영국 신도시 건설의 법적 근거는 1946년 제정된 신도시법에 있다. 이 법은 1959년 개정되 었는데, 이 개정안은 신도시 위원회의 설치를 규정하고 있다(이 위원회는 잉글랜드지역 에 대해서만 설치되었다).
신도시법은 1965년 다시 한 번 개정되었고(New Towns Act 1965), 스코틀랜드 신도시법 이 1968년 제정(New Towns (Scotland) Act 1968) 됨으로써 보다 구체화 되었다. 이러한 법들은 신도시 지정에 따른 몇 가지 절차를 규정하고 있다. 먼저 장관은 신도시계획을 준비할 자문위원을 위촉한다. 이어 지방 정부와의 협의과정을 거치며, 이 협의가 끝나면
<표 1-1> 신도시 지정, 개발, 지정해제 과정
‘재건설’하려는 광대한 목표의 일부를 담당하게 되는 것이다. 특히, 최근 10여 년 간 유럽에서 뚜렷이 볼 수 있는 산업 재구조화 경향 - 중공업으로부터의 탈피 – 을 감안할 때 신도시 정책 목표는 이러한 지역 경제의 변화 속에서 찾아야 한다 고 본다. 영국에서의 신도시 정책의 변화는 지역 정책의 진보와 관련이 있다.
오늘날 영국 지역 정책은 경제개발 과정에서 집적의 경제의 중요성을 강조하고 있고, 경제적으로 자립적이면서도 상호 의존적인 중심도시를 하나의 네트워크로 구성하는 것이 경제성장의 동인이 된다는 인식을 담고 있다.
정밀한 조사가 이루어진다. 이 과정이 완료되면 장관은 공식 지정 명령을 내리고, 개발공 사를 설립한다. 개발공사는 승인된 계획에 따라 개발을 추진하며, 필요한 권한을 위임받
는다. 개방공사는 토지취득, 공공건물 및 기타 부대시설 건설, 공공서비스 제공, 기타 도 시와 관련된 업무담당, 인력 채용, 신도시 개발에 대한 상세계획 수립 등의 임무를 맡게 된다. 또한 계획에 따라 개발공사는 신도시 법 7조의 규정에 따른 권한 - 개발이나 서비 스 제공을 위해 신도시 내 혹은 주변 지역의 토지를 강제 매수할 수 있는 권한 - 을 사용 할 수 있다. 개발공사는 정부의 교부금과 중앙정부로부터의 차입금으로 운영된다. 지방 정부는 도시 기반시설을 구축하고 공공서비스를 제공할 책임을 진다. 카운티 의회와 고 속도로 관련 기관도 이러한 책임을 진다. 신도시 건설과 관련된 각 기관과 조직들은 각 기 다른 재원으로 운영되며, 필요한 경우 개발자에게 개발허가 부담금을 부과할 수도 있 다. 1984년에는 신도시가 지정 당시 목표로 했던 인구규모의 일정비율을 달성하면 개발 공사를 반드시 해체하도록 하는 새로운 규정이 생겼다. 개발공사 해산에 대한명령이 내 리면 해산일을 정하고 지체 없이 최종해체과정을 거치게 된다.
주: Prince, 1995: 68-69
1970년대 이후, 신도시 건설 정책이 주요 도시와 대도시권의 과도한 인구와 경 제활동의 집중을 해소할 수 있는 대안이라는 점에 대해서는 모두 동의하고 있다.
인구와 일자리를 재배분하는 수단이라는 점에서, 신도시 건설 정책은 혼잡과 과 밀을 막는 역할을 하며, 더 나아가 광범위한 경제적 목표를 수행하기도 한다.
셀프는 경제적 관점에 대해 다음과 같이 설명한다.
“현재 진행되는 경제성장과 기술의 진보에 대한 많은 확신들을 재검토해 보면, 대도시가 겪는 문제들이 필연적임을 알 수 있다. 오랫동안 대규모의 도시화는 계 몽과 진보의 상징처럼 여겨져 왔다. 왜냐하면 도시화가 의심할 여지없이 경제적 인 특화와 발전을 견인하며, 경제개발의 결과를 확산하고 안정시키는 역할을 할 뿐만 아니라 사회문화의 발전에도 기여하기 때문이다. 그러나 이러한 대도시의 이점을 상쇄하는 수익률 저하현상이 나타남에 따라, 현대의 발전된 기술력으로 대도시만이 가지던 경제적 이점을 적정규모의 도시에서 비슷하게 혹은 대도시보 다 나은 상태로 재현할 수 있다는 인식이 높아지고 있다.”
