제24조(보조사업의 인계 등)
보조사업자는 사정의 변경으로 그 보조사업을 다른 사업자에게 인계하거나 중단 또는 폐지하려면 중앙관서의 장의 승인을 받아야 한다.
교부권자의 승인을 받아 타인에게 사업 인계 가능
- 인계는 사업 자체는 계획되는 것이며, 보조사업자가 그 보조사업을 다른 사업자에 게 인계하는 것
교부권자의 승인을 받아 보조사업 중단 또는 폐지 가능 - 중단은 잠정적인 사업의 정지, 폐지는 항구적인 정지를 의미
「보조금법」 제22조부터 시작하는 ‘보조사업의 수행’에 관한 제4장은 가장 먼저 정상적인 수행에 대해 원칙을 정하고(제22조), 정상적으로 수행되지 못하는 상황을 예정하여 사업 의 내용을 변경하여 계속 수행하는 경우(제23조)와 사업 수행을 계속하지 못하는 상황에 대해 규정하고 있다. 본 제24조는 보조사업자가 사업을 계속 수행하지 못하는 상황을 예 정한 것으로써, 타인에게 사업을 ‘인계’하는 것, 사업을 ‘중단’ 또는 ‘페지’하는 것에 대해 규 정하고 있다.
인계, 중단, 폐지 모두 본래의 보조사업자가 사업을 계속하지 않는다는 점에서 같다48). 그러나 인계는 사업 자체는 계속되는 것이고, 중단은 인계 및 폐지와 달리 원래의 사업자 가 사업을 재개할 것을 전제로 하여 잠정적으로 사업 수행을 멈추는 것을 뜻하는 것으로 해석된다. 폐지는 보조사업을 매개로 한 보조금 교부권자와 보조사업자와의 법률관계를 최종적으로 종료시키는 것을 예정한 것으로 이해된다.
보조사업은 신청자와 교부자 양자 간의 의사 또는 의지가 결합하여 이루어지게 된다.
48) 중앙관서의 장은 특히 ‘인계’와 관련한 승인여부는 신중을 기해야 한다. 애초에 보조사업자로 선정될 수 없는 자가
즉 보조금 신청자는 예산 계상의 신청 단계 또는 교부 신청의 단계에서 특정 사업을 구상 하고 기획하여 필요성을 주장하고, 보조금 교부권자는 그 신청을 받아 필요성이 인정되면 공적 재원을 제공하게 된다. 교부권자는 재원 관리에 관한 책임과 권한도 갖기 때문에 보 조금을 교부한 중앙관서의 장은 보조사업이 정상적으로 수행되도록 하기 위해 필요한 여 러 권한을 갖게 된다. 이는 직접 사업을 수행하는 것이 교부권자가 아닌 보조사업자이기 때문에 필요한 법적 장치라고 이해할 수 있다. 「보조금법」은 이러한 관계와 여기서 발생할 수 있는 문제 상황에 대하여 ‘보조사업의 수행명령’(제26조) 권한, ‘보조금의 금액 확정’(제 28조)를 통한 ‘보조금 반환’(제31조) 명령 권한 및 ‘교부 결정의 취소’(제30조) 권한 등을 규 정하고 있다.
이처럼 「보조금법」에 규정된 법률상의 조치 권한들은 역설적으로 보조사업의 정상적인 수행이 보조금 교부권자가 아닌 보조사업자의 의지에 달려있는 구조라는 것을 드러내는 것이다. 즉 보조사업자가 수행을 계속할 수 없다고 판단하는 경우에는 그럼에도 불구하고 수행을 강제하는 것이 어려운 구조인 것이다. 보조사업자가 실제로 수행을 계속할 수 없 다고 판단하거나 주장하는 경우에 법률관계를 어떻게 정리하고 마무리할 것인지, 그리고 그러한 판단과 주장이 교부권자의 판단과 다른 경우에 공적 재원의 관리 책임을 맡고 있 는 교부권자는 어떻게 대응하는 것이 타당한지가 문제될 수 있다.
