라야할 기준으로 제시하고 있는 취지는 보조사업이 적법하게 수행되도록 하기 위한 것으로 이해할 수 있 다. 이런 취지에 비추어 보면, ‘법령’을 비단 「보조금법」을 비롯한 직접 관련 법령에 한정하 는 것은 타당하지 않다. 그런데 ‘법령’을 모든 법령으로 볼 경우, 제41조에서 규정한 형벌 제재의 적용범위가 지나치게 넓어지는 것이 문제점으로 지적될 수 있다. 그러나 이 문제 는 제22조에서 규정한 사항을 성실 수행 의무와 용도 외 사용 금지로 구분해서 해석하면 해결될 수 있다.
즉 법령에 따라 수행하여야 할 의무는 적법한 수행을 강제하기 위한 것으로 해석하여 모든 법령을 따라야 할 것으로 해석하고, 제41조에서 규정한 형벌 제재는 적법한 수행 의 무를 위반한 것에 더하여 ‘용도 외 사용’에 이르렀을 때만 적용되는 것으로 해석하면 과도 한 형벌 제재의 우려를 해소할 수 있다. 이렇게 해석하는 방법은 본 조에서 규정한 수행 의 원칙과 금지를 각각 다른 범주로 이해하는 것이다. 즉 적법하고 성실하게 보조금을 집
행하는가의 문제와 다른 용도에 사용하여 금지를 위반하였는가는 서로 다른 문제로 이해 하는 것이다. “다른 용도에 사용”한 것에 대해 「보조금법」이 강한 형벌 제재를 두고 있다는 점에서, 후자는 범죄에 이르는 행위에 대한 구성 요건으로 이해하고, 전자는 바람직한 행 위의 기준을 제시한 것으로 구분하여 이해하는 해석이다.
이렇게 보면, 아래 보조금 교부 결정의 취소의 근거가 되는 “법령의 위반”은 이와 달리 모든 법령을 의미하는 것이 아니라 보조금 사용에 관련된 법령만을 의미하는 것으로 더 엄격하게 해석하는 것이 타당하다.
(2) 교부 결정의 내용
‘보조금 교부 결정의 내용’이란 「보조금법」 제19조에 따라 중앙관서의 장이 보조금 교부 를 결정하였을 때 교부의 조건을 포함하여 보조금 신청자에게 통지하는 것을 말한다. 이 교부 결정의 내용은 「보조금법」 전반에 걸쳐 보조사업을 수행할 때 지켜야 하는 규범과 같 은 효력을 갖는 것으로 규정되어 있다.
「보조금법」은 “제22조를 위반하여 보조금이나 간접보조금을 다른 용도에 사용한 자”를
“5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금”에 처한다고 규정하고 있다.(제41조) 이 벌칙 조항이 적용될 수 있는 조건에 대해 보조사업자가 따라야 하는 ‘교부 결정의 내용’이 보조 금의 용도에 포함되는 것으로 해석하면 ‘교부 결정의 내용’에서 정한 것과 다르게 집행한 것은 모두 용도 외 사용에 해당하게 된다. 그러나 교부 결정의 내용은 보조사업자가 사업 을 성실히 수행할 의무의 기준으로 규정된 것일 뿐이고, 보조금의 용도를 정하는 것이 아 니라고 해석하면 보조금 교부 결정의 내용과 다르게 집행하더라도 보조금의 용도 내의 집 행으로 인정될 수 있는 여지가 생기게 된다.
(3) 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분
‘법령에 따른 중앙관서의 장의 처분’이란 법령에서 정한 권한에 따라 중앙관서의 장이 내리는 처분을 말한다. 여기서 ‘처분’은 개별 보조사업자에게 실제로 발생한 특정 사안에 대해 내리는 결정을 말한다. 예컨대, 본 조에 따른 수행명령이나 정지 결정도 처분에 해당