그동안 신도시 개발 정책은 일반적으로 인구 집중 현상을 해결하기 위한 대안
으로, 그리고 과잉인구를 분산 수용하는 정책으로만 여겨져 왔다. 그러나 셀프의 연구는, 규모와 경제개발이 밀접한 관련을 가지고 있다는 기존의 신념에 대해 의 문을 제기하면서, 현대의 과학기술이 경제지리의 새로운 장을 열 수 있음을 지적 하고 있다. 신도시 개발은 민간기업의 입지를 돕고, 그 입지의 혜택을 누릴 수 있는 ‘수혜지역’을 개발하는 조직화된 수단이다. 신도시에 주거 기능과 고용 기 능이 균형을 이루려면 - 특히 신도시가 기존의 발전지역에 입지하는 경우, 이동 하는 기업들(mobile enterprise)을 해당 지역으로 유치하기 위한 산업보조금 제 도 등과 같은 노력이 뒷받침 되어야 한다. 그러나 신도시의 경제적 기능이 정부 가 제공하는 인센티브와 밀접하게 연관되어 있다는 증거는 없다. 셀프가 언급했 다시피 어떤 지역에서는 신도시가 또 다른 경제적 역할을 수행하기도 한다(Self, 1972:8).
“런던과 같은 대도시 권역에서 신도시는, 중심 도시에서 외곽으로 나가려는 일자리를 유인할 뿐만 아니라 그 과정을 가속화 시키는 역할을 한다. 신도시는 단지 거주 기능만을 가진 교외지역과도 명백한 차별성을 가지며, 더욱이 고용의 과잉 상태를 보이는 중심도시와도 뚜렷한 차이가 있다. 이러한 점에서 신도시는 교외지역과 중심도시가 가지는 특성이 적절하게 균형 잡힌 곳이라고 할 수 있다.
스코틀랜드의 글래스고우처럼 이미 발전된 지역에서는 중심도시의 혼잡을 완화 시키는 것이 신도시의 주요 역할이지만, 때로는 지역 외부에 있는 새로운 기업을 유인하는 거점의 역할을 하기도 한다.”
많은 영국의 신도시는 단지 주거지를 교외화하는 역할을 수행한다. 그러나 통 근자들의 도시(commuter towns)에서도 이미 인구과잉 현상이 나타나고 있다.
통근자 도시는 20세기 초에 시작되었지만, 제2차 세계대전 이후에 급속하게 성장 하였다. 기존의 중심 도시와 밀접하게 연관되어 있는 교외 주택단지 개발과는 다 르게, 신도시는 종합적으로 계획된 것이고, 기술의 발달과 경제 재구조화에 따라 중심도시에서 벗어나게 된 노동력과 일자리를 흡수하는 목적을 지니고 있었다.
이는 신도시 건설의 공통적인 목표라 할 수 있다. 그러나 신도시 건설은 보다 광 범위한 목표를 지향한다. 발전된 지역에서는 종합적인 하위지역 경제개발계획으
로서 신도시 건설은 명백히 ‘성장의 중심지’를 상징한다. 성장의 중심지는 지역 내부뿐만 아니라 지역 외부 경제활동의 중심점 역할을 한다. 셀프가 주장하는 대 로, 신도시 건설 정책을 기반으로 한 ‘성장의 중심지’ 전략은 스코틀랜드가 경제 번영을 이루는데 필수적인 경제적으로 현대화된 지역사회의 균형발전을 보장 했다.
(인구와 자본의 흐름에 따라 정의되는)‘기능지역’의 관점에 볼 때, 1945년 이후 등장한 신도시 전략은 광범위한 경제적인 목표를 지니고 있었던 것으로 보인다.