가) 보조사업의 인계
「보조금법」에서는 보조사업의 인계에 대해 보조사업자가 그 보조사업을 다른 사업자에 게 인계하는 것으로 표현하고 있다. 인계는 민법, 상법이나 행정법에서 굳어진 뜻을 갖는 법률용어가 아니다. 그런데 ‘인계’는 기존의 보조사업자와 인계받는 새로운 보조사업자 그 리고 중앙관서의 장 간의 법률관계를 발생시키기 때문에 각자의 권한, 권리, 의무의 변동 을 어떻게 해석할지 문제될 수 있다. 특히, 「보조금법」은 보조사업자에 대한 제재 조치의 하나로 ‘수행 배제’(제31조의2)를 규정하고 있다. 이 제재 조치는 ‘(간접)보조사업자’에게 내려지는 처분으로 볼 수 있는데, 보조사업이 인계되는 경우에 이 처분의 효과가 승계되 는지가 문제될 수 있다.
(1) 법률관계 해석
기존 보조사업자와 중앙관서의 장 간의 관계를 채권채무 관계로 보면, 보조사업의 인계 는 채무자의 변동이 된다. 민법에서는 채권채무 관계에서 채무자가 변동되는 관계를 경개, 면책적 채무인수, 계약인수로 나누어 관념하고 있고 각각의 요건과 법률효과가 다르다.
「보조금법」에서는 보조사업 인계에 관해서 본 조 외의 다른 규정을 두고 있지 않다. 본 조에 따르면 보조사업이 비록 보조사업자의 보조금 예산 계상 신청 및 보조금 교부 신청 을 거쳐 이루어진다. 하지만 예외적으로 보조사업을 수행하는 주체가 변동될 수 있음을 허용하는 취지와 이렇게 수행자가 바뀌는 것에는 중앙관서의 장의 승인이 필요함을 규정 하여 함부로 수행자가 바뀌지 않도록 하려는 취지가 공존한다.
(2) 제재 처분의 효과 승계 여부
「보조금법」 제5장은 ‘보조금의 반환 및 제재’에 대해 규정하고 있는데, 이 가운데는 ‘보조 사업 수행 배제’가 포함되어 있다. 이는 어떤 보조사업을 수행하다가 일어난 일을 이유로 해당 (간접)보조사업자로 하여금 향후의 보조사업 수행을 하지 못하도록 하는 효과를 갖 고 있다. 보조사업의 인계가 이루어지는 과정에, 기존 보조사업자에게 ‘수행 배제’가 내려 졌거나 내려져야 한다면 보조사업이 이 처분의 효과가 새로운 보조사업자에게 얼마나 미 치는지가 문제될 수 있다. 이에 대해서는 아래 ‘제31조의2(보조사업 수행 배제 등)’에서 자 세히 다루기로 한다.
나) 보조사업의 중단
현행 「보조금법」은 보조사업의 인계, 폐지와 함께 중단에 대해서도 중앙관서의 장의 승 인이 있어야 함을 규정하고 있다.
보조사업의 중단을 폐지와 구분하여 규정한 취지로 볼 때, 중단은 잠정적인 사업의 정 지, 폐지는 항구적인 정지를 의미하는 것으로 해석된다. 만약 중단 상태가 계속되어 예정 된 사업기간이 종료된 경우에는 실적 보고, 회계감사 및 결산 등에 대해 폐지와 동일하게 이루어질 것이다. 그러나 사업기간 종료 전에 사업을 재개하고자 하는 경우에 대해서는 중앙관서의 장이 별도로 재개 승인을 해야 하는지에 대해서는 법률에서 정하고 있지 않기 때문에 해석이 필요하다.
한편, 「보조금법」은 보조사업이 정상적으로 마무리될 때, 보조사업별로 실적이 보고되 고 이를 기초로 보조사업의 법률관계를 종료시키는 결정이 이루어지도록 하고 있다. 그런 데, 보조사업이 ‘중단’되는 경우에는 이 ‘실적 보고’(제27조)를 어느 시점에 해야 하는지에 대해 법률은 명확히 규정하고 있지 않기 때문에 이에 대한 해석이 필요하다.