남부 잉글랜드 지역에서 신도시는 이미 팽창한 지역 내에서 균형추 역할을 하는 것으로 보았다. 이 지역의 신도시들은 실제 중심 도시에서 넘쳐흐른 과잉 인구와 이동성이 높은 기업체를 수용하는 역할을 수행해왔다. 그러나 잉글랜드 북부와 스코틀랜드의 센트럴 벨트에서 신도시들은 성장지역에 입지하여 새로운 기업을 유치하는 전략의 일환으로 이용되었다. 이러한 역할은 흔히 ‘제2기’ 신도시 건설 기간으로 불리는 1961년부터 1971년 사이에 지정된 신도시에서 두드러진다.
모두 15개가 지정된 영국 신도시건설 ‘제1기’ (1945-1960)는 주로 ‘주거의 재입 지’에 초점이 맞추어져 있었다. 다만 지역경제발전과 일정 정도 연계를 가지고 있던 애이클리프(Aycliffe), 코비(Corby), 글렌로시스(Glenrothes) 등은 예외이다 (Diamond, 1972: 57). 이 시기 잉글랜드 남부 신도시와 스코틀랜드 중부 신도시 는 패트릭 아비크롬비(Patrick Abercrombie)가 제안한 클라이드 밸리(Clyde Valley)와 런던 대도시를 위한 토지이용계획으로 부터 탄생했다. 아비크롬비의 제안은 ‘지역 불균형 문제와 같은 경제적 이슈는 철저히 배제’한 채 사회적 그리 고 도시적 관점에서만 이루어졌다는데 문제가 있었다(Diamond, 1972: 57). 그러 나 제1기 신도시 개발이 끝날 무렵, 신도시의 무규칙적인 입지에 대한 비판이 높 아졌을 뿐만 아니라 신도시가 지역경제성장에 대해 가지는 영향력을 도외시한 정부의 정책에 대한 비판도 높아졌다(Diamond, 1972: 58).
제1기 신도시 개발과 비교할 때, 제2기 신도시 개발은 목적이나 규모, 입지 선 정 등에서 명백한 차별성이 있었다. 이 시기에 개발된 신도시는 대부분 하나의 자족 기능을 가진 ‘신도시’ 건설을 염두에 두고 건설된 것이다. 이 시기에 지정된
신도시 중 2/3 정도는 광역지역개발 전략과 밀접하게 연계하여 기존의 발전 지 역 내에 입지하였다. 1960년대 신도시 입지와 개발에 대한 논의는 정부의 지역정 책 미래에 대한 논의와 궤를 같이했다. 당시 국가 경제성장력의 저하와 지역 간 불균형의 심화에 대한 인식은 신도시가 성장의 중심지의 역할을 수행할 수 있을 것인지, 그리고 그 지역의 중심도시에 맞서 새로운 ‘유인 공간(counter magnets)’
가 될 수 있을 것인가에 대한 활발한 토론을 가능하게 했다(Diamond, 1972: 60).
스코틀랜드의 글렌로시스의 경우가 특히 성공적 사례로 꼽힌다. 스코틀랜드 중 부 사례를 통해 신도시가 경제적으로 성공하는 데는 고용, 주택 그리고 사회 기 반 시설 등의 공급을 담은 종합적인 계획, 기반 시설의 개선, 산업 인센티브, 등 세 가지 요소가 필수적임을 알 수 있다(Diamond, 1972: 60).
성장의 중심지의 잠재성을 실현하는 수단으로써 광역지역정책(기업이전에 따 른 인센티브를 포함하여)과 하위 지역성장 전략, 신도시 건설을 한 묶음으로 결 합한 정책이 시행되었다. 1965년 이후 북아일랜드에는 4개의 신도시가 새로 지정 되었는데, 경제성장과 지역계획을 위한 발전계획과 함께 이루어졌다. 이 발전계 획은 신도시가 보다 광범위한 역할을 수행할 수 있다는, 혹은 반드시 수행해야 한다는 인식을 담고 있었다. 1960년대 후반까지 신도시의 경제적 중요성과 가능 성은 영국의 저개발 지역 개발에 가장 잘 적용되었다. 당시 이 지역들은 산업재 구조화와 경제침체에 따른 어려움을 겪고 있었다.
다음 장에서는 스코틀랜드의 사례에 초점을 맞춰, 신도시건설정책과 광역지역 전략, 그리고 하위지역 전략이 어떻게 융합되는지 살펴볼 것이며 이 과정에서 경 제 성장의 중심지가 되는 신도시의 가능성이 어떻게 강조되는지 살펴볼 것이다.