(1) 중단 후 재개
중단 후 사업기간 중 재개를 위해서는 다음과 같은 이유에서 중앙관서의 장의 결정이 필요하다고 해석하는 것이 타당하다.
첫째, 보조사업의 구조상 사업자가 원하더라도 중단에 대한 승인은 엄격히 이루어져야 한다는 점에서 그 승인의 효력을 깨는 재개도 중단에 대한 재개 여부에 대해서도 승인권 자의 의사가 존중되어야 한다. 둘째, 「보조금법」에는 ‘법령에 따른 중앙관서의 장의 처분’
에 따라 보조사업을 수행할 것에 대해 엄격히 강제하고 있고 이를 위반한 것에 대해 제재 하고 있다. 이처럼 중앙관서의 장의 처분에 대해 엄격히 규율하고 있는 「보조금법」의 취지 에 비추어 볼 때, 보조사업의 중단 후 재개에도 중앙관서의 장의 결정이 필요하다고 해석 하는 것이 타당하다. 현행 법률 규정만을 엄격히 해석하면 승인을 받아 중단한 후 승인권 자의 의사를 확인하지 않고 재개하는 것은 중단 승인 처분에 따르지 않는 것으로 해석될 수 있기 때문이다.
다만, 위와 같이 엄격한 법률 해석은 전체 법률의 목적 내에서 이루어져야 한다. 따라서 보조금 교부 결정이 궁극적으로 목적하는 바를 정상적으로 달성하기 위한 경우라면, 절차 자체의 엄격성을 최우선시하여 재개를 위해 필요한 법률행위의 형식을 ‘승인’에 한정할 것 이 아니라, 재개에 묵시적 동의가 있는 경우나 재개 후 그 사실을 승인권자에게 신고하는 경우 등에 대해서도 적법한 보조사업 수행으로 인정할 필요가 있을 것이다.
(2) 중단과 실적 보고
(간접)보조사업의 실적 보고(제27조)는 보조사업으로 인한 법률관계를 종료하는 절차의 핵심이라고 할 수 있다. 보조금 금액 확정과 반환 명령이 이 실적 보고를 기초로 이루어 진다. 「보조금법」은 다음 세 가지 때에 보조사업자는 중앙관서의 장에게 실적 보고를 하도 록 규정하고 있다. 첫째, 사업을 완료하였을 때, 둘째, 폐지의 승인을 받았을 때, 셋째, 회 계연도가 끝났을 때이다. 중단 후 재개하여 사업을 완료했을 때는 첫째 조건에 따라 실적 보고를 하면 될 것이다. 폐지에 대해서는 명확히 실적 보고를 하도록 하고 있는데, 중단의 경우에는 별도의 규정이 없다.
제27조의 규정 취지는 보조사업이 진행 결과가 적절한 시점에 중앙관서의 장에게 보고되 도록 하려는 것으로 해석할 수 있다. 적절한 시점이란 본 법률의 목적에 비추어 볼 때, 보조 금의 사용 결과에 따라 공적 작용이 효과적으로 이루어질 수 있는 시점을 말하는 것으로 해 석하는 것이 타당하다. 보조사업이 중단된 경우에는 중앙관서의 장은 사업기간이 종료하거 나 폐지되기를 기다릴 것이 아니라 해당 사업의 현황과 중단전까지의 실적을 최대한 빨리 정 확히 파악하고 있을 필요가 있을 것이다. 이를 위해서는 중단의 경우, 보조사업자가 회계연 도 말에 해당 사업의 실적 보고를 해야 하는 것으로 해석하는 것이 타당하다.
다) 보조사업의 폐지
「보조사업법」은 보조금과 보조사업을 매개로한 보조사업자와 보조금 교부자와의 관계가 종료되는 과정에 관해 ‘사업 실적 보고’(제27조), ‘회계감사’(제27조의2), ‘금액 확정’(제28 조) 등의 규정을 두고 있다. “보조사업이 완료”되었을 때 이루어져야 하는 일에 대해서 직